試論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的關(guān)注點

李偉

摘要：近年來，對著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，行政事業(yè)單位體制改革也在逐步深入的進行，建立完整的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制框架已成為社會發(fā)展的必然要求。通過對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度中的關(guān)鍵點進行討論分析，提出具體的對策和建議，具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位的經(jīng)營目標(biāo)

不同于企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)，行政單位與事業(yè)單位的營運不以盈利為目的，而是為了滿足社會文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面的需求，為人民提供便利，提供社會服務(wù)。企業(yè)的財務(wù)管理目標(biāo)是追求利潤的最大化，因此在制定各項制度時，都是圍繞著利益展開；而行政事業(yè)單位的目標(biāo)是提供社會服務(wù)，同時保證服務(wù)的公平性，所以在制定管理制度時，就不能以營利作為核心。

（二）行政事業(yè)單位的資金來源

行政事業(yè)單位的資金來源大部分為國家財政部門撥款，根本上是來自于納稅人繳納的稅款。因此，在行政事業(yè)單位內(nèi)部建立起完善的內(nèi)部控制制度，對維護公民的權(quán)利，確保財政支出的透明與公開性，進而全面推進我國責(zé)任政府的建設(shè)具有重要的意義。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)

《行政事業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中提出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)為以下五個層次：一是經(jīng)濟活動合法合規(guī)，指的是要求行政事業(yè)單位的各項經(jīng)濟活動都在法律允許的框架內(nèi)進行；二是資產(chǎn)安全和使用有效，是指保障行政事業(yè)單位的貨幣基金以及實物資產(chǎn)的安全，防止資金被挪用、資產(chǎn)被浪費等現(xiàn)象的發(fā)生；三是財務(wù)信息真實完整，是指確保行政事業(yè)單位的財務(wù)信息是對單位經(jīng)濟活動客觀的記錄；四，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，指的是內(nèi)部控制可以減少行政事業(yè)單位中的貪腐行為；最后一個層面是行政事業(yè)單位進行內(nèi)部控制追求的最終目標(biāo)，即提高公共服務(wù)的效率和效果，以最終實現(xiàn)社會效益的最大化。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要素

美國審計總署認為政府內(nèi)部控制的要素包括控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五個要素[1]。

（一）內(nèi)部環(huán)境

內(nèi)部環(huán)境指的是行政事業(yè)單位的組織架構(gòu)、決策機制以及單位文化等制度基礎(chǔ)。對于行政事業(yè)單位來說，行政事業(yè)單位的組織架構(gòu)一般為：單位“一把手”一手負責(zé)內(nèi)部控制的建立和指導(dǎo)，由領(lǐng)導(dǎo)班子討論決策，各部門工作人員負責(zé)對各項活動具體實施。在行政事業(yè)單位內(nèi)部環(huán)境建設(shè)中，容易出現(xiàn)的問題主要是單位內(nèi)部組織架構(gòu)安排不合理，各部門之間責(zé)權(quán)不清，領(lǐng)導(dǎo)干部對內(nèi)部控制的建設(shè)不重視等問題。

（二）風(fēng)險評估

行政事業(yè)單位的運行過程中，存在著多種多樣的風(fēng)險，大致可以分為業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險與財務(wù)活動風(fēng)險兩個方面。業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險指的是由于業(yè)務(wù)流程不規(guī)范造成的業(yè)務(wù)出錯現(xiàn)象，而財務(wù)風(fēng)險主要指的是財務(wù)信息不真實，貪污腐敗現(xiàn)象，經(jīng)濟活動不合法或不合規(guī)等方面。風(fēng)險評估的目的就是減小和控制這些經(jīng)濟風(fēng)險發(fā)生的可能性。由于缺乏對權(quán)力的監(jiān)督，行政事業(yè)單位的管理中最容易出現(xiàn)的風(fēng)險是掌握關(guān)鍵資源的工作人員以權(quán)謀私，收受賄賂，從而影響公共資源的合理配置。容易出現(xiàn)的另一類風(fēng)險是財務(wù)預(yù)算不科學(xué)、不合理，預(yù)算編制以及審批的流程不規(guī)范，從而導(dǎo)致財務(wù)漏洞的出現(xiàn)。

（三）控制活動

控制活動是指行政事業(yè)單位為實現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)，制定的一系列具體實現(xiàn)措施。按照控制的層次不同，控制活動可以分為兩類：一是全單位層面的控制活動，指領(lǐng)導(dǎo)層為整個單位設(shè)立的活動，如風(fēng)險評估流程、內(nèi)部審計等活動；二是業(yè)務(wù)層面的控制活動，如預(yù)算控制、收支控制等活動，本文研究的重點是業(yè)務(wù)層面的控制活動。

（四）信息與溝通

行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門之間的信息溝通關(guān)系著單位內(nèi)部的決策效率，由于單位各部門之間職能不同，彼此之間無法及時的實現(xiàn)完全的信息共享。另一方面，行政事業(yè)單位與外部的社會公眾、檢察機關(guān)之間的信息共同不暢也影響著行政事業(yè)單位的信息公開。由此可見，信息與溝通是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中發(fā)揮紐帶作用的重要要素。

（五）監(jiān)督

對行政事業(yè)單位的監(jiān)督有內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩個方面。外部監(jiān)督指的是來自上級部門或紀檢監(jiān)察部門的定期檢查，側(cè)重對行政事業(yè)單位黨風(fēng)廉紀建設(shè)、權(quán)力行使等方面進行監(jiān)督；而內(nèi)部監(jiān)督指的是行政事業(yè)單位內(nèi)部開展的審計活動，是對單位內(nèi)部經(jīng)濟財務(wù)活動的監(jiān)督。外部監(jiān)督是不可控的因素，因此在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)中，內(nèi)部監(jiān)督是及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題，從而及時完善改進的重要手段。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具體實施方案

上一節(jié)中已經(jīng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的五大要素做了詳細的說明。有了這一理論基礎(chǔ)之后，結(jié)合現(xiàn)實中行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題，筆者從組織架構(gòu)、風(fēng)險評估、控制活動設(shè)計、信息與溝通以及內(nèi)部監(jiān)督五個要素出發(fā)，試著提出以下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具體實施方案：

（一）制定合理的組織架構(gòu)，明確權(quán)責(zé)分配

行政事業(yè)單位在權(quán)利制衡方面缺乏相關(guān)制度，容易導(dǎo)致權(quán)利的濫用。因此應(yīng)通過合理的機構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)配置，將決策、執(zhí)行與監(jiān)督三者之間進行合理的權(quán)責(zé)分配，保證權(quán)力的合理使用。對于涉及到單位未來發(fā)展規(guī)劃或者涉及資金較多的重大決策事項，應(yīng)嚴格根據(jù)民主集中制的原則，通過領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定；同時要注意保證監(jiān)督部門的獨立性與權(quán)威性，使內(nèi)部審計真正發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（二）健全風(fēng)險評估機制，控制潛在風(fēng)險

為保證行政事業(yè)單位的經(jīng)濟利益不受損害，建立完善的風(fēng)險評估機制，針對不同類別的風(fēng)險進行控制與防范，是行政事業(yè)單位進行內(nèi)部控制的重要部分之一。針對業(yè)務(wù)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等不同層面的風(fēng)險，評估風(fēng)險的危害等級，對風(fēng)險進行評估，及時制定風(fēng)險處理的方案策略，從而最大限度的避免損失。

（三）嚴格預(yù)算控制與收支控制

內(nèi)部控制活動的設(shè)計必須以單位的目標(biāo)為出發(fā)點和歸宿點，控制活動最終的目標(biāo)是為了實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。行政事業(yè)單位的內(nèi)控主要對業(yè)務(wù)層面的控制活動進行討論，重點放在預(yù)算控制與收支控制兩方面。某市莫愁湖公園管理處是一家自收自支型的事業(yè)單位，主要負責(zé)公園的管理工作。以該公園管理處為例[2]，為加強財產(chǎn)保護控制，在預(yù)算管理方面，該單位在每年第一季度時制定完善的預(yù)算方案，預(yù)算的編制嚴格根據(jù)財政部要求進行，內(nèi)容包含部門預(yù)算與單位內(nèi)部科室的詳細經(jīng)費預(yù)算，以詳細、科學(xué)的方式進行的預(yù)算編制；在收支控制方面，單位采取了對日常財務(wù)開支逐級審批的管理制度，1000元以下的預(yù)算由部門經(jīng)理審批，5000元以下由分管主任審批；高于5000元的采購支出則需經(jīng)由集體討論決策。

（四）建立有效的溝通機制，實現(xiàn)信息共享

從內(nèi)部與外部兩個方面，行政事業(yè)單位應(yīng)做好信息的及時共享。外部層面要做好信息公開，及時、完整地對單位的運行情況進行公開，做好政府信息公開條例中的有關(guān)規(guī)定；內(nèi)部層面，借助計算機技術(shù)，通過搭建單位內(nèi)部各部門之間的信息溝通平臺，實現(xiàn)信息及時有效的共享。

以某直轄市科技協(xié)作中心內(nèi)部控制的建設(shè)為例[3]，為保證單位內(nèi)部及時有效的信息溝通，中心建立了內(nèi)部計算機信息系統(tǒng)，通過辦公自動化系統(tǒng)、郵件系統(tǒng)、中心網(wǎng)站等協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了單位內(nèi)部及時有效的信息共享，提高了業(yè)務(wù)工作的效率與質(zhì)量。同時，中心定期對本單位的網(wǎng)站進行更新，及時反映出中心的工作動態(tài)以及工作內(nèi)容，確保網(wǎng)上發(fā)布信息的及時準確。

（五）健全監(jiān)督評價體系，不斷完善與調(diào)整

對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制來說，健全的監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)包括三個層面：一是內(nèi)部控制執(zhí)行的監(jiān)督反饋層面，對內(nèi)部控制的執(zhí)行進行檢查；二是內(nèi)部控制的評價體系，定期對內(nèi)部控制的有效性進行考評；三是內(nèi)部控制的動態(tài)調(diào)整體系，將考評中的問題進行分析總結(jié)，分析內(nèi)部控制制度中需要改進的部分，從而保證內(nèi)部控制可以不斷動態(tài)調(diào)整，最終實現(xiàn)最優(yōu)的內(nèi)部控制體系。

參考文獻：

[1]劉永澤，唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個問題[J].會計研究，2013（1）：57-62.

[2]邱群.探淺談加強事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性——以南京莫愁湖管理處為例[J].商業(yè)經(jīng)濟，2013（12）：49-51.

[3]方璇.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究——基于北京科技協(xié)作中心內(nèi)部控制的案例分析[D].北京：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，2015.

（作者單位：灌南縣財政局）