農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司巡視員

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管：新時代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新動能

農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司巡視員冀名峰

2035年我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，農(nóng)業(yè)也要基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，否則國家現(xiàn)代化不但缺乏有力支撐，同時也不完整。未來20年我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要任務(wù)是實現(xiàn)小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)代化，新時代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新動能的構(gòu)建應當直接指向破解小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化困局。實踐證明，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，大力推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，是解決這一問題的重要路徑。

小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要困難和路徑選擇

黨的十九大報告指出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度……保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，進一步堅實了我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，維護了農(nóng)民群眾發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體地位?？梢灶A見，在相當長的時期內(nèi)，以小農(nóng)戶為主的家庭經(jīng)營仍是我國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營方式。

從國際經(jīng)驗看，以日韓為代表的東亞小農(nóng)經(jīng)營模式能夠兼容現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，但其前提是建立起有效的資本、技術(shù)和管理等現(xiàn)代要素與小農(nóng)戶的聯(lián)結(jié)機制。在日本和韓國，這個聯(lián)結(jié)機制主要由農(nóng)協(xié)系統(tǒng)承擔。事實上，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一個社會化大生產(chǎn)過程，即使是以法德為代表的歐洲中等規(guī)模農(nóng)場經(jīng)營模式和以美國為代表的大規(guī)模農(nóng)場經(jīng)營模式，都離不開農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的有力支撐。

我國小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須解決以下問題：一是小農(nóng)戶如何對接社會化大生產(chǎn)。二是小農(nóng)戶如何對接資本、技術(shù)和管理等現(xiàn)代要素。三是如何讓小農(nóng)戶具有實現(xiàn)上述對接的積極性。改革開放近40年來，上述三個問題的時空條件發(fā)生了很大的變化，一個最主要的變化就是我國農(nóng)業(yè)正在實現(xiàn)以人力畜力為主時代向以機械化為主時代的轉(zhuǎn)變，推動這一進程的主要力量是農(nóng)業(yè)勞動力短缺、老齡化、兼業(yè)化和農(nóng)業(yè)勞動力機會成本不斷上升以及農(nóng)業(yè)資本、裝備和技術(shù)能力提升，例如有時候農(nóng)民打一天工比種一畝小麥賺得更多。與此同時，隨著社會發(fā)展，農(nóng)民像過去那樣從事辛苦的人力作業(yè)意愿大大減退，農(nóng)民不愿意干重活了。所有這些預示著我國農(nóng)業(yè)正在走向一個新的時代。

新時代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新動能依然主要來源于農(nóng)民群眾和市場。推進新時代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展應當順應以人力畜力為主向以機械化為主轉(zhuǎn)變的歷史趨勢，順應大部分農(nóng)民希望退出繁重人力畜力作業(yè)方式但不愿意退出一家一戶經(jīng)營模式的愿望。在實踐中，適應以上趨勢主要有兩種方式：一是承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在“三權(quán)”分置條件下，將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到合作社、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體手中，實現(xiàn)土地與社會化大生產(chǎn)以及現(xiàn)代資本、技術(shù)、管理的融合。這種模式的好處是，農(nóng)民可以從農(nóng)業(yè)經(jīng)營中脫出身來，分享固定收益，不承擔農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險；不足之處是，新型經(jīng)營主體需要向農(nóng)戶支付流轉(zhuǎn)費，客觀上增加了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的成本，例如在2016年前后，相當多的平原地區(qū)，一畝地流轉(zhuǎn)費用達到800-1200元。

另一種模式是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是農(nóng)戶在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的情況下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕、種、防、收等全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)委托給服務(wù)組織完成的一種經(jīng)營方式。近年來一些有名的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，比如山東的“土地托管”、湖北的“代耕代種”、江蘇的“聯(lián)耕聯(lián)種”、四川的“農(nóng)業(yè)共營制”，都屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管范疇，它們都是由社會化服務(wù)組織完成主要或重點作業(yè)環(huán)節(jié)。在全國，包括單個或多個作業(yè)環(huán)節(jié)托管在內(nèi)的各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式相當普遍，據(jù)初步統(tǒng)計，截至2016年底，全國以綜合托管系數(shù)計算的托管面積為2.32億畝。托管模式的好處是，農(nóng)民依然保持了家庭經(jīng)營的主體地位，自負盈虧、自擔風險；社會化服務(wù)組織則從托管服務(wù)中收取費用，不需要支付流轉(zhuǎn)費，同時通過社會化服務(wù)實現(xiàn)了資本、技術(shù)和管理等現(xiàn)代要素對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造。

以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管方式實現(xiàn)小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有廣闊前景

黨的十九大報告指出，“健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，是社會化服務(wù)直接服務(wù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶最具有時代意義的方式，是實現(xiàn)農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的重要經(jīng)營模式。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管興起有著深刻的經(jīng)濟社會原因。近些年來，由于農(nóng)業(yè)勞動力短缺、老齡化問題嚴重和勞動力價格上升，農(nóng)戶以自有勞力畜力和簡易作業(yè)機械為主在承包耕地上自主完成農(nóng)業(yè)作業(yè)環(huán)節(jié)的方式，已經(jīng)不如將主要生產(chǎn)作業(yè)環(huán)節(jié)委托給機械化、科學化和規(guī)?；潭雀叩枚嗟纳鐣?wù)組織來完成更為合算、效率更高。以湖北天門市華豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社為例，2016年耕、種（插秧）、收三個主要作業(yè)環(huán)節(jié)費用情況是：農(nóng)戶自己耕一畝折合費用為80元，托管費用為50元；自己插秧一畝折合250元，托管費用為120元；農(nóng)戶自己收割一畝折合80元，托管費用為每畝50元，綜合費用差達到46%。根據(jù)筆者在一些平原農(nóng)區(qū)調(diào)研的情況，大體上農(nóng)戶自己耕種與托管給社會化服務(wù)組織，各個作業(yè)環(huán)節(jié)費用差雖有不同，但總體費用節(jié)約20%－40%，有的甚至更高。費用節(jié)省、效益增加的主要原因是生產(chǎn)資料大規(guī)模采購導致價格下降、機械費比人工費大幅度降低、作業(yè)效率和質(zhì)量大幅度提高、收獲損失減少等。同時，農(nóng)村勞動力老齡化嚴重已成普遍趨勢，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管興起的一個重要社會原因。一些老年勞動者已經(jīng)沒有能力和意愿干比較重的農(nóng)活，只能將一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)環(huán)節(jié)托管出去。

總的來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的優(yōu)勢有以下幾個方面：

一是能夠適應農(nóng)戶的多樣化需求。現(xiàn)在相當一部分農(nóng)戶的狀況是，離開土地但沒有完全離開土地，離開農(nóng)村但沒有完全離開農(nóng)村。也還有大量的農(nóng)村勞動力能干一些農(nóng)活，但干不了太多的農(nóng)活，想搞機械化和規(guī)模化，靠自己的力量又搞不成。這些農(nóng)戶根據(jù)自身的兼業(yè)狀況和勞動力狀況，可以將全部農(nóng)活托管給服務(wù)組織，也可以將部分農(nóng)活托管給服務(wù)組織，比較靈活。

二是有利于維護家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位。采取托管方式，即使是全程托管，種什么種多少仍由農(nóng)戶自己說了算，依然屬于家庭經(jīng)營。如果采取流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)戶在一定程度上放棄了家庭經(jīng)營。從歷史經(jīng)驗看，農(nóng)民離開土地的過程是一個漸進的過程，甚至是一個反復的過程，家庭經(jīng)營具有包容消化這個過程中發(fā)生的成本和風險的體制機制能力，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是實現(xiàn)這一包容能力的重要方式。在托管條件下，農(nóng)民與土地及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系可以很緊密也可以很松散，但不論緊密或松散，都不影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進。

三是有利于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。為家庭經(jīng)營提供社會化服務(wù)、開展統(tǒng)一層次的經(jīng)營一直是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重要功能。近些年來，湖北一些地區(qū)村黨支部依托集體經(jīng)濟組織舉辦合作社，聯(lián)系社會化服務(wù)組織為農(nóng)戶提供生產(chǎn)托管服務(wù)，既服務(wù)了家庭經(jīng)營，又壯大了集體經(jīng)濟，是集體經(jīng)濟的重要增長點。

四是有利于降低農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的成本和風險。以安徽為例，2016年全省耕地流轉(zhuǎn)面積達到3100萬畝，估計流轉(zhuǎn)費總規(guī)模達到250億－300億元，這形成了農(nóng)業(yè)發(fā)展成本。通過托管發(fā)展服務(wù)集中式規(guī)模經(jīng)營則不用支付流轉(zhuǎn)費。同時，規(guī)模經(jīng)營主體將耕地流轉(zhuǎn)過來也集中了風險，比如湖北當陽市2016年發(fā)生洪水災害造成減產(chǎn)，通過流轉(zhuǎn)集中土地的主體必須按規(guī)定支付土地流轉(zhuǎn)費，損失較大，而開展托管的主體則基本沒有損失。小農(nóng)模式的重要優(yōu)勢之一是風險分散，托管方式保持了這一優(yōu)勢。

加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，大力推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)是貫穿農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)鏈條，直接完成或協(xié)助完成農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)作業(yè)的社會化服務(wù)。換句話說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)是“直接替農(nóng)戶干農(nóng)活”的那部分社會化服務(wù)。沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的充分發(fā)展，就沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管廣泛開展；同時，沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管這種服務(wù)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)的好形式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展就缺乏強大推動力。2017年8月，農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、財政部三部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導意見》，農(nóng)業(yè)部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于大力推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導意見》，需要全面貫徹落實。

一是高度重視。要充分認識發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的重要性，將其作為帶動小農(nóng)戶建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效舉措，同時作為推進農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的重要領(lǐng)域，擺上工作日程。要加強各方面協(xié)作，落實分工和責任，形成協(xié)同推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展的有效工作機制。要總結(jié)宣傳和推廣好經(jīng)驗好做法，充分發(fā)揮典型的引領(lǐng)示范作用。

二是加大政策支持力度。在加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)方面，要通過財政扶持、信貸支持、稅費減免等措施，大力支持各類服務(wù)組織發(fā)展，特別是要著力解決農(nóng)資、農(nóng)機、農(nóng)技等社會化服務(wù)融資難、融資貴、用地難問題。關(guān)于農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，應該說政策是有的，但落實得不理想。在推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管方面，要根據(jù)本地區(qū)情況，因地制宜確定當?shù)刂攸c支持開展托管的環(huán)節(jié)、模式等。糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品關(guān)系國計民生，要重點支持糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)托管；要按照補齊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)短板的要求以及農(nóng)民群眾的歡迎程度，確定本地區(qū)重點支持的托管環(huán)節(jié)和服務(wù)內(nèi)容，例如統(tǒng)防統(tǒng)治、秸稈還田、地膜回收等；要依據(jù)當?shù)剞r(nóng)戶的生產(chǎn)需求、服務(wù)組織的服務(wù)能力，確定在本地區(qū)重點支持的托管模式，如單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管、全程托管，等等。

三是加強行業(yè)引導。推進服務(wù)標準建設(shè)，鼓勵有關(guān)部門、單位和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織研究制定符合當?shù)貙嶋H的服務(wù)標準或服務(wù)規(guī)范；加強服務(wù)價格指導，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)價格由供需雙方按照市場原則協(xié)商確定，但要加強對服務(wù)價格的指導和監(jiān)督，保障農(nóng)戶利益。加強社會化服務(wù)組織動態(tài)監(jiān)測，對服務(wù)質(zhì)量不符合要求、群眾不滿意的服務(wù)組織，要督促改正；對于服務(wù)能力強、服務(wù)效果好的組織，給予重點扶持。