我國(guó)PPP項(xiàng)目的融資困境與對(duì)策建議

邢高杰

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，在最近幾年當(dāng)中，PPP融資模式開始在我國(guó)得到大規(guī)模的推廣和普及，其應(yīng)用范圍也呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢(shì)?；诖耍瑥?qiáng)化對(duì)PPP融資模式的理解和認(rèn)識(shí)，并對(duì)使用PPP融資模式過(guò)程中潛在的可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了解，能夠幫助企業(yè)有更好的發(fā)展前景，并且對(duì)于PPP融資模式在中國(guó)的推廣，有更好的指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；融資困境；對(duì)策

1 PPP項(xiàng)目融資的概述

PPP項(xiàng)目融資模式，廣義是指政府部門與私人部門為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)而共同建立的合作關(guān)系，該融資模式能夠充分發(fā)揮出政府和民間投資方的優(yōu)勢(shì)作用，一方面緩解政府的財(cái)政支出壓力，另一方面又可以促進(jìn)大型公共項(xiàng)目的高效實(shí)施，提供更多的社會(huì)就業(yè)機(jī)會(huì)。而PPP項(xiàng)目融資模式狹義是指一系列項(xiàng)目融資組合模式的總稱，具體包括了TOT、BOT以及PFI等模式，該定義更加凸顯出項(xiàng)目合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以及創(chuàng)造出的資金價(jià)值。新常態(tài)下的PPP項(xiàng)目融資，是作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的新興項(xiàng)目融資模式，更加符合社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展規(guī)律。

2 PPP項(xiàng)目融資模式實(shí)踐應(yīng)用的必要性

2.1提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益

由于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)往往投入資金量大、周期長(zhǎng)，以及管理內(nèi)容復(fù)雜等，如果僅僅只是依靠政府一方進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，將會(huì)影響到整個(gè)項(xiàng)目的發(fā)展進(jìn)度和效率，難以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)讓民眾享受到更好的社會(huì)公共服務(wù)。通過(guò)科學(xué)應(yīng)用PPP項(xiàng)目融資模式，既能夠幫助當(dāng)?shù)卣块T解決技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理上的問(wèn)題，也能夠?yàn)樯鐣?huì)創(chuàng)造出更多就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)私營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益，相比其他融資模式更具有優(yōu)勢(shì)性。

2.2減輕政府工作負(fù)擔(dān)

城市的發(fā)展離不開基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完善工作，要想帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引到更多人才，政府就必須不斷加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，積極完善各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，為民眾提供更好的交通服務(wù)、通信服務(wù)，以及能源供給服務(wù)等。然而，PPP項(xiàng)目融資的資金是巨大的，單靠政府財(cái)政資金扶持，勢(shì)必會(huì)加大政府工作負(fù)擔(dān)。因此，通過(guò)合理采用PPP融資模式，借助民間資本，能夠有效緩解政府在城市大型項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)上的資金壓力。此外，項(xiàng)目由投標(biāo)公司負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，能夠充分發(fā)揮出私營(yíng)公司的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，靈活運(yùn)用民間資金，大大提高項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)效率。經(jīng)權(quán)威機(jī)構(gòu)調(diào)查分析顯示，PPP項(xiàng)目融資模式的應(yīng)用，比其他融資模式能夠多為政府節(jié)省17%的費(fèi)用。

2.3提高項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性，降低投資難度

城市公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資規(guī)模較大，私營(yíng)部門難以承擔(dān)起融資任務(wù)，有效獲得競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)?；赑PP項(xiàng)目融資模式應(yīng)用下，將大項(xiàng)目合理分解成各個(gè)相互獨(dú)立的子項(xiàng)目，這樣就可以有效降低項(xiàng)目的投資難度，提高各個(gè)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性。比如，在城市地鐵項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)工作上，政府部門可以通過(guò)利用PPP融資模式的組合策略，將該項(xiàng)工程劃分為各個(gè)子項(xiàng)目，向社會(huì)進(jìn)行招標(biāo)，讓不同企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，創(chuàng)造出更多就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3 PPP項(xiàng)目融資困境

3.1擔(dān)保體系存在缺陷

當(dāng)前我國(guó)并沒有十分完善的PPP項(xiàng)目信用擔(dān)保體系，大多數(shù)機(jī)構(gòu)都無(wú)法為PPP項(xiàng)目貸款提出擔(dān)保，當(dāng)前擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量很難滿足PPP項(xiàng)目種類及數(shù)量需要，加上政府缺乏重視信用擔(dān)保體系建設(shè)，導(dǎo)致?lián)ｓw系缺乏相應(yīng)制度規(guī)范。

3.2融資需求與信貸服務(wù)匹配性低

當(dāng)前多在發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或者欠發(fā)達(dá)區(qū)域采用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，而這些區(qū)域缺乏銀行等金融機(jī)構(gòu)。在這些比較偏遠(yuǎn)之處多為農(nóng)村信用社，缺少商業(yè)性質(zhì)銀行，而PPP項(xiàng)目難以僅僅依靠農(nóng)村信用社支持而獲得發(fā)展，可見，從宏觀來(lái)講信貸服務(wù)難以滿足融資需求。此外，PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，而銀行貸款多為短期貸款，難以滿足PPP項(xiàng)目在時(shí)間上的要求。

3.3較大難度有限追索

PPP項(xiàng)目中融資主要來(lái)源為銀行貸款，而貸款中多要求完全追索投資人，PPP項(xiàng)目投資方在融資成本較高，以及剩余風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上有所顧忌。雖然在實(shí)際中不乏解決債務(wù)資金采用項(xiàng)目資本金的方式，并且普通債權(quán)比該債券更有優(yōu)勢(shì)，能夠進(jìn)一步限制、規(guī)避融資資金性質(zhì)。不過(guò)合同約定才是決定無(wú)擔(dān)保權(quán)順位職能之關(guān)鍵所在，難以切實(shí)保證投資人合法權(quán)益，這就使得PPP融資面臨很大挑戰(zhàn)。

4 解決PPP項(xiàng)目融資困境的相關(guān)措施

4.1科學(xué)制訂方案

融資方案的制訂，應(yīng)該確保政府和社會(huì)資本共同出資，遵循共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的原則。要求對(duì)現(xiàn)有的法律政策進(jìn)行分析，總結(jié)類似項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，協(xié)調(diào)各方利益。方案制訂要點(diǎn)如下：第一，明確融資成本的上限、杠桿比例的下限，并制定擔(dān)保、股權(quán)質(zhì)押等增信方式。第二，融資資金分期進(jìn)入、前后聯(lián)動(dòng)，由多個(gè)參與方一起引入，在開發(fā)項(xiàng)目的同時(shí)，也要積極分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。第三，制定融資期限，科學(xué)分析金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)、利益，對(duì)融資方案進(jìn)行優(yōu)化。第四，為了提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，在融資方案中可以納入施工單位的連帶責(zé)任，當(dāng)融資不足時(shí)提供差額資金保障，真正實(shí)現(xiàn)各方通力協(xié)作。

4.2拓展融資渠道

充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的功能作用，對(duì)債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，從而確保融資期限、項(xiàng)目周期兩者匹配。對(duì)于政府、監(jiān)管部門而言，應(yīng)該健全各類資金的投資機(jī)制，在現(xiàn)有融資方式的基礎(chǔ)上，加入基金、信托、股權(quán)融資等。具體措施如下：第一，加大融資力度。積極發(fā)行長(zhǎng)期債券，例如企業(yè)債、中期票據(jù)等；創(chuàng)新發(fā)債類型，爭(zhēng)取放寬發(fā)債窗口限制；做好融資規(guī)劃，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。第二，獲得商業(yè)銀行支持，和商業(yè)銀行加強(qiáng)合作，開展循環(huán)貸款、法人賬戶透支等業(yè)務(wù)，提高長(zhǎng)期償債能力。第三，創(chuàng)新融資方式，從國(guó)家政策入手制定債權(quán)投資計(jì)劃試點(diǎn)；嘗試社?；饏⑴c項(xiàng)目投資合作等。第四，設(shè)立境外融資平臺(tái)，推動(dòng)銀行開展外匯融資合作，針對(duì)境外融資業(yè)務(wù)進(jìn)行培訓(xùn)和研究。

4.3完善協(xié)調(diào)機(jī)制

PPP項(xiàng)目管理部門應(yīng)該和財(cái)務(wù)部門加強(qiáng)溝通，采用動(dòng)態(tài)融資理念，促使兩個(gè)部門之間信息共享，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行全盤把控。及時(shí)對(duì)融資計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，將融資方案作為績(jī)效考核的重要內(nèi)容之一，從而提高各個(gè)部門的關(guān)注力度，確保資金進(jìn)度、形象進(jìn)度相互匹配。

4.4優(yōu)惠政策引導(dǎo)

PPP項(xiàng)目服務(wù)于公共產(chǎn)品，因此和公眾利益密切相關(guān)。站在政府的角度，應(yīng)該積極引導(dǎo)社會(huì)資本投入到PPP項(xiàng)目中。在項(xiàng)目初期或融資環(huán)境不利階段，政府要提供更多的優(yōu)惠政策，保障項(xiàng)目順利實(shí)施，具體如下：第一，發(fā)揮PPP基金的支持引導(dǎo)作用，我國(guó)山東、河南、新疆等地落地了支持基金，以此提高融資的可獲得性，促使社會(huì)資本參與到項(xiàng)目之中。第二，開展融資擔(dān)保，這是當(dāng)前政策不完善背景下，用來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)的必要措施。應(yīng)該支持融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)擔(dān)保規(guī)模的增大，利用彌補(bǔ)損失、風(fēng)險(xiǎn)代償?shù)仁侄危瑪U(kuò)大融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的規(guī)模，解決融資難的問(wèn)題。第三，鼓勵(lì)各級(jí)政府出資參與項(xiàng)目投資，不僅能減小初期資金壓力，還能起到融資增信效果。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，為了推動(dòng)城市公共事業(yè)的穩(wěn)定持續(xù)，積極完善各項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)家政府部門要積極推廣應(yīng)用PPP項(xiàng)目融資方式，減輕政府部門的資金負(fù)擔(dān)，發(fā)揮出社會(huì)企業(yè)的技術(shù)和資金優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造出更多經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。此外，也要加強(qiáng)對(duì)ppp項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)防范工作，采取有效措施，降低融資風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目各個(gè)參與方的切身利益，促使項(xiàng)目順利地進(jìn)行下去。

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