楊梅

摘要：作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的重要組成部分，非稅收入以其本身獨(dú)有的靈活性給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)了活力和生機(jī)。而正是這種靈活性也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來(lái)了一些問(wèn)題。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理中普遍存在重視程度不夠，沒(méi)有系統(tǒng)的管理機(jī)構(gòu)；制度不健全，沒(méi)有規(guī)范化的流程；監(jiān)督機(jī)制不健全，缺乏法律保障等問(wèn)題。要改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理，應(yīng)加強(qiáng)非稅收入統(tǒng)一管理、健全非稅收入管理制度、完善非稅收入監(jiān)督機(jī)制、推進(jìn)非稅收入法制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：非稅收入；管理制度；對(duì)策

非稅收入是指剔除稅收之外，國(guó)家有關(guān)單位通過(guò)提供公共服務(wù)而獲取的財(cái)政資金，包括行政事業(yè)性收費(fèi)、國(guó)有資本收益等項(xiàng)目。非稅收入是一種典型的收入再分配，在政府財(cái)政收入中占有重要地位。目前，我國(guó)非稅收入管理還存在很多問(wèn)題，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。因此，為了更好地服務(wù)地方，服務(wù)人民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理亟需改善。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理存在的問(wèn)題

（一）重視程度不夠，沒(méi)有系統(tǒng)的管理機(jī)構(gòu)

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，非稅收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的重要來(lái)源，能促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展。但是，目前，地方各級(jí)政府對(duì)于非稅收入管理工作不重視，沒(méi)有系統(tǒng)的管理機(jī)構(gòu)，也缺乏人力保障。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)本身比較繁雜，許多工作的責(zé)權(quán)利劃分不清晰，鑒于非稅收入包括多種項(xiàng)目，很多部門(mén)都想介入進(jìn)而分一杯羹，容易造成征收混亂的局面，同時(shí)也容易出現(xiàn)政出多門(mén)、標(biāo)準(zhǔn)不一等不良現(xiàn)象。這些實(shí)際情況嚴(yán)重干擾了地方非稅收入的管理，導(dǎo)致征稅成本過(guò)高，甚至出現(xiàn)稅收流失。另外，非稅收入本身項(xiàng)目多，需要投入更多人力，而地方政府往往在人力保障上存在缺陷。據(jù)某省2013年數(shù)據(jù)顯示，省內(nèi)非稅收入與總稅收相比較發(fā)現(xiàn)，全口徑非稅收入完成量是地稅完成量的1.8倍，但是承擔(dān)非稅收入的工作人員數(shù)量與地稅部門(mén)相比相差甚遠(yuǎn)。

（二）制度不健全，沒(méi)有規(guī)范化的流程

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在非稅收入的征繳上采用“誰(shuí)受誰(shuí)用”的原則，沒(méi)有統(tǒng)一的部門(mén)負(fù)責(zé)管理和籌劃，資金比較分散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以調(diào)劑部門(mén)間的稅收量，越是到基層，管理越薄弱，資金利用效率越是低下。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在非稅收入的預(yù)算管理上也存在缺陷。預(yù)算管理是收入管理的方向標(biāo)。預(yù)算管理體制不健全容易導(dǎo)致管理混亂，漫無(wú)目的。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在非稅收入征繳方面，也存在一些問(wèn)題，例如繳費(fèi)方式不合理，賬戶設(shè)置不規(guī)范，票據(jù)使用太隨意等等。諸如此類的問(wèn)題，如果得不到遏制，那么長(zhǎng)期以往，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在非稅收入管理上特別容易出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。

（三）監(jiān)督機(jī)制不完善，缺乏法制保障

目前我國(guó)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，還沒(méi)有制定規(guī)范、統(tǒng)一的法律法規(guī)。沒(méi)有相應(yīng)的法律約束力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)在非稅收入征收環(huán)節(jié)隨意性就比較大。雖然有些收費(fèi)項(xiàng)目有規(guī)章可循，但因?yàn)檫^(guò)程中又缺乏必要的監(jiān)督，所以還是漏洞百出。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入的征管，有些項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管轄，有些項(xiàng)目由縣主管部門(mén)管轄，這樣在監(jiān)督上就容易出現(xiàn)不到位的情況，到底管還是不管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)職責(zé)不清晰，扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重。從細(xì)節(jié)上看，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金審計(jì)制度不完備，財(cái)務(wù)收支情況不能及時(shí)反饋，有的站所接受財(cái)政監(jiān)督，而有的站所又不接受財(cái)政監(jiān)督，財(cái)務(wù)往來(lái)賬目處理不明，隨意性太強(qiáng)。

二、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理的對(duì)策

（一）加強(qiáng)非稅收入統(tǒng)一管理

加強(qiáng)非稅收入統(tǒng)一管理能有效促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理機(jī)制的完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)征收到的各項(xiàng)資金，要及時(shí)、足額上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府秉著公開(kāi)透明的原則，對(duì)資金有統(tǒng)一處置權(quán)。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)將非稅收入納入預(yù)算管理，既能對(duì)資金進(jìn)行統(tǒng)籌，又能有效運(yùn)用資金并提供更好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還可以通過(guò)引入管理信息系統(tǒng)對(duì)非稅收入的征收、上繳等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控，便于匯集征收情況，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理能力，提高管理效率。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理，解決了“誰(shuí)受誰(shuí)用”問(wèn)題。為進(jìn)一步規(guī)范流程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以在財(cái)政所設(shè)立專門(mén)賬戶，將所有非稅收入統(tǒng)一納入預(yù)算管理。同時(shí)，要明確各部門(mén)征收的責(zé)任，明確征收主體，取締多余環(huán)節(jié)，防止非稅收入流失。

（二）健全非稅收入管理制度

衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理制度是否健全，要看是不是以人民的利益為基礎(chǔ)，是不是一切以方便人民為條件。對(duì)于管理制度中不人性化的地方要及時(shí)改善，要始終以為人民服務(wù)為第一要?jiǎng)?wù)，一旦發(fā)現(xiàn)工作中有不便利之處，一定要站在人民的立場(chǎng)進(jìn)行修正，同時(shí)還要盡量節(jié)約成本，減少開(kāi)支，提高管理效率和效益。健全非稅收入管理制度，還要讓人民及時(shí)了解相應(yīng)收費(fèi)項(xiàng)目、條目、標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。要做到有據(jù)可循，讓人民群眾了解來(lái)龍去脈。要積極推行窗口化制度，增加公示窗口，建立公示制度，重點(diǎn)公布收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)流程，讓人民避免不必要的麻煩。健全非稅收入管理制度，要規(guī)范票據(jù)管理。抓源頭，核發(fā)票。統(tǒng)一規(guī)格，實(shí)行收繳分離。可以利用第三方平臺(tái)對(duì)票據(jù)進(jìn)行管理，嚴(yán)抓貪墨行為。在賬戶管理上要專門(mén)設(shè)置非稅收入賬戶，支用時(shí)要通過(guò)主管部門(mén)嚴(yán)格審批。當(dāng)然，健全非稅收入管理制度，還需要向人民群眾進(jìn)行宣傳，普及非稅收入相關(guān)知識(shí)。對(duì)于人民群眾存在疑問(wèn)的地方，要重點(diǎn)解答，要耐心說(shuō)明收繳的意義，要詳細(xì)說(shuō)明能給人民帶來(lái)什么樣的福利和服務(wù)。對(duì)于征收硬件設(shè)施上的問(wèn)題，有能力就自行解決，沒(méi)有足夠的條件就從簡(jiǎn)處理，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)。

（三）完善非稅收入監(jiān)督機(jī)制

完善非稅收入監(jiān)督機(jī)制，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理的改善。目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入存在諸多問(wèn)題，究其原因，很大程度上是因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)督機(jī)制。完善非稅收入監(jiān)督機(jī)制，首先要對(duì)非稅收入管理各流程實(shí)施日常監(jiān)督管理和檢查。從管理理論控制職能的角度來(lái)看，對(duì)于非稅收入管理的各個(gè)階段都應(yīng)該實(shí)施監(jiān)督，將監(jiān)督稽查制度化、日常化、動(dòng)態(tài)化。監(jiān)控過(guò)程中，如有問(wèn)題，及時(shí)上報(bào)，妥善解決。其次，采用360度全方位監(jiān)督管理。通過(guò)發(fā)揮多部門(mén)如紀(jì)檢、物價(jià)等職能部門(mén)的監(jiān)督作用，深化監(jiān)督過(guò)程，加強(qiáng)各部門(mén)分工合作，積極拓展各部門(mén)的職能，打造新型的各部門(mén)積極參與的監(jiān)督機(jī)制。最后，依靠合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于違規(guī)操作和違法行為，要加大懲處力度，各項(xiàng)獎(jiǎng)懲措施要落到實(shí)處。同時(shí)，要強(qiáng)調(diào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)各監(jiān)督機(jī)構(gòu)積極性。

（四）推進(jìn)非稅收入法制建設(shè)

我國(guó)有關(guān)非稅收入管理的法律法規(guī)暫時(shí)只能參考《預(yù)算法》，專門(mén)針對(duì)非稅收入管理的立法還沒(méi)有制定和頒布。非鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收入管理存在的問(wèn)題，從法律保障的角度來(lái)看，正是存在相應(yīng)的法律空缺而導(dǎo)致。因此，要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入的征收和利用，應(yīng)制定完整的法律體系。當(dāng)然，在現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，我們也可以對(duì)有關(guān)非稅收入的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行強(qiáng)化。我們可以依據(jù)《行政許可法》來(lái)規(guī)范非稅收入項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，這樣既體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有法可依，也保障了非稅收入管理的法律性。當(dāng)然，地方政府也可以根據(jù)自身實(shí)際情況，頒布相應(yīng)條例對(duì)非稅收入管理進(jìn)行約束。例如，河北省先后出臺(tái)《河北省政府非稅收入管理?xiàng)l例》、《河北省政府非稅收入管理規(guī)定》。這些條例和規(guī)定的出臺(tái)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理上升到了法律高度。河北省的做法，保障了非稅收入管理中征繳過(guò)程的合理性、票據(jù)處理的規(guī)范性、監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制的有效性。同時(shí)也完善了國(guó)有資產(chǎn)管理辦法，為建立完善的非稅收入管理體系奠定了基礎(chǔ)。

三、結(jié)論

非稅收入作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要來(lái)源，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)管理和公共服務(wù)開(kāi)展過(guò)程中發(fā)揮了非常重要的作用。尋求完善的非稅收入管理制度，是規(guī)范地方政府財(cái)政管理體系的必由之路。雖然目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理存在一些問(wèn)題，但是隨著我國(guó)法律制度的逐步深入和地方政府管理水平的逐步提升，非稅收入管理將會(huì)更好地為人民服務(wù)，體現(xiàn)“以人為本”的服務(wù)理念。因此，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理的研究還有待進(jìn)一步深入。

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（作者單位：鹽城市大豐區(qū)萬(wàn)盈鎮(zhèn)財(cái)政管理所）endprint