解 濤 李 麗

集裝箱海關(guān)監(jiān)管問題研究
——美國海運(yùn)集裝箱監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的啟示

解 濤 李 麗*

集裝箱運(yùn)輸是國際貨物貿(mào)易最主要的運(yùn)輸方式，加強(qiáng)集裝箱海關(guān)監(jiān)管對(duì)維護(hù)貿(mào)易安全，乃至國家安全意義重大。目前，對(duì)集裝箱風(fēng)險(xiǎn)管控的理論研究與技術(shù)操作尚處于探索和嘗試階段。本文系統(tǒng)梳理集裝箱運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)鏈條，深入剖析集裝箱海關(guān)監(jiān)管面臨的困難挑戰(zhàn)，充分借鑒美國海關(guān)實(shí)施集裝箱監(jiān)管有益經(jīng)驗(yàn)，立足中國海關(guān)通關(guān)一體化改革實(shí)際，提出樹立國家整體安全觀、整合海關(guān)內(nèi)外信息情報(bào)資源、加大科技手段應(yīng)用、形成多層次集裝箱風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則、深化國際海關(guān)合作等各項(xiàng)建議，以期構(gòu)建職責(zé)明晰、配合緊密、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、集約高效的貨運(yùn)集裝箱風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

貿(mào)易安全；集裝箱海關(guān)監(jiān)管；風(fēng)險(xiǎn)防控

一、集裝箱運(yùn)輸鏈存在較大風(fēng)險(xiǎn)

集裝箱是國際貨物貿(mào)易最主要的運(yùn)載工具，全球90%的貨物貿(mào)易是以集裝箱方式完成的，每年有2億多只集裝箱來往于世界各主要海港。2016年我國進(jìn)出境集裝箱(標(biāo)準(zhǔn))就達(dá)到10315.22萬標(biāo)箱。*海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。集裝箱運(yùn)輸具有封閉、運(yùn)輸時(shí)間長、涉及利益主體多等特點(diǎn)，容易被不法分子利用進(jìn)行偷逃稅款、逃避監(jiān)管、走私等犯罪活動(dòng)，由此還衍生出毒品走私、殺傷性武器走私、危險(xiǎn)品走私、恐怖襲擊、廢物非法轉(zhuǎn)移等非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)貿(mào)易和國際物流鏈的安全提出巨大挑戰(zhàn)。

(一)集裝箱運(yùn)輸鏈風(fēng)險(xiǎn)分類

利用集裝箱進(jìn)行危害國家安全的犯罪，主要是利用集裝箱進(jìn)行非法裝載，或是裝載非法物品。

1.劫持集裝箱。攔截合法進(jìn)境的貨物或集裝箱，利用其進(jìn)行恐怖襲擊。集裝箱在供應(yīng)鏈中的某個(gè)節(jié)點(diǎn)被非法打開，并在秘密裝入殺傷性武器后重新封裝好，以達(dá)到讓武器在襲擊目標(biāo)地點(diǎn)引爆的目的。如利用運(yùn)送危險(xiǎn)品的集裝箱制作自殺式汽車炸彈。到目前為止，尚沒有恐怖分子采用這種方法進(jìn)行恐怖襲擊，但采用該方法進(jìn)行偷盜、搶劫的則比較普遍。

2.制造木馬箱。承運(yùn)人謊報(bào)進(jìn)境貨物，或在裝運(yùn)途中對(duì)集裝箱做手腳，包括運(yùn)輸途中掉包裝箱貨物、破壞集裝箱完整性，通過集裝箱運(yùn)輸危險(xiǎn)品、大規(guī)模殺傷性武器等危害國家安全的物品。甚至有恐怖分子偽裝成合法的承運(yùn)人從事進(jìn)出口貿(mào)易，在這種情況下，恐怖襲擊是很難被發(fā)現(xiàn)的。目前，這種方法在走私販毒領(lǐng)域經(jīng)常使用。

(二)集裝箱運(yùn)輸鏈風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)

1.出廠環(huán)節(jié)。除要在貨物運(yùn)輸出廠前檢查清楚外，還要確保工廠雇員能夠履行這項(xiàng)職責(zé)。以美國為例，運(yùn)輸工人身份擔(dān)保機(jī)構(gòu)(TWIC)對(duì)運(yùn)輸工人的資料備案，進(jìn)行統(tǒng)一管理。運(yùn)輸工人身份擔(dān)保機(jī)構(gòu)隸屬于交通安全部(TSA)，同樣也要求在船只和集裝箱進(jìn)入美國港口96小時(shí)前，預(yù)報(bào)其船上工作人員的資料。加強(qiáng)這一環(huán)節(jié)的安全性，不僅可以降低恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也降低了走私、瞞報(bào)等傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.集裝箱換裝地。如果貨物在工廠沒有最終包裝或集裝，那么貨物一般會(huì)在倉庫或其他儲(chǔ)藏堆放地進(jìn)行集裝，或在集裝箱貨運(yùn)站將拼箱貨物集裝成一整箱，成箱后會(huì)通過公路或鐵路運(yùn)輸?shù)竭_(dá)碼頭。在零散貨物被集裝成大件貨物的過程中，以及集裝箱在公路或鐵路運(yùn)輸?shù)倪^程中，有可能誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。因此，從倉庫設(shè)施到卸貨裝船地，有必要對(duì)集裝箱進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)控。

目前，借助全球定位技術(shù)(GPS)可以實(shí)時(shí)監(jiān)控集裝箱的位置；電子關(guān)鎖可保護(hù)好集裝箱箱門，并記錄安全信息和物流信息；射頻識(shí)別技術(shù)(RFID)可以實(shí)時(shí)報(bào)告對(duì)箱體的破壞行為，并記錄這類行為發(fā)生的痕跡，這些都為海關(guān)管控提供便利。此外，要準(zhǔn)確掌握倉庫、貨運(yùn)站雇員以及運(yùn)輸人員身份信息等資料，確保各種監(jiān)控手段和技術(shù)得以有效實(shí)施。

3.貨運(yùn)碼頭。集裝箱在碼頭堆場(chǎng)等待裝船的時(shí)間段，如果人員管理、貨物掃描等方面存在疏忽，需要裝船的集裝箱仍會(huì)面臨替換、夾藏等風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，也出現(xiàn)過港口人員、海關(guān)工作人員沒有仔細(xì)檢查關(guān)鎖或沒有發(fā)現(xiàn)集裝箱被侵犯的痕跡等情況。

4.海上運(yùn)輸。對(duì)于沒有統(tǒng)一規(guī)格的關(guān)鎖，海運(yùn)承運(yùn)人可能不會(huì)在裝船時(shí)仔細(xì)檢查關(guān)鎖或集裝箱是否存在遭到侵犯的痕跡。集裝箱船沿途通常會(huì)?？慷鄠€(gè)港口并裝卸集裝箱。對(duì)于不同的線路和港口，各國海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)水平與管理方法是不同的。集裝箱船只線路和港口的多樣化，又給保護(hù)集裝箱運(yùn)輸鏈的安全性帶來了更多的復(fù)雜性和困難。

二、集裝箱海關(guān)監(jiān)管現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)

新形勢(shì)下，海關(guān)在履行《海關(guān)法》所賦予四大職能的基礎(chǔ)上，在緝毒、反恐、反核擴(kuò)散、反滲透、維穩(wěn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)等方面的職責(zé)任務(wù)更加突出。

(一)現(xiàn)狀分析

1.制度上具備一定基礎(chǔ)。1987年實(shí)施的《海關(guān)法》正式對(duì)禁限類進(jìn)出口商品作出明確規(guī)定。2004年，海關(guān)總署發(fā)布《中華人民共和國海關(guān)對(duì)用于裝載海關(guān)監(jiān)管貨物的集裝箱和集裝箱式貨車車廂的監(jiān)管辦法》，該辦法主要從集裝箱承運(yùn)人、集裝箱制造核準(zhǔn)以及車廂的改裝、維修和監(jiān)管上明確管理標(biāo)準(zhǔn)和辦法。2008年，全國海關(guān)關(guān)長會(huì)議首次提出“非傳統(tǒng)職能”概念。2013年，海關(guān)總署制發(fā)《大型集裝箱檢查設(shè)備建設(shè)和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)集裝箱監(jiān)管場(chǎng)所、機(jī)檢作業(yè)流程、人力資源配備提出明確要求。

2.實(shí)踐上積累初步經(jīng)驗(yàn)。近年來，海關(guān)在奧運(yùn)安保、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、反恐和防核擴(kuò)散、口岸反洗錢、監(jiān)控與調(diào)查、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、貿(mào)易安全與便利等方面發(fā)揮了重要作用。我國海關(guān)建立的風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)行機(jī)制、方法手段，與安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)防控需求高度契合。

3.系統(tǒng)支持上發(fā)揮一定作用。針對(duì)集裝箱，配置非侵入式檢查設(shè)備。在條件有限的查驗(yàn)環(huán)境中能夠快速、準(zhǔn)確地定位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提高了查緝效果。綜合運(yùn)用艙單系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)、物流監(jiān)控系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)布控、查驗(yàn)管理系統(tǒng)等系統(tǒng)數(shù)據(jù)，開展數(shù)據(jù)比對(duì)與分析，為集裝箱安全準(zhǔn)入提供支撐。

4.國際合作上探索新的風(fēng)險(xiǎn)防控路徑。開展中歐安全智能航線、中美C-TPAT聯(lián)合驗(yàn)證、集裝箱安全倡議(CSI)、特大型港口計(jì)劃、中俄低風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)共同風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則、中澳海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)布控中心“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”交流等國際海關(guān)合作。

(二)面臨的挑戰(zhàn)和問題

目前集裝箱海關(guān)監(jiān)管主要面臨以下挑戰(zhàn)和問題：

1.制度規(guī)范建設(shè)亟待完善，通關(guān)作業(yè)難以適應(yīng)集裝箱監(jiān)管需要

海關(guān)現(xiàn)行的監(jiān)管體系偏重稅收，風(fēng)險(xiǎn)、查驗(yàn)、稽查等工作主要服務(wù)于稅收。雖然已有集裝箱監(jiān)管辦法，但集裝箱監(jiān)管尚未受到足夠重視，從整體保障供應(yīng)鏈安全角度來看，還沒有上升到總體層面考慮，無論在理念、機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)手段上都存在不足。比如對(duì)報(bào)關(guān)單以外的信息分析還是不夠，對(duì)集裝箱安全準(zhǔn)入的判斷還相對(duì)滯后，對(duì)集裝箱風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、研判、處置手段比較缺乏，難以確保供應(yīng)鏈安全。現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)更重視對(duì)單證的審核，而對(duì)艙單、集裝箱、監(jiān)管場(chǎng)所的審核、分析較少，容易誘發(fā)集裝箱實(shí)際監(jiān)管漏洞。

此外，受我國海關(guān)邊境線漫長曲折、監(jiān)管場(chǎng)所多且分散等客觀條件影響，現(xiàn)有海關(guān)監(jiān)管力量配置不均。根據(jù)2015年全球集裝箱吞吐量排名，前十大港口就包括：上海、深圳、寧波、青島、廣州、天津，以及中國香港等7個(gè)港口，上海港更是連續(xù)6年蟬聯(lián)全球第一港口桂冠。*林建旺、江南莼：《2015年世界集裝箱大港競(jìng)爭(zhēng)格局》，《中國船檢》2016年6月。集裝箱貨運(yùn)量的持續(xù)、快速增長，進(jìn)一步加劇其與監(jiān)管資源配置不足的矛盾，傳統(tǒng)通關(guān)監(jiān)管模式加大了現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)壓力。

2.輸入性風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)，為集裝箱海關(guān)監(jiān)管帶來新挑戰(zhàn)

集裝箱運(yùn)輸具有多樣性、動(dòng)態(tài)性的特征。集裝箱具有快速裝卸、密封性好、體積大等特性，因此隨著集裝箱運(yùn)載量的劇增，海關(guān)面臨的毒品、危險(xiǎn)品、固體廢物走私現(xiàn)象日益嚴(yán)峻。一是藏匿有毒品的集裝箱總是伴隨在很多正常出入境的集裝箱之中，如果沒有比較明確的情報(bào)指引，很難在眾多箱體中分辨出來，而單個(gè)箱體內(nèi)承載的貨物數(shù)量較大，使用人工進(jìn)行徹底檢查難度很大。二是隨著世界化工的快速發(fā)展，化工品的種類增長很快，由此導(dǎo)致對(duì)新危險(xiǎn)貨物的認(rèn)識(shí)評(píng)估不足。同時(shí)，對(duì)集裝箱所運(yùn)危險(xiǎn)貨物的開箱檢查率低，缺乏配備監(jiān)測(cè)集裝箱內(nèi)貨物的專業(yè)設(shè)備，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)瞞報(bào)、謊報(bào)的危險(xiǎn)品。三是利用國家關(guān)于再生資源回收利用政策將“洋垃圾”等固體廢物偽裝成允許進(jìn)口的“廢舊報(bào)紙”，通過集裝箱運(yùn)輸非法走私進(jìn)境，隱蔽性強(qiáng)，如沒有情報(bào)，很難通過檢測(cè)查獲，造成走私固體廢物屢打不絕。

3.信息集成度低，缺乏集裝箱監(jiān)管的有效手段

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，企業(yè)對(duì)海關(guān)通關(guān)效率要求更高，對(duì)集裝箱采用更快速便捷通關(guān)的需求迫在眉睫。與此同時(shí)，海關(guān)集裝箱監(jiān)管信息化建設(shè)相對(duì)滯后、系統(tǒng)集成度不高等問題日益突出。有的海關(guān)查驗(yàn)仍停留在“一張紙”、“一支筆”狀態(tài)，對(duì)集裝箱貨物的認(rèn)定仍然主要依據(jù)現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和工作責(zé)任心，現(xiàn)有的集裝箱查驗(yàn)手段難以適應(yīng)查驗(yàn)效能要求。

近年來，海關(guān)總署不斷加大高科技查驗(yàn)設(shè)備的投入，安裝許多大型集裝箱檢查設(shè)備(H986)，每年根據(jù)需要配發(fā)必要的查驗(yàn)工具。但海關(guān)管理手段單一，現(xiàn)場(chǎng)檢查技術(shù)含量較低的現(xiàn)狀仍未得到徹底改變。一是科技資源粗放型增長仍然存在，科技設(shè)備數(shù)量不斷增長，但實(shí)際運(yùn)用效果不顯著，各個(gè)關(guān)區(qū)甚至各個(gè)隸屬海關(guān)各自為戰(zhàn)，將科技設(shè)備劃分為塊，信息割裂，難以發(fā)揮整體效能。二是部分集裝箱查驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備專業(yè)性過強(qiáng)，由于培訓(xùn)不到位、關(guān)員怕麻煩而不想用等原因?qū)е录夹g(shù)裝備作用發(fā)揮不充分，個(gè)別設(shè)備甚至成為擺設(shè)。三是由于海關(guān)物流監(jiān)控集約化水平較低，與通關(guān)監(jiān)管系統(tǒng)之間缺少聯(lián)動(dòng)，信息交換較少，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)口岸物流的全程監(jiān)控和實(shí)時(shí)監(jiān)控，均與當(dāng)前集裝箱貨運(yùn)迅速發(fā)展不相匹配。

4.一體化監(jiān)管尚未形成，海關(guān)與其他部門缺乏信息共享平臺(tái)，信息流通性差

海關(guān)、國檢、海事等各個(gè)行政部門在集裝箱監(jiān)管的過程中只完成了自身部門的本職工作，雖然在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等具體職責(zé)中存在著或多或少的交叉，但在實(shí)際監(jiān)管過程中由于各行政機(jī)關(guān)之間缺少信息共享、合力查處的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，監(jiān)督制約相對(duì)乏力。同時(shí)，集裝箱的信用監(jiān)管機(jī)制還未構(gòu)建，獎(jiǎng)懲體系尚未形成，誠信管理的作用未充分發(fā)揮。誠實(shí)守法者并未享有減少開箱的優(yōu)惠待遇，違法瞞報(bào)者也未得到應(yīng)有的懲罰和制裁，良好的信用監(jiān)管循環(huán)尚未形成。

三、美國海關(guān)對(duì)集裝箱實(shí)施監(jiān)管的主要做法和相關(guān)法案

“9·11”恐怖襲擊后，美國加大海運(yùn)貨物監(jiān)管力度，形成較為系統(tǒng)的集裝箱海運(yùn)安保制度，其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒學(xué)習(xí)。

(一)美國海關(guān)集裝箱監(jiān)管的主要做法

美國海關(guān)邊境保護(hù)局(CBP，以下簡(jiǎn)稱“美國海關(guān)”)主要利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法，通過集裝箱篩選機(jī)制判斷存在威脅性的集裝箱，并及時(shí)消除危險(xiǎn)源。

1.組織機(jī)構(gòu)。美國海關(guān)成立國家布控中心(National Targeting Center，NTC)，使用情報(bào)和技術(shù)手段分析所有出入境的集裝箱數(shù)據(jù)和信息，并從中篩選出存在風(fēng)險(xiǎn)的集裝箱作為下一步集中檢查的目標(biāo)。國家布控中心與海岸警衛(wèi)隊(duì)、空軍、FBI、運(yùn)輸保安局、能源和農(nóng)業(yè)局等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)建立長期合作機(jī)制，共享信息、聯(lián)合執(zhí)法，形成了危險(xiǎn)品集裝箱的管控合力。

2.軟件系統(tǒng)。美國海關(guān)在實(shí)踐中利用多層篩選和風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)實(shí)施集裝箱監(jiān)管。在其開發(fā)的自動(dòng)布控系統(tǒng)(Automated Targeting System，ATS)中設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)，利用系統(tǒng)自動(dòng)篩查高風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)，向CBP的口岸一線監(jiān)管部門下達(dá)布控指令。同時(shí)，ATS還支持“集裝箱安全倡議”，可對(duì)境外裝運(yùn)貨物下達(dá)布控指令，并為境外海關(guān)工作人員提供支撐服務(wù)。

ATS系統(tǒng)基于300多個(gè)參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)集裝箱進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，并確定集裝箱的分值，得分越高代表風(fēng)險(xiǎn)越為集中。由于ATS與集裝箱商業(yè)系統(tǒng)相連通，與高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱相關(guān)信息(如貨主、承運(yùn)人、進(jìn)口商等)，也將一起獲取，從而為開展后續(xù)調(diào)查創(chuàng)造條件。

3.查驗(yàn)硬件設(shè)備。除了常規(guī)的查驗(yàn)設(shè)備外，美國海關(guān)還運(yùn)用高科技設(shè)備進(jìn)行非侵入式查驗(yàn)，主要分為三大類：

(1)放射物質(zhì)探測(cè)儀。該儀器為小型便攜式設(shè)備，采用伽馬射線，在接近放射性物質(zhì)時(shí)能發(fā)出警報(bào)，也可以裝置在碼頭吊機(jī)等其它集裝箱裝卸工具中。

(2)X射線掃描儀。該儀器能穿透集裝箱外層，提供貨物的圖像信息。一般掃描一個(gè)40尺的箱子僅需幾分鐘，由于還需經(jīng)過圖像分析，一個(gè)完整的檢查過程通常需7-15分鐘。

(3)伽馬射線掃描儀。該裝置利用伽馬射線直接掃描形成集裝箱貨物的三維圖像。某些裝置還能基于貨物的原子結(jié)構(gòu)判別一定類型的貨物成分，如碳、氮、氧、硅、氯、鋁和鐵等。該裝置比X射線掃描儀效率更高，能在幾秒內(nèi)掃完一個(gè)40尺的箱子，在一分鐘完成一個(gè)掃描周期，并可設(shè)為固定式、半固定式或活動(dòng)的裝置，較為靈活方便。

(二)美國海關(guān)集裝箱監(jiān)管的相關(guān)法案

在預(yù)先防御理念的指引下，美國先后制定實(shí)施集裝箱安全倡議(CSI)、海關(guān)貿(mào)易伙伴反恐計(jì)劃(C-TPAT)等系列法案倡議，將美國執(zhí)法邊界從國內(nèi)擴(kuò)展至關(guān)境之外，從而降低攜帶大規(guī)模毀滅性武器或恐怖分子的集裝箱進(jìn)入美國本土的可能性。

1.集裝箱安全倡議(CSI)

美國海關(guān)出臺(tái)集裝箱安全倡議(Container Security Initiative，CSI)，并于2002年1月17日開始實(shí)施。CSI以確保貿(mào)易安全為目標(biāo)，由美國海關(guān)派員至國外港口，與所在國海關(guān)合作，共同監(jiān)管對(duì)美出口集裝箱的安全性，對(duì)存在危險(xiǎn)嫌疑的集裝箱限制裝運(yùn)。

(1)CSI計(jì)劃主要內(nèi)容。CSI計(jì)劃包括三大核心要素：一是識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱。美國海關(guān)外派人員會(huì)根據(jù)提前得到的集裝箱信息和情報(bào)，利用自動(dòng)定位工具，識(shí)別可能具備風(fēng)險(xiǎn)的集裝箱。二是在集裝箱裝船前，對(duì)其進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。三是利用先進(jìn)技術(shù)設(shè)備，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱進(jìn)行預(yù)先安全檢查。

(2)CSI計(jì)劃帶來的影響。一是將美國海關(guān)的管轄權(quán)擴(kuò)展至境外港口，美國海關(guān)可派員進(jìn)入其他境外港口，行使對(duì)集裝箱貨物的檢查權(quán)。二是改變傳統(tǒng)海關(guān)檢查慣例，強(qiáng)化對(duì)出口商品監(jiān)管。由此導(dǎo)致貿(mào)易成本增加和通關(guān)時(shí)間延長，貿(mào)易鏈條上的貨運(yùn)代理、貨物所有人、船舶代理、保險(xiǎn)商、倉儲(chǔ)商等關(guān)聯(lián)企業(yè)受到不同程度上的影響。三是對(duì)所在港口集裝箱監(jiān)管設(shè)備提出更高標(biāo)準(zhǔn)和要求。按照CSI計(jì)劃的要求，需要配置非侵入式探測(cè)裝置及放射性探測(cè)設(shè)備等，這些費(fèi)用需由所在港口自行承擔(dān)。

(3)CSI計(jì)劃實(shí)施情況。為全面推行CSI計(jì)劃，美國邀請(qǐng)輸美貨物量占70%的前20位的外國港口參加作為第一階段的試點(diǎn)，共有來自33個(gè)國家及地區(qū)的54個(gè)港口加入了CSI計(jì)劃，包括中國的上海港、深圳港、香港、高雄港。

此外，作為CSI計(jì)劃的延伸，美國海關(guān)從2002年開始推行“24小時(shí)艙單規(guī)則”(24-Hour Rules)，要求所有運(yùn)往美國的海運(yùn)貨物承運(yùn)人在外國港口裝船前24小時(shí)必須向美國海關(guān)申報(bào)艙單信息，逾期申報(bào)將處以罰款，并從2009年開始試行進(jìn)口安全申報(bào)制度，要求美國進(jìn)口商及其海外代理人提供集裝箱供應(yīng)鏈上的實(shí)體單位信息。

2.海關(guān)貿(mào)易伙伴反恐計(jì)劃(C-TPAT)

海關(guān)貿(mào)易伙伴反恐計(jì)劃是美國倡議成立的自愿性計(jì)劃，旨在由政府和商界共同構(gòu)建和維護(hù)安全供應(yīng)鏈，保證貿(mào)易高度守法以提供可靠的通關(guān)風(fēng)險(xiǎn)布控信息，確保邊境安全與反恐。該計(jì)劃于2002年4月16日正式實(shí)行，參與該計(jì)劃的成員將依據(jù)C-TPAT所訂立的安全建議，強(qiáng)化有關(guān)設(shè)施、人員、程序及付運(yùn)方面的安全措施及管理，內(nèi)容涵蓋：程序安全、信息處理、實(shí)體安全、存取監(jiān)控、人員安全、教育訓(xùn)練、申報(bào)艙單程序和運(yùn)輸安全等八個(gè)領(lǐng)域。通過驗(yàn)證的企業(yè)可享受輸美貨物在美通關(guān)適用較低查驗(yàn)率、增加商譽(yù)等便利，有助于提升企業(yè)守法經(jīng)營的管理水平，降低對(duì)美出口綜合成本。

3.大港倡議(Megaports Initiative)

大港倡議旨在提升貿(mào)易伙伴國的防擴(kuò)散能力，有效地檢測(cè)和遏止核材料及其他輻射物質(zhì)的非法運(yùn)輸，以保障美國國土安全。目前，中國大陸的上海洋山港和臺(tái)灣地區(qū)的高雄港參與大港倡議。主要內(nèi)容包括：一是由美國國家核安全署資助在外國港口安裝輻射探測(cè)設(shè)備，并培訓(xùn)外國海關(guān)工作人員。二是美國國家核安全署并不派出工作人員長期駐扎外國港口，但為伙伴國提供為期3年的設(shè)備維護(hù)和技術(shù)支持，之后的運(yùn)營和維護(hù)經(jīng)費(fèi)將由伙伴國自行承擔(dān)。三是大港倡議計(jì)劃提供給各伙伴國海關(guān)包括門式輻射偵測(cè)器(用于偵測(cè)輻射源)、手持檢測(cè)儀器(用于辨識(shí)放射性同位素)、光學(xué)辨識(shí)技術(shù)(用于辨識(shí)貨柜)、通訊設(shè)備(用于傳輸資料回中央監(jiān)控站)、人員培訓(xùn)及技術(shù)支援在內(nèi)的一攬子設(shè)備。四是美國國家核安全署要求，對(duì)使用其提供儀器探測(cè)到并查封的核或放射性材料數(shù)據(jù)進(jìn)行共享。

4.美國100%掃描法案

2007年美國政府正式頒布《海運(yùn)貨物掃描法》，法案規(guī)定：在各國全部抵美航線的港口都必須裝備相應(yīng)集裝箱掃描設(shè)備，對(duì)運(yùn)往美國的集裝箱進(jìn)行100%安全掃描，否則將不允許從該港口出發(fā)的集裝箱船舶靠泊美國港口。該法案計(jì)劃從2012年7月實(shí)施。

(1)主要內(nèi)容。具體包括：一是在美國之外的港口裝船的集裝箱，只有在裝船前進(jìn)行過非侵入式掃描設(shè)備和放射線探測(cè)設(shè)備的檢查，才能直接或者通過另一外國港口進(jìn)入美國。二是法案要求美國國土安全部制定集裝箱掃描設(shè)備的技術(shù)和操作標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要求國土安全部與其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)密切合作，共同實(shí)施起運(yùn)港集裝箱100%掃描要求。三是法案原則上從2012年7月1日開始實(shí)施。而在2012年6月6日，美國眾議院投票通過了智能港口安全法案(Smart Port Security Act)，確定2014年7月為對(duì)海運(yùn)集裝箱實(shí)施100%掃描的最后期限。

(2)實(shí)施情況。由于受到包括歐盟在內(nèi)各方的反對(duì)和抵制，美國提出對(duì)海運(yùn)集裝箱實(shí)施100%掃描至今無法全面實(shí)施，目前仍處于推遲生效狀態(tài)下。其主要原因在于：一是掃描集裝箱系統(tǒng)的使用，會(huì)對(duì)貨物流通和通關(guān)效率帶來極大的負(fù)面影響。二是部分國家港口在購買、配置或操作集裝箱掃描系統(tǒng)存在困難，導(dǎo)致推廣受阻。歐盟堅(jiān)持認(rèn)為以層次風(fēng)險(xiǎn)管理來解決集裝箱安全問題更具實(shí)用性，希望美國國會(huì)能夠廢除對(duì)海運(yùn)集裝箱實(shí)施100%掃描的相關(guān)法案。

四、加強(qiáng)集裝箱海關(guān)監(jiān)管的對(duì)策建議

在通關(guān)一體化改革背景下，建議以海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控中心為依托，全面整合海關(guān)內(nèi)外部信息情報(bào)資源，密切海關(guān)內(nèi)部各部門的聯(lián)系配合，形成基于集裝箱運(yùn)輸鏈的多層次風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則，將風(fēng)險(xiǎn)防控沿供應(yīng)鏈向兩端延伸。同時(shí)，深化關(guān)企合作、口岸“三互”和國際海關(guān)合作，協(xié)調(diào)邊境管理，聯(lián)合國際行政互助力量和口岸管理相關(guān)部門的執(zhí)法力量共同開展風(fēng)險(xiǎn)處置，逐步構(gòu)建職責(zé)明晰、配合緊密、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、集約高效的貨運(yùn)集裝箱風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

(一)落實(shí)總體國家安全觀，形成集裝箱管控合力

認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在2月17日國家安全工作座談會(huì)上重要講話精神，牢固樹立“總體國家安全觀”，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)大局，以“一個(gè)根本原則”、“三個(gè)立足”、“四個(gè)堅(jiān)持”筑牢國家安全屏障，切實(shí)履行把好國門的基本職責(zé)。

借鑒美國國家布控中心(NTC)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，整合海關(guān)、海洋、海事、海監(jiān)、邊防、公安出入境管理局、檢驗(yàn)檢疫等部門職能，成立隸屬于國務(wù)院、獨(dú)立運(yùn)作的海關(guān)與邊境保護(hù)署，集中監(jiān)管力量，統(tǒng)一管理進(jìn)入中國口岸的人員與貨物，以集裝箱監(jiān)管為重點(diǎn)，全面承擔(dān)安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé)。承擔(dān)安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé)的其他國務(wù)院部委和部門均在風(fēng)險(xiǎn)防控中心派駐工作人員，使其成為各部門開展安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)防控合作的交流平臺(tái)。

(二)建立多層次集裝箱海關(guān)監(jiān)管體系

由于集裝箱運(yùn)輸鏈上的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能發(fā)生藏匿、調(diào)包等行為，對(duì)集裝箱風(fēng)險(xiǎn)防控需要關(guān)注整個(gè)供應(yīng)鏈的信息。行政相對(duì)人逃避海關(guān)安全監(jiān)管的常見手法有偽瞞報(bào)和繞關(guān)走私，僅由海關(guān)一家通過傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析、市場(chǎng)調(diào)研等手段防控效果并不理想，需要借助供應(yīng)鏈完整信息分析之后共同形成一整套涵蓋通關(guān)流程前、中、后的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則體系，從而形成智能化的多層安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系。從監(jiān)管時(shí)空上，海關(guān)重點(diǎn)可在4個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施防控：一是裝貨港；二是進(jìn)境口岸；三是國內(nèi)卸貨港；四是國內(nèi)目的地。從行政相對(duì)人劃分，海關(guān)可重點(diǎn)關(guān)注4類監(jiān)管對(duì)象：一是報(bào)關(guān)企業(yè)；二是進(jìn)出口商；三是物流企業(yè)；四是收發(fā)貨人(含生產(chǎn)商和境內(nèi)第一使用人)。

具體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則如下：一是通關(guān)前集裝箱風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則，包括境外裝貨港禁裝規(guī)則、境外裝貨港查驗(yàn)規(guī)則、境內(nèi)港口查驗(yàn)規(guī)則和準(zhǔn)入規(guī)則。二是通關(guān)中集裝箱風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則，包括境內(nèi)裝卸港禁裝禁卸、直接退運(yùn)或?qū)I(yè)處置規(guī)則、查驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則和準(zhǔn)入規(guī)則。三是通關(guān)后集裝箱風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則，包括即刻處置規(guī)則，移交法規(guī)、稽查、緝私部門或境內(nèi)相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則和解除安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則。

(三)應(yīng)用新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)集裝箱海關(guān)智能監(jiān)管

隨著進(jìn)出境查驗(yàn)量不斷增長，監(jiān)管資源進(jìn)一步稀釋，向科技要?jiǎng)恿?、要活力，是海關(guān)監(jiān)管未來的發(fā)展方向。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為海關(guān)物流監(jiān)管模式帶來新的機(jī)遇和突破，其與海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)相結(jié)合，能夠?qū)\(yùn)輸工具、貨物和物品實(shí)現(xiàn)“身份證”式管理和精確掌控，提高海關(guān)監(jiān)管效能和通關(guān)效率，解決嚴(yán)密監(jiān)管與高效服務(wù)的矛盾。

一是在集裝箱監(jiān)管中推廣應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。推廣應(yīng)用集裝箱安全智能鎖，并出臺(tái)配套的法律法規(guī)，逐步構(gòu)建全方位、封閉式的海關(guān)監(jiān)管貨物虛擬電子通道，使各地海關(guān)的監(jiān)管場(chǎng)所、特殊監(jiān)管區(qū)域從邏輯上連成整體，并使海關(guān)監(jiān)管區(qū)域向非海關(guān)監(jiān)管場(chǎng)所延伸，實(shí)現(xiàn)貨物監(jiān)管自動(dòng)化，為強(qiáng)化物流監(jiān)控提供新的視角和發(fā)展空間。

二是推動(dòng)GIS、卡口控制和聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、智能視頻監(jiān)控指揮系統(tǒng)的開發(fā)應(yīng)用，借助大數(shù)據(jù)、圖像自動(dòng)識(shí)別、人工智能等新技術(shù)，組織開發(fā)更為先進(jìn)的非侵入式探測(cè)和掃描裝置，大幅提高集裝箱機(jī)檢效率，實(shí)現(xiàn)科技解放人力。

三是建議借鑒美國海關(guān)經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)類似于ATS的集裝箱風(fēng)險(xiǎn)判別系統(tǒng)，以人工查驗(yàn)為主，系統(tǒng)篩選決策為輔，科學(xué)評(píng)估集裝箱的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，有效篩選出存在瞞報(bào)、漏報(bào)的集裝箱，提高集裝箱安全監(jiān)管水平。

(四)以情報(bào)為先導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)集裝箱安全監(jiān)管信息共享

建議在對(duì)集裝箱監(jiān)管工作中，發(fā)揮情報(bào)先導(dǎo)的基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)與質(zhì)檢、海事、港口等單位信息共享，搜集、整理和分析涉及反恐、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、貿(mào)易管制、涉危保護(hù)等各方面的情報(bào)資源，提高集裝箱監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。搭建承運(yùn)人、海事、國檢、海關(guān)等部門集裝箱貨物監(jiān)管信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多部門集裝箱貨物訂艙信息共享，提高集裝箱安全監(jiān)管效率。

一是在貨物出運(yùn)之前，通過將海事、海關(guān)、國檢等監(jiān)管部門獲取的信息及承運(yùn)人審核獲得的信息進(jìn)行整合，并通過信息共享、情況通報(bào)等方式，篩選出存在風(fēng)險(xiǎn)的集裝箱，實(shí)施開箱查驗(yàn)，提高集裝箱風(fēng)險(xiǎn)防控水平。

二是對(duì)難以判斷是否存在安全隱患的貨物，且承運(yùn)人無權(quán)開箱檢查核實(shí)貨物性質(zhì)的，承運(yùn)人可向海關(guān)申請(qǐng)開箱查驗(yàn)，進(jìn)行集裝箱貨物性質(zhì)認(rèn)定。

三是由海關(guān)牽頭，建立違法托運(yùn)人信息的定期公布機(jī)制。借助網(wǎng)絡(luò)和媒體的作用，將涉嫌違法欺騙的托運(yùn)人信息公布到社會(huì)之中，利用社會(huì)信用來懲戒這種不法行為。

四是海關(guān)與企業(yè)相互聯(lián)手，雙方的監(jiān)管和管理方法相互借鑒，海關(guān)注重工作流程監(jiān)管，企業(yè)注重自身供應(yīng)鏈的管理。

(五)加強(qiáng)國際海關(guān)執(zhí)法合作，推出中國版“大港計(jì)劃”

建立集裝箱境外風(fēng)險(xiǎn)處置渠道，將海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管控措施沿供應(yīng)鏈向境外延伸，拓展防控空間。建立與主要貿(mào)易國海關(guān)的合作關(guān)系，協(xié)調(diào)邊境管理，共同制定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則，共擔(dān)安全責(zé)任，共享集裝箱物流信息，互認(rèn)監(jiān)管結(jié)果，將安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)御于國門之外。繼續(xù)務(wù)實(shí)開展中歐安全智能貿(mào)易航線試點(diǎn)計(jì)劃、AEO(經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者)互認(rèn)、海關(guān)商界反恐伙伴計(jì)劃(C-TPAT)等重點(diǎn)國際合作項(xiàng)目，推動(dòng)監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助、信息互換。

推動(dòng)以集裝箱自動(dòng)識(shí)別、安全監(jiān)控、狀態(tài)監(jiān)測(cè)等為主要內(nèi)容的海關(guān)集裝箱監(jiān)管物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，推動(dòng)和協(xié)調(diào)制定與智能集裝箱相銜接的海關(guān)技術(shù)接口標(biāo)準(zhǔn)。加快智能集裝箱研發(fā)，盡快研究并提出符合我國集裝箱生產(chǎn)和運(yùn)輸行業(yè)特點(diǎn)，具有前瞻性、領(lǐng)先性、國際性的智能集裝箱標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)在世界集裝箱大港中推廣應(yīng)用。以此為基礎(chǔ)提出中國版“大港計(jì)劃”，推廣應(yīng)用集裝箱安全智能鎖等先進(jìn)的設(shè)備裝置，并針對(duì)海運(yùn)集裝箱運(yùn)輸安全開展合作，在對(duì)等互利的基礎(chǔ)上交換信息，加強(qiáng)共同風(fēng)險(xiǎn)分析，建立統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)，提升安全監(jiān)管能力。

[1] 習(xí)近平.習(xí)近平系列重要講話數(shù)據(jù)庫[DB].人民網(wǎng)，2017.

[2] 趙宏.集裝箱運(yùn)輸與海關(guān)監(jiān)管[M].中國海關(guān)出版社，2009.

[3] 施國飛.物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在海關(guān)集裝箱監(jiān)管中的應(yīng)用[J].集裝箱化，2013(8).

[4] 連海峰，方文斌.緝毒犬查緝集裝箱運(yùn)輸毒品案件的使用分析[J].養(yǎng)犬，2013(1).

[5] 劉成斌，趙穎磊.如何破解外貿(mào)危險(xiǎn)品集裝箱監(jiān)管困境[J].中國水運(yùn)，2008(5).

(責(zé)任編輯 趙世璐)

AStudyontheProblemsofCustomsContainerSupervision——InspirationsfromtheExperienceofAmericanMaritimeContainerSupervision

Xie Tao，Li Li

Container transportation is the first and foremost transport mode in the international commerce.Therefore，the enhancement customs container supervision is significant in maintaining trade and even national security.At present，the theoretical research and technical operation of container risk control is still in the process of exploration and experiment.On one hand，we systematically comb through the risk chain of the container transport in this study，and analyze the difficulty and challenge of customs container supervision.On the other hand，by referring to the beneficial experience of container supervision of the US Customs Service，and focusing on the reality of the integrated clearance by China Customs，we propose the following suggestions： to establish the concept of the national overall security，to integrate the internal and external information and intelligence resources，to enhance the application of science and technology，formulate multi-level container risk rules，and to deepen international customs cooperation.In the end，we may establish a risk control system for the freight container with clearly-defined responsibilities，close coordination and cooperation and high efficiency.

Trade Security；Container；Risk Prevention and Control

解濤，海關(guān)總署研究室副調(diào)研員；李麗，廣東分署研究室主任科員。

① 2017年2月17日，習(xí)近平總書記在國家安全工作座談會(huì)上的講話。

② 2017年6月，海關(guān)總署黨組書記倪岳峰在聽取總署司局匯報(bào)后的講話。