■ 李 曦 董 方 戚宏彬

土地整治項(xiàng)目PPP模式及其資產(chǎn)證券化問(wèn)題探討

■ 李 曦 董 方 戚宏彬

土地整治是國(guó)家保障發(fā)展、保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的重大戰(zhàn)略，但其所需資金數(shù)額巨大，僅靠財(cái)政資金難以為繼，土地整治項(xiàng)目PPP運(yùn)作資產(chǎn)證券化或許將成為解決融資這一關(guān)鍵問(wèn)題的新途徑。目前土地整治項(xiàng)目PPP運(yùn)作有四種可能的模式，包括全域整治PPP模式、農(nóng)用地整治+現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)PPP模式、農(nóng)村建設(shè)用地整治PPP模式以及整村整治PPP模式，但都存在著一些局限性和不足。基于此，文章提出具有實(shí)現(xiàn)各方多贏可能性的新途徑——土地整治項(xiàng)目PPP運(yùn)作資產(chǎn)證券化，其具體運(yùn)作過(guò)程中應(yīng)注意謹(jǐn)慎使用于適當(dāng)項(xiàng)目，理順政府和社會(huì)資本的關(guān)系，健全利益分配機(jī)制，識(shí)別與分配風(fēng)險(xiǎn)，引入中長(zhǎng)期投資群體。

土地整治；PPP；資產(chǎn)證券化

土地整治是一項(xiàng)對(duì)低效利用的土地進(jìn)行整理，對(duì)不合理利用的土地進(jìn)行優(yōu)化配置，對(duì)未利用土地進(jìn)行開發(fā)，對(duì)損壞土地進(jìn)行修復(fù)，從而提高土地利用效率的活動(dòng)。土地整治對(duì)于盤活存量土地，強(qiáng)化節(jié)約集約用地，適時(shí)補(bǔ)充耕地和提升土地產(chǎn)能具有重要的意義，是保障發(fā)展、保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的重大戰(zhàn)略。

建設(shè)用地需求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，近些年我國(guó)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)高增速，導(dǎo)致建設(shè)用地供求缺口越來(lái)越大。每年新增建設(shè)用地規(guī)模難以滿足需要，通過(guò)土地整治盤活存量土地就顯得愈發(fā)重要。土地整治量大面廣，充分的資金保障是土地整治可持續(xù)進(jìn)行的關(guān)鍵。根據(jù)《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020）》，“十三五”期間，我國(guó)將確保建成4億畝、力爭(zhēng)建成6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改造中低等耕地2億畝左右，整理、改造農(nóng)村建設(shè)用地600萬(wàn)畝、城鎮(zhèn)低效用地600萬(wàn)畝；加大災(zāi)毀土地的復(fù)墾力度，使復(fù)墾率從目前的12%，提高到45%以上；加強(qiáng)土地綠色生態(tài)建設(shè)，改善土地生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。如此高的目標(biāo)需要大量的資金注入，以財(cái)政作為土地整治資金來(lái)源具有不可持續(xù)性，僅高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)就有3000多億元的資金缺口。現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)土地整治的資金多以政府財(cái)政支出為主［1］，社會(huì)資本投入的空間很大。新時(shí)期的土地整治工作，應(yīng)當(dāng)探索出一條由傳統(tǒng)政府投入模式轉(zhuǎn)向公私合作、共同投資運(yùn)作的道路。

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式的重視和推進(jìn)都已進(jìn)入了一個(gè)全新的階段，先后出臺(tái)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》等一系列相關(guān)文件，實(shí)踐上也是風(fēng)生水起。目前，PPP項(xiàng)目已是遍地開花，截至2016年12月末，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目多達(dá)11260個(gè)，投資總額為13.5萬(wàn)億元。

融資是建設(shè)項(xiàng)目PPP運(yùn)作要解決的重要問(wèn)題，為了更好地解決PPP運(yùn)作中的融資問(wèn)題，2016年12月26日，國(guó)家發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，鼓勵(lì)地方政府與證券監(jiān)管部門推動(dòng)資產(chǎn)證券化的發(fā)展工作，在解決“減負(fù)債”的指導(dǎo)要求下，中央政府正在嘗試將各方資本調(diào)動(dòng)起來(lái)，而PPP資產(chǎn)證券化的方式更是其中極為關(guān)鍵一部分，如果操作得好，它能很大限度緩解地方政府高負(fù)債率的困境，因而，中央政府在未來(lái)必定會(huì)持續(xù)推動(dòng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的發(fā)展。

可以預(yù)見，土地整治項(xiàng)目實(shí)行PPP運(yùn)作是大勢(shì)所趨，土地整治項(xiàng)目PPP運(yùn)作資產(chǎn)證券化在不久的將來(lái)也將得到不斷的發(fā)展與完善。

一、土地整治及PPP的類型

（一）土地整治的類型

土地整治分為農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾和宜耕（農(nóng)）未利用地開發(fā)五大類，其中，農(nóng)用地整治主要體現(xiàn)為加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)土地平整、地塊合并補(bǔ)充耕地、提升耕地質(zhì)量，提高耕地產(chǎn)能。農(nóng)村建設(shè)用地整治是對(duì)農(nóng)村廢棄的、散亂分布的居民點(diǎn)，廢棄的農(nóng)村道路和小磚瓦窯、小工礦用地進(jìn)行拆舊、復(fù)墾，集中建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施完善的新社區(qū)，改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，節(jié)省農(nóng)村建設(shè)用地量。城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治是對(duì)舊城鎮(zhèn)、舊廠房和城中村進(jìn)行改造，以改善項(xiàng)目區(qū)生產(chǎn)、生活環(huán)境，以提高城市用地節(jié)約集約水平。土地復(fù)墾是對(duì)在生產(chǎn)活動(dòng)和自然災(zāi)害中破壞的土地進(jìn)行修復(fù)，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)。宜耕（農(nóng)）未利用地開發(fā)是通過(guò)采取各種措施，將未利用土地改造成耕地或農(nóng)用地的活動(dòng)。

（二）PPP的類型

PPP（public-private partnership）中文含義為“公共部門與私人部門合作伙伴關(guān)系”，是公共部門和私營(yíng)部門共同合作，以高效地提供公共物品和公共服務(wù)，其形式主要包括外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類。

外包類PPP是指項(xiàng)目的投資完全由政府承擔(dān)，社會(huì)資本僅負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，或者在政府的委托下代為管理維護(hù)設(shè)施［2］。運(yùn)用該模式的目的不是為了拓寬融資渠道，而是通過(guò)外包形式，充分發(fā)揮私營(yíng)部門出色的管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，提高服務(wù)質(zhì)量，提升經(jīng)營(yíng)效率。這類模式在純公益性的項(xiàng)目中運(yùn)用較多。

特許經(jīng)營(yíng)類PPP是指政府授權(quán)相關(guān)組織，按所規(guī)定要求，投資、興建和經(jīng)營(yíng)某一特定的公共物品與服務(wù)，獲取收益。此類型主要運(yùn)用于有一定盈利的公共事業(yè)中。

私有化類PPP是指公共部門將不適合公共部門經(jīng)營(yíng)或由私營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)更有效率的項(xiàng)目，通過(guò)規(guī)定的手段與程序，將公共項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給私人，私人取得所有權(quán)的模式。在私有化類型PPP模式中，公共部門面臨著對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施控制權(quán)的喪失，因此，在現(xiàn)階段中國(guó)很少使用私有化的模式。

二、土地整治與PPP結(jié)合的必要性和可行性

我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，城市土地屬于全民所有，農(nóng)村土地屬于集體所有。在土地整治項(xiàng)目方面，私有化的PPP模式并不適用。另外，大多數(shù)的土地整治項(xiàng)目從PPP類型來(lái)看都是非經(jīng)營(yíng)性的公益項(xiàng)目，一般只能外包?，F(xiàn)階段，中央政府推動(dòng)PPP模式，最主要的目的在于減輕地方政府負(fù)債，類似于外包這種具有保底承諾和回購(gòu)安排類的PPP項(xiàng)目，國(guó)家財(cái)政部將不予以立項(xiàng)審批，這意味著外包類PPP項(xiàng)目等同于被禁止。只有特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式在我國(guó)才能得到生根發(fā)芽的土壤，但是農(nóng)用地整治和土地復(fù)墾與土地生態(tài)整治的作用在于提高耕地質(zhì)量，增加耕地面積，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，整治的增效體現(xiàn)在農(nóng)民收益的增加，對(duì)農(nóng)民是經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)國(guó)家是社會(huì)效益，國(guó)家作為整治者是無(wú)償?shù)母冻觯瑳](méi)有使用者付費(fèi)這一特許經(jīng)營(yíng)的PPP項(xiàng)目運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，如果將土地整治與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)合，就能找到運(yùn)用PPP的切入點(diǎn)。

（一）土地整治項(xiàng)目采用PPP運(yùn)作的必要性

1.土地整治PPP運(yùn)作可為土地整治提供充分的資金供給

現(xiàn)階段，我國(guó)土地整治資金主要來(lái)自財(cái)政撥款，隨著土地整治規(guī)模的擴(kuò)大，資金需求的增加，土地整治將會(huì)由于缺乏資金支撐而難以高質(zhì)量實(shí)施。PPP模式的核心在于社會(huì)資本與政府形成合作伙伴關(guān)系，社會(huì)資本與政府按比例注入資本形成PPP項(xiàng)目公司，政府可以用原來(lái)所需數(shù)量的一部分資金就能夠撬動(dòng)一個(gè)項(xiàng)目的開展，通過(guò)PPP模式運(yùn)作可以為土地整治提供更多的資金供給。

2.可以提高土地整治項(xiàng)目的管理水平

在政府主導(dǎo)的土地整治項(xiàng)目中，資金的利用效率并不高，常常出現(xiàn)超預(yù)算問(wèn)題，項(xiàng)目的完工率、進(jìn)度等也常常得不到保證。引入PPP模式，由于私人資本的深度參與，出于成本管控的敏感以及對(duì)于資本效率的追求，土地整治的資金利用率將大大提高。土地整治與流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)合時(shí)，參與項(xiàng)目的社會(huì)資本本身就是整治土地的使用者，自整自用對(duì)于提高土地整治質(zhì)量，提高項(xiàng)目管理水平都有較大的激勵(lì)。

（二）土地整治PPP模式的可行性

1.契合宏觀大環(huán)境

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，要求完善投融資機(jī)制，引進(jìn)社會(huì)資本參與公共服務(wù)的提供，以突破發(fā)展的資金約束，化解政府債務(wù)，也為民間資本提供更多的投資機(jī)會(huì)，分享改革紅利。李克強(qiáng)總理也曾多次表示將優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。隨著頂層設(shè)計(jì)的推進(jìn)，由法律法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、操作指引、標(biāo)準(zhǔn)化工具構(gòu)成的PPP政策框架的形成將指日可待，土地整治PPP模式將在更規(guī)范的環(huán)境下運(yùn)作。

2.有充分的政策保障

在土地整治項(xiàng)目中采用PPP模式已得到國(guó)家的支持。《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020）》中明確指出：“形成以政府資金為主導(dǎo)，吸引社會(huì)資金投入的土地整治資金保障體系?！睆摹兑?guī)劃》的精神來(lái)看，我國(guó)政府是明確支持土地整治引入PPP模式的，明確的政策支持，使得土地整治PPP運(yùn)作如虎添翼。

3.社會(huì)資本有投資動(dòng)力

對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，土地整治PPP項(xiàng)目也是優(yōu)質(zhì)的投資項(xiàng)目。一方面，土地整治是政府主導(dǎo)的惠民工程，與一般投資相比，投資的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)小，且政府已經(jīng)具備有較為成熟的操作經(jīng)驗(yàn)，有了政府強(qiáng)有力的支持，項(xiàng)目的成功率較大；另一方面，可實(shí)施的土地整治PPP項(xiàng)目，多與社會(huì)資本在業(yè)務(wù)上直接相關(guān)，對(duì)于多數(shù)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，投資土地整治本身就是投資自己相關(guān)業(yè)務(wù)，因而具有較強(qiáng)的投資意愿。

4.有可操作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

土地整治結(jié)合流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的盈利空間是PPP模式可行性的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)合增減掛鉤、整村整治、龍頭企業(yè)主導(dǎo)的土地整治等都有盈利空間，是PPP運(yùn)作可行性的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

三、土地整治項(xiàng)目PPP運(yùn)作的實(shí)現(xiàn)途徑

如前文所述，單項(xiàng)的土地整治一般都是公益性的，整治者沒(méi)有盈利，不具備PPP運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)條件，只有當(dāng)其與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)結(jié)合才能巧妙地利用PPP模式運(yùn)作。目前有以下可能的模式：

（一）全域整治PPP模式（土地整治與城鎮(zhèn)化結(jié)合模式）

全域可以指全國(guó)、全省、全縣或整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。下文的全域土地整治模式，是指將整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有土地整治項(xiàng)目作為一個(gè)整體全部由政府和一家或幾家社會(huì)資本合作完成，山東濟(jì)南章丘黃河鎮(zhèn)的土地綜合整治項(xiàng)目就是這種類型。由于綜合整治涉及全鎮(zhèn)所有類型的土地整治項(xiàng)目，資金量大，對(duì)社會(huì)資金的要求高，對(duì)政府的要求也高。

圖1 全域整治PPP模式

在這種模式中，社會(huì)資本的職責(zé)主要有六個(gè)方面：一是通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整治，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，建設(shè)新型社區(qū)；二是通過(guò)農(nóng)用地整治和土地流轉(zhuǎn)，將整治好的大片土地租給有實(shí)力的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)企業(yè)；三是通過(guò)舊工礦用地置換改造，促進(jìn)加工制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；四是通過(guò)舊城區(qū)改造，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)更新；五是通過(guò)災(zāi)毀地修復(fù)，恢復(fù)土地功能，改善土地生態(tài)環(huán)境；六是通過(guò)未利用地開發(fā)，增加農(nóng)用地面積。

社會(huì)資本的收益來(lái)源：一是農(nóng)村建設(shè)用地整治中拆舊面積大于建新面積結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)的拍賣所得的部分收入；二是舊城改造屬于房地產(chǎn)開發(fā)，經(jīng)濟(jì)收益較為可觀，這是全域整治對(duì)社會(huì)資金吸引力最大的部分；三是農(nóng)業(yè)公司從事規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)。

政府應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在了解民眾意愿的前提下，做好與社會(huì)資本的對(duì)接工作，幫助民眾對(duì)項(xiàng)目有一個(gè)清楚的認(rèn)識(shí)，為日后的拆遷安置和土地流轉(zhuǎn)工作打好民意基礎(chǔ)。

政府的收益體現(xiàn)在社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益三個(gè)方面：首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，產(chǎn)能提高，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)更牢固；其次，“三舊”改造和新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)的全域居民生活水平的提高；再次，農(nóng)村建設(shè)用地整治中拆舊面積大于建新面積結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)的拍賣所得的部分收入。

對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，土地整治后，耕地質(zhì)量提高，數(shù)量增加，農(nóng)產(chǎn)品的收益也會(huì)相應(yīng)提高，并且流轉(zhuǎn)土地可以獲得地租收入。同時(shí)，農(nóng)戶還可以在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)中務(wù)工，獲得工資收入。因此，在該模式中農(nóng)戶應(yīng)積極配合，在保障自身合法權(quán)益的前提下，將土地流轉(zhuǎn)給PPP項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)作。

全域整治是最艱難復(fù)雜的土地整治PPP項(xiàng)目，如此巨大的工程，對(duì)社會(huì)資本的資質(zhì)要求高，政府所能選擇的合作方并不多。然而通過(guò)全域土地整治，項(xiàng)目區(qū)居民的生產(chǎn)生活條件將大大改善，該模式將土地整治與城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的一種有益探索，成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一種系統(tǒng)解決方案。

（二）農(nóng)用地整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)PPP模式

1.龍頭企業(yè)主導(dǎo)的農(nóng)用地整治PPP模式

該模式的基本操作：政府與龍頭企業(yè)成立PPP項(xiàng)目公司，由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)土地整治工作的開展，農(nóng)戶將整治好的土地的承包權(quán)流轉(zhuǎn)到龍頭企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶獲得流轉(zhuǎn)土地租金，同時(shí)可作為農(nóng)工獲得工資收入。龍頭企業(yè)可獲得新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)的部分分紅和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入。

該模式是較為理想的農(nóng)用地整治PPP模式，由龍頭企業(yè)作為社會(huì)資本在政府的指導(dǎo)下，進(jìn)行農(nóng)地整治，并在整治后的土地上從事規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這有利于采用先進(jìn)的技術(shù)和農(nóng)業(yè)機(jī)械，降低生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)能。由于是自整自用，有利于保證整治質(zhì)量，降低監(jiān)管成本，采用該模式應(yīng)注重以下幾個(gè)方面：

第一，龍頭企業(yè)參與農(nóng)地整治的主要目的是從事農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，龍頭企業(yè)首先要承擔(dān)PPP項(xiàng)目中對(duì)應(yīng)私營(yíng)部門的投資與管理，其次還應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)維護(hù)等支出，流轉(zhuǎn)土地的租金也是由龍頭企業(yè)支付；第二，政府委托管理機(jī)構(gòu)根據(jù)合同規(guī)定的條件以及實(shí)際過(guò)程中合同履行的情況，分階段對(duì)PPP項(xiàng)目工程進(jìn)行補(bǔ)貼，也就是“邊建邊補(bǔ)”。此外，政府部門還應(yīng)該幫助項(xiàng)目公司解決關(guān)系協(xié)調(diào)、權(quán)屬調(diào)整和登記發(fā)證等方面的問(wèn)題。

圖2 龍頭企業(yè)主導(dǎo)的農(nóng)用地整治PPP模式

在這種模式中，首先，政府將PPP相關(guān)事務(wù)直接授權(quán)給項(xiàng)目授權(quán)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)作為政府的代表與龍頭企業(yè)、相關(guān)農(nóng)戶簽訂PPP項(xiàng)目合同，由政府和龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)相關(guān)投資事宜，銀行和財(cái)團(tuán)將會(huì)為龍頭企業(yè)提供相關(guān)貸款，投入至PPP項(xiàng)目公司。其次，由龍頭企業(yè)主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)PPP的建設(shè)運(yùn)營(yíng)工作，如設(shè)計(jì)、建造工程和后期管理。從該運(yùn)作方式的基本架構(gòu)上來(lái)看，主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是PPP項(xiàng)目的契約治理，二是PPP項(xiàng)目工程的實(shí)施管理［3］。該運(yùn)作方式投資規(guī)模不大，龍頭企業(yè)參與門檻低，龍頭企業(yè)自整自用，質(zhì)量有保障，農(nóng)戶參與度高，適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前形勢(shì)，值得大力推廣。

當(dāng)外地的龍頭企業(yè)有意在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，但是由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，龍頭企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)考量，不愿全額出資進(jìn)行土地整治，需要政府提供一定的補(bǔ)助，而政府也希望發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)，愿意為龍頭企業(yè)提供相當(dāng)程度的幫助時(shí)，適合采用該模式。

2.農(nóng)民專業(yè)合作組織主導(dǎo)的農(nóng)用地整治PPP模式

農(nóng)民專業(yè)合作組織是農(nóng)民自發(fā)成立，自愿參加的互助合作組織。一般以某一產(chǎn)業(yè)或某個(gè)產(chǎn)品為紐帶，為了更好地面對(duì)市場(chǎng)，發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)，以增加收入，在資金管理、技術(shù)采用、產(chǎn)品的產(chǎn)供銷等全方位實(shí)行互助管理。

在該模式中，農(nóng)民專業(yè)合作組織已開始使用流轉(zhuǎn)來(lái)的土地，通過(guò)整治使地力提高，能獲得更高的產(chǎn)量，提高產(chǎn)品品質(zhì)，進(jìn)而提高收益。相比龍頭企業(yè)主導(dǎo)的農(nóng)用地整治PPP模式，這種模式所需的政府資金支持要求更低，因?yàn)椋旱谝?，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)完成，節(jié)省了促進(jìn)流轉(zhuǎn)的交易成本，政府的工作主要是引導(dǎo)組織項(xiàng)目的開展，相對(duì)其他形式，政府資金投入更少，此時(shí)政府不再以新增耕地為主要目的，而是更加注重與土地整治質(zhì)量的提高以及當(dāng)?shù)卮迕竦母＠脑黾?；第二，農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)戶是整治土地的使用者，整治的針對(duì)性更強(qiáng)，省去了整治者與土地使用者溝通的工作及相應(yīng)的成本；第三，該模式可以促使農(nóng)戶積極參與PPP項(xiàng)目，在專業(yè)合作組織的指導(dǎo)幫助下，使農(nóng)戶們更加了解現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)運(yùn)作，為向高級(jí)農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)變提供契機(jī)。

與土地整治后流轉(zhuǎn)給其他主體不同，參與到農(nóng)民專業(yè)合作組織的村民的收益來(lái)源于土地入股的分紅以及雇用工資。

圖3 農(nóng)民專業(yè)合作組織主導(dǎo)的農(nóng)用地整治PPP模式

農(nóng)民專業(yè)合作組織主導(dǎo)的農(nóng)用地整治PPP模式，要求當(dāng)?shù)匾呀?jīng)從事過(guò)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的有較為成熟的專業(yè)合作組織，并與農(nóng)戶簽訂了長(zhǎng)期轉(zhuǎn)包協(xié)議，避免之后出現(xiàn)因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而產(chǎn)生的問(wèn)題。同時(shí)農(nóng)戶也接受聯(lián)合起來(lái)開展農(nóng)地整理，同意土地屬權(quán)調(diào)整。政府方面則愿意采用“以補(bǔ)代投”的方式進(jìn)行資金投入，并為專業(yè)合作組織提供其他必要的幫助［3］。

農(nóng)民專業(yè)合作組織對(duì)于農(nóng)業(yè)區(qū)域布局優(yōu)化調(diào)整和特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，具有重要意義。目前全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展有星火燎原之勢(shì)，探索完善農(nóng)民專業(yè)合作組織主導(dǎo)的農(nóng)用地整治PPP模式，很有實(shí)踐意義。

（三）農(nóng)村建設(shè)用地整治PPP模式

農(nóng)村建設(shè)用地整治是較適宜進(jìn)行PPP模式的項(xiàng)目，通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地的拆舊建新，節(jié)省出的建設(shè)用地指標(biāo)可以拍賣，因而有較高的經(jīng)濟(jì)收益。這是PPP運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是不需要與經(jīng)營(yíng)關(guān)聯(lián)就可以進(jìn)行PPP的一種土地整治類型。

關(guān)于結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的拍賣收益，社會(huì)資本是與政府按比例分配還是社會(huì)資本取得約定利潤(rùn)，有兩種觀點(diǎn)。對(duì)于社會(huì)資本取得約定利潤(rùn)一般沒(méi)什么爭(zhēng)議，而對(duì)于按比例分配，有人認(rèn)為節(jié)省的建設(shè)用地指標(biāo)，在不同的地區(qū)價(jià)格差異較大，是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的，應(yīng)漲價(jià)歸公，社會(huì)資本只應(yīng)該得到社會(huì)平均利潤(rùn)或約定的利潤(rùn)。筆者認(rèn)為按比例分配也有一定合理性，由于私共兼顧也符合全社會(huì)共享改革成果的原則，因此用哪種方法都是可行的，由雙方協(xié)商決定。

圖4 農(nóng)村建設(shè)用地整治PPP模式

如圖4所示，政府授權(quán)機(jī)構(gòu)與土地整治企業(yè)簽訂農(nóng)村建設(shè)用地整治合同，成立PPP項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)土地整治項(xiàng)目具體的建造和運(yùn)營(yíng)。其中，政府負(fù)責(zé)完善相關(guān)規(guī)劃，確定整治重點(diǎn)，根據(jù)《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020）》，農(nóng)村建設(shè)用地整治的重點(diǎn)應(yīng)集中于解決“空心村”和建設(shè)“中心村”上，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)土地整治項(xiàng)目在這樣的目標(biāo)基礎(chǔ)之上開展，并負(fù)責(zé)好拆舊的相關(guān)工作。土地整治公司成立PPP項(xiàng)目公司，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，但是土地整治公司的基本操作都應(yīng)該圍繞著與政府授權(quán)公司簽訂的協(xié)議來(lái)進(jìn)行，保證土地整治的公共性。

農(nóng)戶負(fù)責(zé)監(jiān)督農(nóng)村建設(shè)用地整治工作的質(zhì)量，在建新區(qū)的選址和設(shè)計(jì)中，要充分考慮農(nóng)民的意愿，避免產(chǎn)生“被上樓”等問(wèn)題。

（四）整村整治PPP模式

整村整治即將整個(gè)村范圍內(nèi)的土地整治項(xiàng)目打包交給一家社會(huì)資本和政府按照PPP模式運(yùn)作，一個(gè)村的土地整治項(xiàng)目中可采用PPP模式運(yùn)作的只有農(nóng)用地整治和農(nóng)村建設(shè)用地整治，各部分具體內(nèi)容同上所述，這種模式適用于整村推進(jìn)。

四、土地整治PPP模式運(yùn)作融資新途徑——資產(chǎn)證券化

融資是工程項(xiàng)目運(yùn)行的重要內(nèi)容，近幾年，資產(chǎn)證券化得到了廣泛關(guān)注，成為項(xiàng)目融資的一個(gè)新途徑。在中國(guó)，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化更是恰逢當(dāng)時(shí)。2016年國(guó)家發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，明確要求各相關(guān)單位重視PPP與資產(chǎn)證券化相結(jié)合的工作，為PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目開設(shè)綠色通道，保證符合條件的項(xiàng)目盡快落地。

（一）土地整治PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的多贏可能性

資產(chǎn)證券化可以優(yōu)化商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)流動(dòng)性，減輕流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)服務(wù)企業(yè)的能力。對(duì)于參與土地整治PPP項(xiàng)目的企業(yè)來(lái)說(shuō)，資產(chǎn)證券化為企業(yè)提供了成本相對(duì)較低的籌資工具；資產(chǎn)證券化也為投資者提供了多樣化的投資品種；對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，資產(chǎn)證券化是一種有效的定向?qū)捤晒ぞ?，具體而言，中央政府將某些優(yōu)惠政策賦予資產(chǎn)貸款上，也就相當(dāng)于對(duì)這些增量貸款實(shí)現(xiàn)了定向投放。如此一來(lái)，銀行的資金周轉(zhuǎn)效率得以提高，實(shí)質(zhì)上就是銀行的凈資產(chǎn)回報(bào)得到了增加；對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，由于有社會(huì)資本的參與，同樣的投入可以做更多的事。

對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，資產(chǎn)證券化具有雙重優(yōu)勢(shì)，其一，信貸資產(chǎn)證券化有助于銀行對(duì)PPP項(xiàng)目貸款的盤活，從而使銀行加大對(duì)PPP項(xiàng)目的投資力度；其二，PPP項(xiàng)目的收益權(quán)可以當(dāng)作一種基礎(chǔ)資產(chǎn)，PPP項(xiàng)目就能夠直接利用資產(chǎn)證券化進(jìn)行融資。這兩種優(yōu)勢(shì)，第一種實(shí)現(xiàn)了PPP項(xiàng)目的間接融資，第二種實(shí)現(xiàn)了PPP項(xiàng)目的直接融資。

土地整治PPP運(yùn)作項(xiàng)目有可能通過(guò)信貸資產(chǎn)證券化的方式融資，具有使得參與各方多贏的可能性。

（二）土地整治PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的實(shí)施路徑

可以預(yù)期，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化在未來(lái)的融資中必將占有一席之地。然而，土地整治PPP項(xiàng)目與現(xiàn)在已經(jīng)上馬的一般PPP項(xiàng)目不同，土地整治項(xiàng)目不存在使用者付費(fèi)模式，這無(wú)疑是土地整治PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的一個(gè)障礙。

基于分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的金融體制，我國(guó)資產(chǎn)證券化分為三類：信貸資產(chǎn)證券化、企業(yè)資產(chǎn)證券化以及資產(chǎn)支持票據(jù)［4］。

上文所述的農(nóng)用地+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，經(jīng)過(guò)土地整治后龍頭企業(yè)或者專業(yè)合作社可以通過(guò)銷售農(nóng)產(chǎn)品獲得穩(wěn)定的現(xiàn)金流。然而，這樣形成的現(xiàn)金流數(shù)量較小，不能覆蓋土地整治的投資本金與利息，因而不適合進(jìn)行資產(chǎn)證券化。土地整治PPP項(xiàng)目只能采用信貸資產(chǎn)證券化，也就是將持續(xù)的信貸貸款作為基礎(chǔ)資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化方式。只有采用這種方式，才能使現(xiàn)金流覆蓋預(yù)期收益和本金。

本文參考相關(guān)的公益性項(xiàng)目的做法，提出土地整治PPP項(xiàng)目與資產(chǎn)證券化結(jié)合的設(shè)想，以期為土地整治PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化提供一點(diǎn)思路。

1.棚戶區(qū)改造PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的啟示

首單棚戶區(qū)改造貸款資產(chǎn)證券化的產(chǎn)品是由國(guó)家開發(fā)銀行（以下簡(jiǎn)稱國(guó)開行）負(fù)責(zé)發(fā)行的，是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域資產(chǎn)證券化應(yīng)用的一個(gè)重要突破。2015年8月，國(guó)開行將第三期開元信貸資產(chǎn)支持證券，在銀行間市場(chǎng)進(jìn)行發(fā)布。國(guó)開行得以在審批獲準(zhǔn)之日起，兩年內(nèi)發(fā)行100億人民幣的資產(chǎn)支持證券，這一項(xiàng)目是通過(guò)資產(chǎn)證券化進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目盤活的一個(gè)典型案例。

國(guó)開行棚戶改造項(xiàng)目屬于政府投資的大型民生工程信貸資產(chǎn)證券化的典型案例，該項(xiàng)目并非PPP項(xiàng)目，但是從該案例之中，我們可以找到公益性PPP工程如何解決缺乏穩(wěn)定進(jìn)賬，也就是缺乏穩(wěn)定現(xiàn)金流的出路，即以貸款當(dāng)作自己項(xiàng)目穩(wěn)定的現(xiàn)金流進(jìn)賬，這為公益性PPP項(xiàng)目進(jìn)行信貸資產(chǎn)證券化提供了實(shí)踐模板。

土地整治PPP項(xiàng)目需要進(jìn)行資產(chǎn)證券化，可以參考國(guó)開行棚戶區(qū)項(xiàng)目進(jìn)行操作，兩者之間的差異并不大，主要是發(fā)起人不同。國(guó)開行棚戶區(qū)項(xiàng)目的發(fā)起人是國(guó)開行，而土地整治PPP項(xiàng)目的發(fā)起人是銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，除此之外，相關(guān)的操作基本一致。

2.土地整治PPP項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化的構(gòu)想

關(guān)于土地整治的可選擇模式本文列舉了四種，全域整治模式中包含了“三舊”改造，可以借鑒棚戶區(qū)改造的模式，進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資，其他幾種模式或是建設(shè)周期短，或是項(xiàng)目完成后的經(jīng)濟(jì)收益少，都不適合資產(chǎn)證券化。本文設(shè)想的土地整治PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化僅僅適用于全域整治模式。

土地整治PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化操作流程見圖5。具體操作過(guò)程如下：

（1）由銀行為土地整治PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行貸款，貸款方式與政府投資類似，采用“邊建邊補(bǔ)”的模式，分階段為項(xiàng)目公司注入資金。

（2）銀行作為發(fā)起機(jī)構(gòu)以部分信貸資產(chǎn)作為信托財(cái)產(chǎn)委托給信托機(jī)構(gòu)，設(shè)立一個(gè)特殊目的信托。

（3）資產(chǎn)支持證券的發(fā)行由主承銷商組建的承銷團(tuán)來(lái)完成。

（4）信托有效期內(nèi)，委托貸款服務(wù)機(jī)構(gòu)受委托人的委托，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理和服務(wù)。

（5）對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流，受托人委托資金保管機(jī)構(gòu)提供資金保管服務(wù)。

（6）該期證券中，所有檔次的證券都將通過(guò)銀行間債券市場(chǎng)進(jìn)行上市交易，本期證券的證券登記托管機(jī)構(gòu)是中央國(guó)債登記結(jié)算有限責(zé)任公司，該托管機(jī)構(gòu)也將對(duì)本期證券實(shí)施登記托管工作，此外，也負(fù)責(zé)向投資者分發(fā)到期后應(yīng)該付給投資者的信托利益［5］。

（7）銀行作為發(fā)起機(jī)構(gòu)，將嚴(yán)格遵守相關(guān)政策文件所發(fā)布的規(guī)定要求，以發(fā)起機(jī)構(gòu)的身份，自持發(fā)行規(guī)模5%的本期證券，國(guó)開行計(jì)劃各檔資產(chǎn)證券都將進(jìn)行5%的持有，期限不低于各檔資產(chǎn)支持證券存續(xù)期限。

土地整治PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化主要的還款來(lái)源來(lái)自于兩個(gè)方面：企業(yè)現(xiàn)金流與項(xiàng)目現(xiàn)金流。企業(yè)現(xiàn)金流包括：農(nóng)產(chǎn)品加工銷售費(fèi)用，新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)和新增建設(shè)用地指標(biāo)收入，全域整治中為相關(guān)園區(qū)提供服務(wù)的咨詢費(fèi)等。項(xiàng)目現(xiàn)金流包括：PPP融資額（包括企業(yè)和政府所出資金）全域整治中的安置房超面積補(bǔ)差額、配套商業(yè)設(shè)施租售款等。

圖5 土地整治PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的設(shè)想模式

五、土地整治PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化運(yùn)作應(yīng)注意的問(wèn)題

（一）謹(jǐn)慎使用于適當(dāng)項(xiàng)目

PPP項(xiàng)目多為長(zhǎng)期微利項(xiàng)目，一般經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目投資收益率多為6%～8%，且隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加劇，未來(lái)可能仍有一定的下行空間［6］。而土地整治作為一種公益性項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目，其投資收益率更低，在降息和銀行理財(cái)資金成本的上升的背景下，土地整治PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的收益率較低，對(duì)個(gè)人投資者的吸引力不大，加上人們對(duì)土地整治的了解較少，投資者較為審慎，土地整治PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)面臨著銷售困境。因而，土地整治PPP運(yùn)作資產(chǎn)證券化必須當(dāng)條件具備時(shí)謹(jǐn)慎使用，應(yīng)盡量選取收益相對(duì)較高且穩(wěn)定的項(xiàng)目使用。

（二）理順政府和社會(huì)資本的關(guān)系

總結(jié)其他類型PPP項(xiàng)目的失敗案例就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)，PPP項(xiàng)目失敗的很大一部分原因是因?yàn)檎推髽I(yè)無(wú)法嚴(yán)格遵守合同約定，履行自己的義務(wù)。政府部門應(yīng)對(duì)契約給予必要的尊重，與社會(huì)資本之間采用平等協(xié)商的方式，做到與私營(yíng)部門互利互惠，將條約視為雙方信任和行動(dòng)的基礎(chǔ)，不能因?yàn)樽约旱膬?yōu)勢(shì)地位而侵害私營(yíng)部門的合理利益。私營(yíng)部門也應(yīng)該按照合同履行自己的義務(wù)，正確對(duì)待信息優(yōu)勢(shì)，不能借此牟取暴利，損害公眾利益。

政府在土地整治PPP項(xiàng)目運(yùn)作中的職責(zé)主要是監(jiān)督和指導(dǎo)，不應(yīng)該對(duì)社會(huì)資本的相關(guān)決策進(jìn)行強(qiáng)制性要求，應(yīng)該根據(jù)PPP協(xié)議，對(duì)自身行為進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范和約束，明確在PPP項(xiàng)目中自身的定位。除此之外，中央政府應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和政府信用評(píng)估機(jī)制，也就是對(duì)各地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，將信用問(wèn)題也作為地方政府考核的一個(gè)重要指標(biāo)。這樣，不僅能夠迫使地方政府正視自身行為，避免越權(quán)管理，而且也可以為社會(huì)資本做出榜樣，更好地推進(jìn)土地整治PPP項(xiàng)目的開展。

（三）健全利益分配機(jī)制

合理的利益分配機(jī)制是PPP項(xiàng)目成功的重要激勵(lì)因素，要根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)由雙方協(xié)商選擇不同的利益分配方式。首先，要遵循互利互惠的原則。PPP項(xiàng)目合作關(guān)系形成的根本原因就是政府與社會(huì)資本之間希望通過(guò)這種模式達(dá)到“雙贏”或“多贏”的目的。其次，要做到投入、風(fēng)險(xiǎn)和收益相統(tǒng)一，要充分考慮到雙方投入的成本和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，將收益和成本、風(fēng)險(xiǎn)掛鉤，制定符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益分配機(jī)制。再次，要做到公平和效率并重。公平的利益分配方案可以保證參與者的利益，調(diào)動(dòng)參加項(xiàng)目，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施的積極性。但過(guò)分強(qiáng)調(diào)公平則可能會(huì)損害PPP整體效益的最大化，因而要在維持公平的基礎(chǔ)上，兼顧效率的最大化。最后，要堅(jiān)持信息透明。PPP項(xiàng)目失敗的一個(gè)重要原因就在于信息不對(duì)稱，這種信息不對(duì)稱往往會(huì)導(dǎo)致利益分配不均衡，進(jìn)而導(dǎo)致彼此間的信任危機(jī)。因此，項(xiàng)目參與者要及時(shí)溝通，減少信息不對(duì)稱，增加信息的透明度。

（四）注意風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和分配

由于PPP模式在中國(guó)處于發(fā)展階段，相關(guān)政策法規(guī)和運(yùn)行機(jī)制都尚未成熟，國(guó)家層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論是在發(fā)生概率上還是危害程度上都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)都要超過(guò)項(xiàng)目層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)［6］。在國(guó)家層級(jí)上，除了我們上文談到的政府契約精神不足，同社會(huì)資本地位不平等，還有法律法規(guī)的不完善，監(jiān)管體制不完善等問(wèn)題。在市場(chǎng)層級(jí)上，主要是融資風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹分風(fēng)險(xiǎn)等，而融資風(fēng)險(xiǎn)正是PPP項(xiàng)目中引入資產(chǎn)證券化所要解決的問(wèn)題。

在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)，首先要堅(jiān)持對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制的原則，對(duì)某一風(fēng)險(xiǎn)最有控制力，意味著其對(duì)于這個(gè)領(lǐng)域最為熟悉，能夠更好地規(guī)避此項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，大大降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。其次，要堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)和收益相一致的原則，項(xiàng)目參與者承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越大，所獲得的收益也就越大，這也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。最后，項(xiàng)目各方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)要有限，人的認(rèn)識(shí)是有局限性的，當(dāng)某些不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，如果我們一味按照約定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，那么可能會(huì)導(dǎo)致某一項(xiàng)目參與者承擔(dān)無(wú)窮大的風(fēng)險(xiǎn)。因而，在發(fā)生不可抗、難以預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，我們應(yīng)重新劃分風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的責(zé)任，做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（五）土地整治PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化需要引入穩(wěn)定的中長(zhǎng)期投資群體

目前，我國(guó)資產(chǎn)證券化的投資主體包括商業(yè)銀行、公募或者私募基金、券商以及個(gè)別的財(cái)務(wù)公司等。然而，在現(xiàn)實(shí)中，這類機(jī)構(gòu)其實(shí)并不適合作為資產(chǎn)證券化的投資群體，因?yàn)樗麄兏悠糜谥卸唐谇揖哂泄潭ɑ貓?bào)率的投資產(chǎn)品，一般會(huì)將這類產(chǎn)品的年限控制在五年以內(nèi)。而更適合持有中長(zhǎng)期債券的機(jī)構(gòu)，例如保險(xiǎn)公司或企業(yè)年金、社保基金等大型投資群體又遭遇到了種種限制。對(duì)于保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)，資產(chǎn)證券化投資產(chǎn)品的門檻比較高，對(duì)于企業(yè)年金和社保基金等投資者來(lái)說(shuō)，在資產(chǎn)證券化的準(zhǔn)入政策方面又有著嚴(yán)格的限制。

土地整治PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的年限通常為10年以上，如果將年限進(jìn)行縮短，則無(wú)法充分利用未來(lái)基礎(chǔ)資產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流，因而對(duì)于土地整治PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化來(lái)說(shuō)，缺乏穩(wěn)定的投資群體是一個(gè)的巨大問(wèn)題。這就需要政府出臺(tái)一系寬松的金融政策和配套措施，助力PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化引入能夠進(jìn)行中長(zhǎng)期穩(wěn)定投資的群體，具體包括保險(xiǎn)資金、社?；?、養(yǎng)老金、住房公積金等機(jī)構(gòu)投資者。取消對(duì)其進(jìn)入資產(chǎn)證券化的限制，依靠他們的資源，共同為土地整治PPP模式運(yùn)作資產(chǎn)證券化的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

［1］占征杰，占文斌.土地整理項(xiàng)目融資渠道探討［J］.時(shí)代金融，2007（10）:83-84.

［2］陳志敏，張明，司丹.中國(guó)的 PPP 實(shí)踐:發(fā)展、模式、困境與出路［J］.國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2015（4）：68-84.

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［4］張馨如.我國(guó)PPP項(xiàng)目引入資產(chǎn)證券化融資模式的法律問(wèn)題探究［D］.上海：華東政法大學(xué)，2016.

［5］林國(guó)梁.我國(guó)資產(chǎn)證券化法律關(guān)系及適用問(wèn)題研究［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)，2009.

［6］柯永建，王守清.特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資（PPP）：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2011.

Discussion on PPP Model of Land Reclamation Project and its Asset Securitization

Li XiDong Fang Qi Hongbin

Land reclamation is China’s major strategy for ensuring development,protecting farmland and coordinating land resources in urban and rural areas.Yet it needs such a huge amount of capital that the financial fund cannot meet the demand.The asset securitization of PPP operation of land reclamation projects may become a new approach to solving the key problem—financing.The Public-Private operation (PPP)of land reclamation can provide enough funds for land reclamation,improve the management level of projects,conform to the macro-environment and provide policy guarantee.At present,there are four models for PPP operation of land reclamation project:global rectification of PPP model,agricultural land+PPP model of modern agricultural production and operation,PPP model of rural construction land reclamation and PPP model of whole village reclamation.Yet they all have their limits and weak points.In light of this,the paper proposes a new approach that may benefit all——asset securitization of PPP operation of land reclamation projects.In conducting the projects,we should be prudent in applying it to appropriate projects,rationalize public-private capital relation and perfect the mechanism of interest distribution,identify and distribute risks,and attract middle to long-term investors.

Land Reclamation;Public-Private Partnership(PPP);Asset Securitization

F323.24

A

1673-8616（2017）06-0048-13

2017-05-16

李曦，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師（湖北武漢，430072）；董方，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生（湖北武漢，430072）；戚宏斌，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生（湖北武漢，430072）。

［責(zé)任編輯：楊 彧］