文 / 高雷

當(dāng)前，《化妝品監(jiān)督管理條例》尚未正式施行，食品藥品監(jiān)管部門在處理化妝品違法行為時，適用的法規(guī)主要有《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》）、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下簡稱《特別規(guī)定》）及《產(chǎn)品質(zhì)量法》。那么在《化妝品監(jiān)督管理條例》正式施行之前，如何選擇現(xiàn)有的化妝品法規(guī)依據(jù)開展稽查辦案呢？筆者就此話題做淺顯探討，供監(jiān)管部門借鑒與參考。

現(xiàn)行法律法規(guī)如何選擇

由于《條例》頒布時間較早，許多條款已與實際狀況不相符，不適應(yīng)當(dāng)前化妝品行業(yè)的發(fā)展情形，對一些違法違規(guī)事件無法給予相應(yīng)的行政處罰，給食品藥品監(jiān)管部門開展化妝品稽查辦案帶來一定的困難。

在保健食品、化妝品監(jiān)管實踐中，《特別規(guī)定》是目前查處產(chǎn)品違法行為比較直接有效的行政法規(guī)，可以適當(dāng)運(yùn)用。但由于《特別規(guī)定》的處罰裁量基準(zhǔn)過高，針對化妝品違法行為的行政處罰難度較大，從而給稽查工作帶來一定的局限，不利于《行政處罰法》中處罰與教育相結(jié)合的原則，不容易產(chǎn)生行政執(zhí)法的社會效應(yīng)。

《產(chǎn)品質(zhì)量法》明確規(guī)定，在我國境內(nèi)從事產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售活動必須遵守該法。雖然《產(chǎn)品質(zhì)量法》也存在未設(shè)置罰款數(shù)額最低限，未完善以“貨值金額”為處罰基數(shù)確定罰款數(shù)額的成倍遞進(jìn)模式，導(dǎo)致違法利潤高于違法成本的弊端，但《產(chǎn)品質(zhì)量法》中對處罰條款的表述，一定程度上規(guī)避了因法規(guī)滯后和處罰裁量基準(zhǔn)過高而導(dǎo)致的實際困難。例如，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條規(guī)定：“生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售，沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品（包括已售出和未售出的產(chǎn)品，下同）貨值金額等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

食品藥品監(jiān)管部門是否可以依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》開展化妝品稽查工作？筆者認(rèn)為，食品藥品監(jiān)管部門在嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《條例》和《特別規(guī)定》的同時，在處理化妝品違法行為時，如果對于使用的處罰條款存在爭議，可以充分運(yùn)用《產(chǎn)品質(zhì)量法》的相關(guān)規(guī)定。

《產(chǎn)品質(zhì)量法》適用化妝品稽查

首先，《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定：“本法所稱產(chǎn)品是指經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品?！薄稐l例》第二條定義的化妝品，是指以涂擦、噴灑或者其他類似的方法，散布于人體表面任何部位（皮膚、毛發(fā)、指甲、口唇等），以達(dá)到清潔、消除不良?xì)馕丁⒆o(hù)膚、美容和修飾目的的日用化學(xué)工業(yè)產(chǎn)品。同時，《產(chǎn)品質(zhì)量法》明確規(guī)定，只有建設(shè)工程及軍工產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理不適用該法規(guī)定?；瘖y品屬于日用化學(xué)工業(yè)產(chǎn)品范疇，不在上述兩者的范圍之列。依據(jù)上述定義，化妝品應(yīng)當(dāng)屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》所規(guī)定的產(chǎn)品范疇。按照法律高于行政法規(guī)的原則，《條例》中對化妝品的安全規(guī)定不會超越《產(chǎn)品質(zhì)量法》對產(chǎn)品安全的一般性規(guī)定，即《產(chǎn)品質(zhì)量法》囊括或涵蓋了《條例》中對化妝品的特別規(guī)定。這是可以依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》開展化妝品稽查工作的原因之一。

其次，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十三條第二款規(guī)定，“禁止生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全標(biāo)準(zhǔn)和要求的工業(yè)產(chǎn)品。具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定?！被瘖y品是關(guān)系到人體健康的日用化學(xué)工業(yè)產(chǎn)品，與公眾生活聯(lián)系緊密，而《條例》作為國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，對于不符合保障人體健康標(biāo)準(zhǔn)和要求的化妝品進(jìn)行了明確具體的規(guī)定?！稐l例》規(guī)定：“生產(chǎn)特殊用途的化妝品，必須經(jīng)國務(wù)院衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)，取得批準(zhǔn)文號后方可生產(chǎn)；化妝品標(biāo)簽、小包裝或者說明書上不得注有適應(yīng)癥，不得宣傳療效，不得使用醫(yī)療術(shù)語?！币虼?，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十三條第二款中“具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定”的法律條款表述，實際上就是法律涵蓋適用范圍最大化的兜底條款。

第三，比較法律效力級別，《產(chǎn)品質(zhì)量法》應(yīng)是行政法規(guī)《條例》的上位法之一。在化妝品執(zhí)法中，應(yīng)優(yōu)先適用《條例》，在《條例》沒有相應(yīng)規(guī)定時，可以適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》對產(chǎn)品質(zhì)量安全的法定條款要求，是對一般產(chǎn)品質(zhì)量安全的基本要求，屬于原則規(guī)定；而《條例》是對化妝品作為特殊產(chǎn)品質(zhì)量安全的特別要求?；瘖y品質(zhì)量安全必須符合《條例》規(guī)定的特殊質(zhì)量要求，也要符合《產(chǎn)品質(zhì)量法》對一般產(chǎn)品質(zhì)量的基本和原則要求。

食藥監(jiān)管部門可適當(dāng)運(yùn)用

《產(chǎn)品質(zhì)量法》第八條規(guī)定，“國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管全國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，縣級以上地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作”，但其第三款明確規(guī)定，“法律對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督部門另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行?！惫P者認(rèn)為，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十三條第二款的規(guī)定已授權(quán)國務(wù)院制定涉及人體健康和人身財產(chǎn)安全的產(chǎn)品具體管理辦法。

《行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)?！倍姓幜P是依法實施質(zhì)量監(jiān)督、打擊和制裁制售假冒偽劣產(chǎn)品違法行為以及違法者的重要舉措。

《產(chǎn)品質(zhì)量法》第七十條規(guī)定，“該法一些具體條款規(guī)定的行政處罰由產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門或者工商行政管理部門按照國務(wù)院規(guī)定的職權(quán)范圍決定，但法律、行政法規(guī)對行使行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！薄胺?、行政法規(guī)對行使行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)另有規(guī)定”的法律條款表述，實際上也是法律涵蓋適用范圍最大化的兜底條款，故化妝品的生產(chǎn)者、經(jīng)營者違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的，應(yīng)由食品藥品監(jiān)管部門依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》的條款，行使化妝品產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、對違法行為實施行政處罰。