地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀、機(jī)遇與挑戰(zhàn)

■ 李偉舵

地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀、機(jī)遇與挑戰(zhàn)

■ 李偉舵

20世紀(jì)90年代以來(lái)，地方政府融資平臺(tái)有效促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展，加速了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，但存在土地財(cái)政依賴(lài)過(guò)大，償債能力整體不足，缺少頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌監(jiān)管，不利于民間資本參與等問(wèn)題。因此，地方政府融資平臺(tái)要正確認(rèn)識(shí)和把握新一輪轉(zhuǎn)型的機(jī)遇，審慎應(yīng)對(duì)和化解融資成本上升、房地產(chǎn)繁榮不可持續(xù)、土地財(cái)政漸轉(zhuǎn)不動(dòng)等挑戰(zhàn)，采取主動(dòng)出擊，全面提升運(yùn)營(yíng)能力，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。

地方政府；融資平臺(tái)；轉(zhuǎn)型；債務(wù)

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略背景下，在新一輪國(guó)資國(guó)企改革的改革引領(lǐng)下，在金融維穩(wěn)先行、回歸服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)本質(zhì)的現(xiàn)實(shí)要求下，本文通過(guò)全面分析地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀，指出地方政府融資平臺(tái)在上一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，分析推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)新一輪轉(zhuǎn)型的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，為新一輪轉(zhuǎn)型的路徑選擇提供事實(shí)依據(jù)。

一、地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀分析

經(jīng)過(guò)多輪發(fā)展、調(diào)整、轉(zhuǎn)型，地方政府融資平臺(tái)初步形成了省、市、縣三級(jí)融資平臺(tái)聯(lián)動(dòng)的立體化工作格局，探索了債權(quán)融資、股權(quán)融資、結(jié)構(gòu)化融資等多種融資模式，在應(yīng)對(duì)和防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，提高人民群眾生活水平等方面發(fā)揮了積極的作用，有效促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展，加速了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。但與此同時(shí)，由償債能力不足引發(fā)的信用風(fēng)險(xiǎn)，由融資結(jié)構(gòu)單一引發(fā)的財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)以及由理解認(rèn)識(shí)偏差引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，正成為制約融資平臺(tái)新一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展的瓶頸。

（一）土地財(cái)政依賴(lài)過(guò)大，償債能力整體不足

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2013年6月，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額總額為10.88萬(wàn)億元人民幣，其中省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)量占全國(guó)地方政府性債務(wù)余額總額的比重分別為16.33%、44.49%，39.18%①參見(jiàn)中華人民共和國(guó)審計(jì)署《全國(guó)地方性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告》（2013年第32號(hào)）。，如考慮因各類(lèi)違規(guī)變相擔(dān)保形成的隱性債務(wù)，縣級(jí)層面的債務(wù)占比可能更大，基層負(fù)債過(guò)于龐大。全國(guó)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)余額達(dá)7.18萬(wàn)億元人民幣②參見(jiàn)中華人民共和國(guó)審計(jì)署《全國(guó)地方性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告》（2013年第32號(hào)），統(tǒng)計(jì)口徑上包括融資平臺(tái)公司直接舉借債務(wù)，以及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位、公用事業(yè)單位舉借債務(wù)。，占當(dāng)年地方政府性債務(wù)余額總量的65.94%。由于相關(guān)數(shù)據(jù)的不可得，假設(shè)融資平臺(tái)債務(wù)余額占地方政府性債務(wù)余額的比例維持在2013年的水平不變，那么按照2016年15.32萬(wàn)億元人民幣的全國(guó)地方政府性債務(wù)余額規(guī)模［1］計(jì)算，2016年融資平臺(tái)的債務(wù)余額規(guī)模已增至10.10萬(wàn)億元人民幣，占2016年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的13.62%，占2016年地方財(cái)政收入總和的115.83%，此外還有2.8萬(wàn)億元人民幣到期債務(wù)，融資平臺(tái)的償債壓力較大。

圖1 2016年融資平臺(tái)債務(wù)余額與地方財(cái)政收入總額數(shù)據(jù)

由于融資平臺(tái)舉債主體和償債主體之間的不對(duì)等性，對(duì)以非經(jīng)營(yíng)性公益性項(xiàng)目為投融資標(biāo)的的融資平臺(tái)而言，其還款來(lái)源除融資平臺(tái)本身的經(jīng)營(yíng)性收入、土地出讓收入外，還包括政府財(cái)政資金。因此，在評(píng)價(jià)地方政府融資平臺(tái)的償債能力時(shí)，本文分別從地方政府性債務(wù)水平、融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)水平等兩個(gè)層面進(jìn)行分析。

1.對(duì)地方政府債務(wù)水平的現(xiàn)狀分析

地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率③地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率=債務(wù)余額÷地方國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值×100%。、地方政府債務(wù)率④地方政府債務(wù)率=債務(wù)余額÷地方政府可支配財(cái)力×100%。、地方財(cái)政平衡能力⑤地方財(cái)政平衡能力主要由地方本級(jí)稅收收入占預(yù)算內(nèi)收入百分比、土地出讓收入占地方可支配財(cái)力的比重等指標(biāo)評(píng)價(jià)，由于土地出讓收入是融資平臺(tái)的還款來(lái)源之一，因此本課題用土地出讓收入占地方可支配財(cái)力的比重來(lái)評(píng)價(jià)地方財(cái)政平衡能力。等3個(gè)指標(biāo)，是國(guó)際公認(rèn)的評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)水平和長(zhǎng)期健康程度的依據(jù)。

從地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率這一反映地方經(jīng)濟(jì)基本面的指標(biāo)來(lái)看，2016年各地償債風(fēng)險(xiǎn)較低。地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率的國(guó)際警戒水平是60%。通過(guò)分析2016年各地?cái)?shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)，2016年全國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率平均為24.59%，低于國(guó)際警戒線水平。各省、市中，僅貴州一省的債務(wù)負(fù)擔(dān)率超過(guò)60%警戒線，達(dá)74.22%，其余均在警戒線以?xún)?nèi)，四川（23.91%）、安徽（22.06%）、湖南（21.85%）等 20個(gè)省份的債務(wù)負(fù)擔(dān)率在全國(guó)債務(wù)負(fù)擔(dān)率平均水平以下，總體平穩(wěn)。從債務(wù)負(fù)擔(dān)率排名來(lái)看，東部地區(qū)的財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)低于中西部地區(qū)。

圖2 2016年各省份地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率情況

從地方政府債務(wù)率這一能直接反映地方政府償債能力的指標(biāo)來(lái)看，2016年各地存在較大的償債風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，地方政府債務(wù)率的國(guó)際警戒線水平是150%。1994年分稅制改革后，土地出讓收入成為地方主要財(cái)源。因此，本文在計(jì)算地方政府債務(wù)率時(shí)，分別考慮了地方可支配財(cái)力的兩種情形：包括土地出讓收入和不包括土地出讓收入。在考慮土地出讓收入的情況下，2016年地方政府債務(wù)率為223.22%，高出150%的國(guó)際警戒線水平將近50%，也遠(yuǎn)高于96.00%的全國(guó)總債務(wù)率水平。各省份債務(wù)率中，北京、上海、江蘇、山西、廣東、天津、西藏7省（自治區(qū)、直轄市）的債務(wù)率水平在150%的國(guó)際警戒線水平以下；東部、中部、西部各地區(qū)債務(wù)率中，債務(wù)率最高的10個(gè)省份中，西部占6個(gè)（青海561.70%，貴州557.84%，云南350.02%，寧夏302.21%，廣西293.44%，陜西268.15%），中部占3個(gè)（內(nèi)蒙古281.55%，黑龍江271.71%，湖南253.08%），東部占1個(gè)（遼寧 387.68%）；債務(wù)率最低的10個(gè)省份中，西部占1個(gè)（西藏自治區(qū)），中部占2個(gè)（山西、湖北），東部占7個(gè)（上海、北京、廣東、天津、江蘇、山東、浙江）?？梢钥闯?，在財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)方面，與地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率指標(biāo)表現(xiàn)出一致性，即東部的財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)最低，西部的財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)最高。

圖3 2016年各省份地方政府債務(wù)率情況

在不考慮土地出讓收入的情況下，2016年地方政府債務(wù)率為244.05%，債務(wù)率水平在150%的國(guó)際警戒線水平以下的省份從7個(gè)減少到5個(gè)，東部、中部、西部地區(qū)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的分布與考慮土地出讓收入情況下是一致的，但是，安徽、重慶、福建、浙江等10個(gè)省的債務(wù)率相較于考慮土地出讓收入情況時(shí)，增幅均在10%以上，其中安徽省的增幅達(dá)32.81%，表明對(duì)土地財(cái)政有較大的依賴(lài)性。

通過(guò)對(duì)財(cái)政平衡能力的分析，可以進(jìn)一步看到各地對(duì)土地財(cái)政的這種依賴(lài)性。2016年，各省份土地出讓收入占當(dāng)?shù)乇炯?jí)財(cái)政收入的比重顯示，土地出讓金收入占比最高的10個(gè)省份中，東部占5個(gè)（遼寧、浙江、江蘇、山東、福建），中部占3個(gè)（安徽、湖北、江西），西部占2個(gè)（云南、重慶）。

圖4 2016年各省份土地出讓收入占本級(jí)財(cái)政收入比重

綜合地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率、地方政府債務(wù)率、財(cái)政平衡能力等3項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)數(shù)據(jù)可以看到，我國(guó)地方政府性債務(wù)存在較大的償債風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)主要由地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需資金過(guò)于依賴(lài)土地財(cái)政、本級(jí)財(cái)力的增長(zhǎng)跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需求導(dǎo)致。從區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，東部、中部、西部地區(qū)的財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)依次遞增，但東部地區(qū)對(duì)土地財(cái)政的整體依賴(lài)性最高，一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)變化，目前財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)最低的東部地區(qū)很可能面臨償債能力大幅減弱的風(fēng)險(xiǎn)。從行政層級(jí)來(lái)看，縣級(jí)融資平臺(tái)呈現(xiàn)出行政層級(jí)最低、平臺(tái)數(shù)量最多、債務(wù)余額最多的“一低兩多”特點(diǎn)，容易造成違規(guī)亂象。

2.對(duì)融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)水平的現(xiàn)狀分析

資產(chǎn)負(fù)債率①資產(chǎn)負(fù)債率 =地方政府融資平臺(tái)期末負(fù)債總額÷融資平臺(tái)期末資產(chǎn)總額×100%。、利息支出率②利息支出率 =地方政府融資平臺(tái)當(dāng)年財(cái)務(wù)費(fèi)用÷融資平臺(tái)債務(wù)余額×100%。、經(jīng)營(yíng)性?xún)衄F(xiàn)金流③指企業(yè)從經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中獲取的利潤(rùn)除去與長(zhǎng)期投資有關(guān)的成本以及對(duì)證券的投資后剩余的現(xiàn)金流量，衡量經(jīng)營(yíng)性收入在企業(yè)總利潤(rùn)中所占的比重。等3項(xiàng)指標(biāo)，是衡量融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)水平和短期健康程度的主要依據(jù)。由于對(duì)地方政府融資平臺(tái)財(cái)務(wù)指標(biāo)的官方審計(jì)不是每年進(jìn)行，本文以納入2016年12月31日銀監(jiān)會(huì)地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管名單、未被調(diào)出平臺(tái)、尚在存續(xù)期的融資平臺(tái)作為考察基準(zhǔn)，綜合萬(wàn)得資訊平臺(tái)的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。截至2016年末，符合上述條件的融資平臺(tái)共計(jì)9300個(gè)。其中，分地區(qū)來(lái)看，東部、中部、西部地區(qū)融資平臺(tái)的數(shù)量分別為4180個(gè)、2433個(gè)、2682個(gè)，占比45%，占比26.16%、占比28.84%。按行政層級(jí)來(lái)看，省級(jí)（含直轄市）平臺(tái)有867個(gè)，占比9.32%；地市級(jí)平臺(tái)有1954個(gè)，占比21.01%；縣級(jí)平臺(tái)有6479個(gè)，占比69.67%；省、市、縣三級(jí)融資平臺(tái)數(shù)量比平均在1∶2∶7左右，呈“金字塔”形，其中湖南省的三級(jí)融資平臺(tái)數(shù)量比最為明顯，達(dá) 1∶15∶52，近 80%的融資平臺(tái)是縣級(jí)平臺(tái)。

圖6 我國(guó)地方政府融資平臺(tái)行政層級(jí)分布

9300個(gè)納入監(jiān)管的融資平臺(tái)中，有存量債①包括但不限于企業(yè)債、定向工具、私募債（非交易所公司債，在地方股交所私募發(fā)行）、中期票據(jù)、短期融資券。的融資平臺(tái)有1661個(gè)，總資產(chǎn)規(guī)模128.29萬(wàn)億元人民幣。從資產(chǎn)負(fù)債率指標(biāo)來(lái)看，根據(jù)對(duì)1661個(gè)有存量債的融資平臺(tái)的不完全統(tǒng)計(jì)，平均資產(chǎn)負(fù)債率為53.74%，負(fù)債總額68.94萬(wàn)億元人民幣，其中有息債務(wù)43.74萬(wàn)億元人民幣，在總負(fù)債中的占比為63.45%，這意味著融資平臺(tái)存在較大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，存在無(wú)法按時(shí)足額償債的信用風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也將影響未來(lái)的融資空間。

從利息支出率指標(biāo)來(lái)看，2016年，1661個(gè)有存量債的融資平臺(tái)的平均利息支出率為5.46%，平均借款期限為7年，高于同期4.90%的央行貸款基準(zhǔn)利率水平，略高于5.44%的全國(guó)非金融企業(yè)及其他部門(mén)人民幣一般貸款加權(quán)平均利率［2］。這表明，融資平臺(tái)的融資成本較高、融資渠道仍以銀行貸款為主；融資平臺(tái)重眼前多過(guò)重長(zhǎng)遠(yuǎn)，在融資節(jié)奏上缺乏對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略考慮，導(dǎo)致融資平臺(tái)的營(yíng)業(yè)收入不足以覆蓋債務(wù)本息，存在“借新債、還舊債”的情況，存在資金鏈斷裂、無(wú)法按時(shí)足額償債的道德風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。

從經(jīng)營(yíng)性?xún)衄F(xiàn)金流指標(biāo)來(lái)看，2016年，1661個(gè)有存量債的融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入8.93萬(wàn)億元人民幣，凈利潤(rùn)總額0.88萬(wàn)億元人民幣，凈利率平均為8.85%，凈資產(chǎn)收益率平均為2.54%，表明融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高，管理不夠精細(xì)化，對(duì)營(yíng)業(yè)利潤(rùn)形成了較大制約，削弱了盈利能力。1661個(gè)有存量債的融資平臺(tái)中，營(yíng)業(yè)收入能覆蓋70%以上貸款本息的融資平臺(tái)數(shù)量占比為73.45%，但經(jīng)營(yíng)性?xún)衄F(xiàn)金流占營(yíng)業(yè)收入的平均比重不到8%，表明土地出讓收入仍然是融資平臺(tái)主要的營(yíng)業(yè)收入，融資平臺(tái)靠自身經(jīng)營(yíng)活動(dòng)創(chuàng)造的收入還遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足投資活動(dòng)所需資金，只能靠出讓土地還舊債，一旦房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)變化或流動(dòng)性受限，融資平臺(tái)將面臨資金鏈斷裂的信用風(fēng)險(xiǎn)，這與利息支出率指標(biāo)的分析結(jié)果呈現(xiàn)出一致性。

綜合資產(chǎn)負(fù)債率、利息支出率、經(jīng)營(yíng)性?xún)衄F(xiàn)金流等3項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)數(shù)據(jù)，可以看到，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)存在較大的償債風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)主要由融資平臺(tái)重賣(mài)地、重貸款、輕運(yùn)營(yíng)，“造血”能力跟不上自身持續(xù)發(fā)展的資金需求導(dǎo)致，尤其是缺乏對(duì)平臺(tái)公司長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略考慮與資本布局，資產(chǎn)流動(dòng)性偏低，資金使用效率偏低。從區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，東部、中部、西部地區(qū)融資平臺(tái)的信用風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)依次遞增，但東部地區(qū)融資平臺(tái)對(duì)土地財(cái)政的整體依賴(lài)性最高，與本文對(duì)地方政府債務(wù)水平的分析結(jié)果一致。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略背景下，各地亟須改變以融資平臺(tái)的高杠桿拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的傳統(tǒng)發(fā)展模式，更加注重通過(guò)提高融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)效能，更加注重通過(guò)提高融資平臺(tái)對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的帶動(dòng)能力，來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的更可持續(xù)發(fā)展。

（二）缺少頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌監(jiān)管，不利于民間資本參與

肯定、鼓勵(lì)、規(guī)范，是中央對(duì)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的總基調(diào)。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、司法部、國(guó)家國(guó)資委、國(guó)土資源部、環(huán)保部、住建部、交通部、水利部、“一行三會(huì)”、審計(jì)署等多個(gè)監(jiān)管主體針對(duì)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展問(wèn)題、規(guī)范問(wèn)題，頒布法律、法規(guī)、政策文件累計(jì)超過(guò)800部，其中，僅針對(duì)PPP項(xiàng)目融資的法律法規(guī)就有約75部，在規(guī)范融資平臺(tái)發(fā)展的同時(shí)，也存在缺少頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌監(jiān)管的問(wèn)題。

在頂層設(shè)計(jì)方面，更多的是“打補(bǔ)丁”的方式，缺少系統(tǒng)的導(dǎo)向性文件或綱領(lǐng)性的行動(dòng)指南來(lái)統(tǒng)籌引導(dǎo)融資平臺(tái)的發(fā)展。地方政府融資平臺(tái)發(fā)展至今已有30多年，其發(fā)展背景、發(fā)展環(huán)境和定位職能都已發(fā)生較大變化，新的融資模式、運(yùn)營(yíng)模式層出不窮，然而由于缺少頂層設(shè)計(jì)，各地在實(shí)際操作中普遍存在標(biāo)準(zhǔn)不明、界限不清的問(wèn)題。比如，民營(yíng)資本以PPP項(xiàng)目融資方式與融資平臺(tái)合作，合作前、中、后三個(gè)階段的界限不清楚問(wèn)題。目前，有興趣通過(guò)PPP項(xiàng)目融資等方式參與融資平臺(tái)共建的民間資本不少，但實(shí)際“牽手”的不多，民營(yíng)資本對(duì)大規(guī)模、長(zhǎng)周期投資存有顧慮。一是市場(chǎng)準(zhǔn)入的公平性問(wèn)題。目前大量的PPP項(xiàng)目仍然是“國(guó)家隊(duì)”唱主角，央企、國(guó)企是主要參與者，如何解決可能存在的不公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題？二是項(xiàng)目的投資回報(bào)問(wèn)題。民營(yíng)資本作為利益驅(qū)動(dòng)的財(cái)務(wù)投資者，最關(guān)心的是投入產(chǎn)出問(wèn)題。在項(xiàng)目投資階段，如何確保公共產(chǎn)品定價(jià)的合理性，有效避免地方政府、融資平臺(tái)“既當(dāng)裁判員、又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”？在項(xiàng)目退出階段，中央已明令禁止地方政府為融資平臺(tái)投融資項(xiàng)目提供一切形式的擔(dān)?；蜃兿鄵?dān)保，對(duì)于BT、BOT等由社會(huì)參與方先行墊資建設(shè)（運(yùn)營(yíng)），再通過(guò)政府付費(fèi)取得投資回報(bào)，十分依賴(lài)政府信用的PPP項(xiàng)目而言，如何通過(guò)土地資源配置、PPP融資項(xiàng)目+結(jié)構(gòu)化金融工具等手段綜合解決投資回報(bào)無(wú)保障的問(wèn)題，維護(hù)民營(yíng)資本作為平等合作方的權(quán)益？可喜的是，2017年7月，國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》正式公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)，PPP項(xiàng)目融資有望率先出臺(tái)綱領(lǐng)性文件。

在統(tǒng)籌監(jiān)管方面，目前更多的是一對(duì)多監(jiān)管、多部門(mén)共同監(jiān)管、過(guò)程監(jiān)管的方式，不利于監(jiān)管深度和效度的發(fā)揮。

從監(jiān)管深度來(lái)看，如前文所述，9300個(gè)納入監(jiān)管的融資平臺(tái)中，69.67%的融資平臺(tái)散布在我國(guó)行政層級(jí)的最基層，這意味著平均每個(gè)縣有2個(gè)融資平臺(tái)，湖南、貴州等省份平均有4個(gè)縣級(jí)融資平臺(tái)；縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占政府性債務(wù)總余額比重在48%左右，債務(wù)余額結(jié)構(gòu)呈水滴形。這種金字塔形的數(shù)量結(jié)構(gòu)加上水滴形的債務(wù)余額結(jié)構(gòu)，不利于信息匯總的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和監(jiān)管的時(shí)效性，不利于地區(qū)金融穩(wěn)定。

基數(shù)龐大、區(qū)域分散，直接影響中央統(tǒng)籌監(jiān)管的深度，給不想轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)“踩紅線”“鉆空子”提供了生存空間。比如，偽PPP、偽基金現(xiàn)象就暴露出統(tǒng)籌監(jiān)管深度不夠的問(wèn)題。如前所述，銀行貸款仍是目前融資平臺(tái)最主要的融資方式，融資結(jié)構(gòu)不多元，不利于融資平臺(tái)新的更可持續(xù)發(fā)展。要解決這一問(wèn)題，就必須從主要依靠間接融資向間接融資和直接融資并重轉(zhuǎn)變，而PPP項(xiàng)目融資、政策性產(chǎn)業(yè)扶持基金、結(jié)構(gòu)化融資等，是較好的直接融資模式，但操作的復(fù)雜性遠(yuǎn)高于銀行貸款，對(duì)操盤(pán)者綜合能力的要求較高。融資行為的具體執(zhí)行，大多由地市級(jí)和縣級(jí)融資平臺(tái)完成，而這兩個(gè)層級(jí)的融資平臺(tái)數(shù)量過(guò)于龐大、過(guò)于分散，中央的監(jiān)管“觸角”無(wú)法及時(shí)、深入、持久地遍布基層，最終導(dǎo)致在PPP項(xiàng)目融資、政策性產(chǎn)業(yè)扶持基金的實(shí)際操作中，大量偽PPP、偽基金、名股實(shí)債、變相擔(dān)保等“踩紅線”“鉆空子”現(xiàn)象屢禁不止。一些融資平臺(tái)存在僥幸心理，不是真正求轉(zhuǎn)型、謀發(fā)展，而是“新瓶裝舊酒”，以創(chuàng)新融資模式的名義繞開(kāi)監(jiān)管，本質(zhì)上仍然通過(guò)傳統(tǒng)的債權(quán)融資方式去解決資金問(wèn)題，最終仍由本級(jí)財(cái)政資金兜底風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響區(qū)域金融穩(wěn)定。

從監(jiān)管效度來(lái)看，融資平臺(tái)的監(jiān)管主體包括國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、司法部、國(guó)資委、國(guó)土資源部、環(huán)保部、住建部、交通部、水利部、“一行三會(huì)”、審計(jì)署等多個(gè)部門(mén)，缺少能夠統(tǒng)籌監(jiān)管的主體，沒(méi)有統(tǒng)一的信息匯總口徑、分析口徑、發(fā)布口徑，沒(méi)有統(tǒng)一的法律、法規(guī)、政策解釋口徑，給想轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)帶來(lái)了諸多困惑。比如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》明確剝離融資平臺(tái)為政府融資的職能后，融資平臺(tái)的定位不明問(wèn)題?，F(xiàn)在很多融資平臺(tái)不知道應(yīng)該做什么、做到什么程度，哪些可以突破、哪些不可以突破，是過(guò)程導(dǎo)向還是結(jié)果導(dǎo)向？融資平臺(tái)和政府、和國(guó)企、和民營(yíng)資本參與方之間是什么關(guān)系，導(dǎo)致在實(shí)際操作中出現(xiàn)盲目追求政績(jī)、超出平臺(tái)公司現(xiàn)金流承載能力的“亂作為”現(xiàn)象，以及不求有功但求無(wú)過(guò)，維持融資平臺(tái)現(xiàn)狀不變的“不作為”現(xiàn)象，影響融資平臺(tái)的信用和未來(lái)的融資空間。再如，信息獲取不充分、缺乏預(yù)警機(jī)制暴露出的監(jiān)管效度不夠的問(wèn)題。目前，各部委針對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管，事后監(jiān)管多，事前監(jiān)管少。融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)健康程度關(guān)系到區(qū)域性金融穩(wěn)定，其運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的規(guī)范性不強(qiáng)等問(wèn)題，需要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、強(qiáng)化事前監(jiān)管。而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的建立，則需要以融資平臺(tái)數(shù)量、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)到期時(shí)間、償債能力、關(guān)鍵經(jīng)營(yíng)指標(biāo)等大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。但目前，我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的匯總、分析和發(fā)布主體。盡管?chē)?guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等部委立足本部工作職能，分別進(jìn)行了排摸和梳理，在一定程度上提供了事前監(jiān)管的依據(jù)，但在統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)頻率、指標(biāo)廣度等方面還比較分散，無(wú)法利用大數(shù)據(jù)對(duì)融資平臺(tái)實(shí)施事前監(jiān)管［3］。

融資平臺(tái)的新一輪轉(zhuǎn)型，需要通過(guò)輸入具有市場(chǎng)活力的新鮮血液，需要吸引民營(yíng)資本參與，來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的市場(chǎng)化、實(shí)體化、規(guī)范化發(fā)展。但由于缺少頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌監(jiān)管，融資平臺(tái)在投資、融資、運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐中，存在較大的隨意性和盲目性，缺乏清晰的定位、明確的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的制度安排，不利于民間資本參與。

二、正確認(rèn)識(shí)和把握地方政府融資平臺(tái)新一輪轉(zhuǎn)型的機(jī)遇

（一）把握國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇，為推進(jìn)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)好先行者

深入推進(jìn)以?xún)?yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高供給端質(zhì)量為主要內(nèi)容的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，為解決供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)配等當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的突出矛盾，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)從重規(guī)模重速度的粗放增長(zhǎng)、向重質(zhì)量重效能的精細(xì)發(fā)展轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略部署，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)一切工作的總綱。各產(chǎn)業(yè)工作只有緊緊圍繞這個(gè)總綱，以“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”為抓手開(kāi)展，才能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供新的更大動(dòng)力。

另外，公眾意見(jiàn)如何收集和分析也是一個(gè)影響刑事法治運(yùn)作的難題。怎樣的意見(jiàn)是公眾意見(jiàn)的準(zhǔn)確傳達(dá)，新聞、媒體、網(wǎng)絡(luò)的聲音固然有一定的代表性，但是它們畢竟有區(qū)別。公眾認(rèn)同的判斷極其困難的，需要較長(zhǎng)的時(shí)間和較深厚的物質(zhì)基礎(chǔ)來(lái)調(diào)查和證實(shí)，而且，此種事件的處理妥當(dāng)與否直接關(guān)系到整個(gè)國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)在人們心目中的權(quán)威和信譽(yù)，而負(fù)責(zé)聽(tīng)取并凝集民意的立法或?qū)徟心骋惶囟ò讣乃痉C(jī)關(guān)似乎難以勝任這樣復(fù)雜的工作。

2017年7月召開(kāi)的全國(guó)第五次金融工作會(huì)議，對(duì)金融工作如何圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總綱找重點(diǎn)、補(bǔ)短板、抓落實(shí)，指明了努力方向，即金融工作要圍繞“服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革”的主線開(kāi)展。會(huì)議要求，金融要“回歸本源，服從服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，要求堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向、質(zhì)量?jī)?yōu)先，推進(jìn)融資便利化，“把更多金融資源配置到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，更好滿(mǎn)足人民群眾和實(shí)體經(jīng)濟(jì)多樣化的金融需求”①參見(jiàn)新華網(wǎng)專(zhuān)題：《聚焦第五次全國(guó)金融工作會(huì)議》，http://www.xinhuanet.com/fortune/qgjrgzhy2017/mobile.htm。。融資平臺(tái)一頭連著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品普惠等地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，一頭連著資本市場(chǎng)和金融工具，是金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的天然載體，價(jià)值獨(dú)特，作用重大。

尤其是推進(jìn)融資平臺(tái)投資的實(shí)體項(xiàng)目與資產(chǎn)證券化等結(jié)構(gòu)化金融工具相結(jié)合，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，在當(dāng)前以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革新動(dòng)力、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的國(guó)家機(jī)遇下，具有多重戰(zhàn)略意義。一是有利于推進(jìn)資本市場(chǎng)更好地服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，既解決民間資本充裕與投資品種有限之間供需失衡的矛盾，又從根源上破解公共產(chǎn)品融資難的問(wèn)題。二是有利于用金融工具的流動(dòng)性，盤(pán)活存量資產(chǎn)、處置不良資產(chǎn)，為社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、提供、運(yùn)營(yíng)，拓寬投資渠道，提高社會(huì)資本的投資回報(bào)、參與熱情與發(fā)展活力。三是有利于用金融思維的嚴(yán)謹(jǐn)性、審慎性，推動(dòng)參與各方規(guī)范運(yùn)作、嚴(yán)格履約，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量與效能。

（二）把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，為強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位、激發(fā)發(fā)展活力當(dāng)好排頭兵

進(jìn)入2017年，盡管全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的預(yù)期普遍表示樂(lè)觀。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）將我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速預(yù)期大幅上調(diào)0.3個(gè)百分點(diǎn)，至6.5%，并指出“中國(guó)將是推動(dòng)今年全球經(jīng)濟(jì)加速?gòu)?fù)蘇的關(guān)鍵因素”；世界銀行在下調(diào)全球經(jīng)濟(jì)增速預(yù)測(cè)0.1個(gè)百分點(diǎn)的同時(shí)，維持我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速6.5%的預(yù)期不變。這為地方政府融資平臺(tái)的新一輪轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了有利的外部條件。

黨的十八屆三中全會(huì)明確了新一輪國(guó)資國(guó)企改革的路線圖。2015年8月24日，中央出臺(tái)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出以管資本為主，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。2016年，國(guó)家國(guó)資委、財(cái)政部、發(fā)改委聯(lián)合頒布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出組建國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)公司，再次強(qiáng)調(diào)從管資產(chǎn)到管資本轉(zhuǎn)變的改革要求。

根據(jù)審計(jì)署官方數(shù)據(jù)，地方政府融資平臺(tái)管理著地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的半壁江山，個(gè)別省市甚至接近或超過(guò)80%①參見(jiàn)中華人民共和國(guó)審計(jì)署《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（2013年第32號(hào)公告）。，停留在管資產(chǎn)階段，是地方國(guó)資國(guó)企改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)。如何主動(dòng)作為，實(shí)現(xiàn)從“管資產(chǎn)”到“管資本”的轉(zhuǎn)型，為本輪國(guó)資國(guó)企改革當(dāng)好排頭兵，是融資平臺(tái)不可推卸的使命責(zé)任。與此同時(shí)，為落實(shí)改革要求，地方政府融資平臺(tái)也將開(kāi)啟整合重組大幕。善用戰(zhàn)略機(jī)遇、經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，善于通過(guò)運(yùn)行模式、融資模式的創(chuàng)新變革，積極服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，主動(dòng)出擊、率先轉(zhuǎn)型的平臺(tái)公司，將能夠生存下來(lái)并變得更大更強(qiáng)；坐等政策、不愿轉(zhuǎn)型的平臺(tái)公司，很有可能不進(jìn)則退，甚至被重組、被淘汰。如何率先破題，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、實(shí)體化、規(guī)范化發(fā)展，是融資平臺(tái)持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

三、審慎應(yīng)對(duì)和化解地方政府融資平臺(tái)新一輪轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)

加快地方政府融資平臺(tái)的新一輪轉(zhuǎn)型，是實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求，是推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革的現(xiàn)實(shí)需要。要實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的新一輪轉(zhuǎn)型，也面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）金融定調(diào)維穩(wěn)先行，融資成本迎來(lái)上升周期

一方面，融資平臺(tái)為地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌措資金充當(dāng)“錢(qián)袋子”的時(shí)代宣告結(jié)束。以“政府、社會(huì)、市場(chǎng)各方共治，機(jī)制共建、利益共享，風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任共擔(dān)”為特點(diǎn)的PPP項(xiàng)目融資模式，將成為地方政府推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新的甚至是賴(lài)以發(fā)展的抓手。與此相適應(yīng)，融資平臺(tái)將以投資方、運(yùn)營(yíng)方的身份，成為地方政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目的合作伙伴，有望真正轉(zhuǎn)型成為市場(chǎng)化、實(shí)體化、規(guī)范化的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但是，隨著2014年以來(lái)嚴(yán)控地方政府性債務(wù)擴(kuò)張速度的一系列銀根收緊政策后勁的顯現(xiàn)，加上預(yù)期通貨膨脹壓力下、央行適當(dāng)收緊貨幣政策的可能性，融資平臺(tái)的融資成本壓力、資本支出壓力和償債壓力將迎來(lái)一輪上升周期。另一方面，地方政府為應(yīng)對(duì)終身問(wèn)責(zé)，必將嚴(yán)控新債、處置舊債，地方財(cái)政將加快與存量地方政府性債務(wù)進(jìn)行切割，盡快剝離并全盤(pán)過(guò)渡給融資平臺(tái)；同時(shí)，也將不再給融資平臺(tái)提供信用增信，融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)本質(zhì)和財(cái)務(wù)狀況將成為金融機(jī)構(gòu)放款的重要參考依據(jù)［4］。

融資平臺(tái)在新一輪轉(zhuǎn)型中，既要借新債、續(xù)運(yùn)營(yíng)，保證現(xiàn)金流不斷，又要還舊債（包括債務(wù)利息）、去庫(kù)存，壓力空前巨大。如果轉(zhuǎn)型過(guò)急，未完全提升野外生存技能就倉(cāng)促放手，極易導(dǎo)致大批融資平臺(tái)成為新一批“僵尸企業(yè)”②“僵尸企業(yè)”指已停產(chǎn)、半停產(chǎn)、連年虧損、資不抵債，主要靠政府補(bǔ)貼和銀行續(xù)貸維持經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。。如果轉(zhuǎn)型太慢，又會(huì)錯(cuò)失國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，面臨被整合、被淘汰的危險(xiǎn)，最終也成為新一批“僵尸企業(yè)”。中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家法制與戰(zhàn)略發(fā)展研究院的統(tǒng)計(jì)顯示：“企業(yè)在兩年前受到的政府補(bǔ)貼越多，在兩年后成為僵尸企業(yè)的概率就越大。國(guó)有和集體企業(yè)成為僵尸企業(yè)的概率顯著高于其他類(lèi)型企業(yè)。”［5］銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，全國(guó)納入監(jiān)管的地方政府融資平臺(tái)數(shù)量為9300個(gè)，如果出現(xiàn)問(wèn)題，將給金融穩(wěn)定帶來(lái)不小的影響，也將影響新一輪國(guó)資國(guó)企改革的成果。因而在融資平臺(tái)新一輪轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，在轉(zhuǎn)型節(jié)奏的把握方面，應(yīng)當(dāng)小步快跑，慎之又慎［6］。

（二）房地產(chǎn)繁榮不可持續(xù)、土地財(cái)政漸轉(zhuǎn)不動(dòng)

分稅制改革后，土地出讓收入成為地方財(cái)政最主要的收入來(lái)源，土地出讓收入占地方政府性基金收入①地方政府性基金收入是地方財(cái)政收入的非稅收入來(lái)源，主要包括土地出讓收入，殘疾人保障金、彩票公益金等。的比例始終保持在75%左右，也是融資平臺(tái)主要的資金來(lái)源之一。土地價(jià)格和房地產(chǎn)價(jià)格是一個(gè)硬幣的正反兩面，一旦房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)松動(dòng)，將直接影響土地出讓價(jià)格、抵押貸款規(guī)模，進(jìn)而影響地方財(cái)政和融資平臺(tái)的融資規(guī)模。

2013年起，受產(chǎn)能過(guò)剩和寬松貨幣政策的共同影響，以房地產(chǎn)價(jià)格為代表的我國(guó)資產(chǎn)價(jià)格大幅上升，但這種由超發(fā)貨幣帶來(lái)的資產(chǎn)繁榮到了2015年已不可持續(xù)。

圖7 2013年以來(lái)全國(guó)地方政府性基金收入雙月度累計(jì)同比增速

2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”的定位，出臺(tái)以“限購(gòu)、限貸、限價(jià)、限售”為核心的緊縮調(diào)控政策。同時(shí)，大力培育租房需求，要求“租售同權(quán)，租售并舉”，穩(wěn)定以房地產(chǎn)價(jià)格為重點(diǎn)的資產(chǎn)價(jià)格。這意味著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革戰(zhàn)略背景下，在解決地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡的問(wèn)題上，將從“土地財(cái)政”向“稅收財(cái)政”轉(zhuǎn)變，地方財(cái)政支出的平衡將更多依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)帶來(lái)的稅收收入實(shí)現(xiàn)；意味著融資平臺(tái)的新一輪轉(zhuǎn)型必須打破“靠地吃飯”的傳統(tǒng)發(fā)展思維，更多依靠產(chǎn)城運(yùn)營(yíng)、資本運(yùn)作維持自身發(fā)展，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。未來(lái)決定融資平臺(tái)核心競(jìng)爭(zhēng)力的，是其產(chǎn)業(yè)集聚能力、城市經(jīng)營(yíng)能力、資本運(yùn)營(yíng)能力。相較于“來(lái)錢(qián)快”、粗放式管理為主的土地財(cái)政，稅收財(cái)政需要更多時(shí)間耕耘、鋪墊，需要靠精細(xì)化管理的“工匠精神”。這些能力的積累非一朝一夕之功，又恰恰是融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)新一輪轉(zhuǎn)型必須補(bǔ)齊的短板。如何早做準(zhǔn)備、做足準(zhǔn)備，是融資平臺(tái)新一輪轉(zhuǎn)型面臨的又一挑戰(zhàn)。

（三）共性與個(gè)性并存，不存在放之四海皆準(zhǔn)的一般模式

融資平臺(tái)萌芽于20世紀(jì)80年代，在發(fā)展中轉(zhuǎn)型，在轉(zhuǎn)型中發(fā)展。不同地方的融資平臺(tái)，既有主體特點(diǎn)、職能定位等方面的共性，又有機(jī)制體制、融資模式、運(yùn)作模式、生存環(huán)境、發(fā)展和轉(zhuǎn)型軌跡等方面的個(gè)性。尤其是2010年融資平臺(tái)步入規(guī)范轉(zhuǎn)型階段以來(lái)，平臺(tái)與平臺(tái)之間除了先天個(gè)性的差異，在功能、質(zhì)量、能級(jí)方面的后天進(jìn)步差異越來(lái)越明顯。一些平臺(tái)公司朝著市場(chǎng)化、實(shí)體化、規(guī)范化的方向，率先進(jìn)行了探索，在機(jī)制體制改革、產(chǎn)城經(jīng)營(yíng)模式、資本運(yùn)作方式等方面已經(jīng)開(kāi)始探索。而大部分平臺(tái)公司仍處于“看菜下飯”的被動(dòng)狀態(tài)，如果滿(mǎn)足現(xiàn)狀，在強(qiáng)調(diào)自我造血能力、以效益為導(dǎo)向的新一輪轉(zhuǎn)型中，將無(wú)法生存。但由于平臺(tái)公司誕生之初“先天個(gè)性”的差異和2010年以后拉開(kāi)差距的“后天進(jìn)步”的差異，這些平臺(tái)公司想通過(guò)拿來(lái)主義來(lái)實(shí)現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

地方債的置換難度大也能很好地說(shuō)明融資平臺(tái)新一輪轉(zhuǎn)型中個(gè)性大于共性的調(diào)整。根據(jù)有關(guān)安排，我國(guó)在2015年已經(jīng)實(shí)施了16萬(wàn)億人民幣總存量債務(wù)中3.4萬(wàn)億元人民幣債券的置換，剩余12.6萬(wàn)億元人民幣存量債務(wù)在2016年到2018年間置換完成?！暗珡哪壳爸脫Q工作的實(shí)際進(jìn)展看，這項(xiàng)任務(wù)還相當(dāng)艱巨，主要是各地的債務(wù)情況千差萬(wàn)別，不是一個(gè)辦法就能徹底解決。”［7］

如何立足現(xiàn)有的比較優(yōu)勢(shì)，在充分吸收各類(lèi)模式優(yōu)越性的基礎(chǔ)上，確立新的、更獨(dú)特、更可持續(xù)的比較優(yōu)勢(shì)，是融資平臺(tái)新一輪轉(zhuǎn)型面臨的第三個(gè)挑戰(zhàn)。

綜上所述，在發(fā)展中轉(zhuǎn)型，在轉(zhuǎn)型中發(fā)展，是地方政府融資平臺(tái)的永恒主題。面對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇、經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，積極發(fā)展地方政府融資平臺(tái)，依然具有重大的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。在金融維穩(wěn)基調(diào)確定、土地財(cái)政漸轉(zhuǎn)不動(dòng)、轉(zhuǎn)型沒(méi)有先例可循等新的形勢(shì)下，各地融資平臺(tái)的新一輪轉(zhuǎn)型將面臨較大挑戰(zhàn)，平臺(tái)質(zhì)量差異、能級(jí)差異將逐步拉開(kāi)差距。融資平臺(tái)需要改變以往“倒逼式”轉(zhuǎn)型的現(xiàn)象、做法，變被動(dòng)等待為主動(dòng)轉(zhuǎn)型，為我國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體現(xiàn)新價(jià)值、注入新動(dòng)力、貢獻(xiàn)新發(fā)展。

四、結(jié) 論

地方政府融資平臺(tái)作為具有鮮明政策性金融特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)主體，其誕生與發(fā)展始終服從和服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。20世紀(jì)90年代以來(lái)，地方政府融資平臺(tái)通過(guò)承擔(dān)地方公共項(xiàng)目融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)中的一個(gè)或多個(gè)職能，始終堅(jiān)持在發(fā)展中轉(zhuǎn)型、在轉(zhuǎn)型中發(fā)展，探索并出現(xiàn)了以銀政合作、信托融資、融資租賃為主的債權(quán)融資模式，以PPP項(xiàng)目融資、政策性產(chǎn)業(yè)扶持基金、結(jié)構(gòu)化融資為代表的股權(quán)融資模式，在應(yīng)對(duì)和防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)、深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)、提高人民群眾生活水平、全面促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，有效促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展，加速了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，在一定程度上解決了歷史發(fā)展問(wèn)題。

與此同時(shí)，依賴(lài)土地財(cái)政、償債能力整體不足，也給地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展帶來(lái)了償債風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的隱患；對(duì)地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管，仍停留在“打補(bǔ)丁”階段，頂層設(shè)計(jì)的缺失，統(tǒng)一監(jiān)管主體的缺失，導(dǎo)致屢屢發(fā)生“亂作為”“不作為”的違規(guī)現(xiàn)象，阻礙了民間資本的參與。面對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇、強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，面對(duì)融資成本上升、土地財(cái)政漸轉(zhuǎn)不動(dòng)的挑戰(zhàn)，融資平臺(tái)只有主動(dòng)出擊、率先破題，分級(jí)分類(lèi)推動(dòng)職能重構(gòu)、功能整合，放管結(jié)合兼顧政府的公共利益與企業(yè)的商業(yè)利益，以“產(chǎn)城融合綜合運(yùn)營(yíng)商”作為發(fā)展目標(biāo)，在圍繞地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“公轉(zhuǎn)”的基礎(chǔ)上，全面提升運(yùn)營(yíng)能力、實(shí)現(xiàn)“自轉(zhuǎn)”，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。

［1］張少春.國(guó)務(wù)院關(guān)于2016年中央決算的報(bào)告——2017年6月23日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議上［EB/OL］.（2017-06-23）［2017-08-09］.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-06/23/content_2024072.htm.

［2］中國(guó)人民銀行貨幣政策分析小組.中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告（2017）［EB/OL］.（2017-08-04）［2017-09-01］.http://www.pbc.gov.cn/goutong jiaoliu/113456/113469/3356459/201708042211561 0859.pdf.

［3］趙琦.地市級(jí)投融資平臺(tái)公司剝離政府融資職能后轉(zhuǎn)型路徑探索［J］.地方財(cái)政研究，2016（6）:54-57.

［4］成濤林.地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究——基于地方債管理新政視角［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2015（10），55-58.

［5］中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略發(fā)展研究院.中國(guó)僵尸企業(yè)研究報(bào)告——現(xiàn)狀、原因和對(duì)策［R］.北京:中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略發(fā)展研究院，2016：39-40.

［6］李天德，陳志偉.新常態(tài)下地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展探析［J］.中州學(xué)刊，2015（4），20-23.

［7］徐鵬程.促進(jìn)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策［EB/OL］.（2016-12-19）［2017-08-09］.http://finance.jrj.com.cn/2016/12/19140021856199.shtml.

On the Current Situation,Opportunities and Challenges of the Transformation of Local Government’s Financing Platform

Li Weiduo

Since the 1990s,the financing platform of local government effectively promotes the sustained and sound development of local economy and accelerates China’s urbanization.Yet it faces such problems as over-dependence on land finance,overall insufficiency of debt-paying ability,lack oftop-design and coordinated supervision,and notgood forprivate capital participation.Therefore,localgovernment’s financing platform mustrealize and grasp the opportunity of new round of transformation,be prudent in addressing the rising financing cost,non-sustainable boom of real estate,and financial income not mainly from selling land and other challenges. Local government’s financing platform should also take the initiative and comprehensively enhance its operating capability,thus making great contribution to the regional economic and social development.

Local Government;Financing Platform;Transformation;Debt

F812.5

A

1673-8616（2017）06-0034-14

2017-09-08

李偉舵，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師、博士（湖南長(zhǎng)沙，410006）。

［責(zé)任編輯：楊 彧］