我國流動人口管理模式分析及對策研究

葉必成+胡小燕

摘 要：在流動人口管理實踐中，國內(nèi)流動人口管理模式的主要目標為解決流動人口問題基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府與社會雙向的有效互動。但現(xiàn)行的管理模式在解決兩者關(guān)系中存在著一定的問題。同時學界關(guān)于流動人口管理模式尚未形成統(tǒng)一的論調(diào)，對于如何建立以及建立何種完善的管理模式存在分歧。

本文在構(gòu)建"國家-社會"理論的前提下，用理論聯(lián)系實際的方法，對溫州流動人口集中地區(qū)管理模式進行了調(diào)查研究，探究其中的成功經(jīng)驗以及不足行為。研究發(fā)現(xiàn)，地區(qū)每一具體管理模式并不是單一存在的，而是由兩種或兩種以上的管理模式融合發(fā)展組成。同時在進行創(chuàng)新管理模式過程中，應把握優(yōu)劣，因地因時，進行模式的整合吸納。

關(guān)鍵詞：流動人口；管理模式；融合；創(chuàng)新發(fā)展

引言：當下，中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，促進人口大規(guī)模的流動。溫州，作為如今長三角地區(qū)一個重要的經(jīng)濟增長點及海外貿(mào)易區(qū)，是外來人口聚集的發(fā)達地區(qū)之一，數(shù)量急劇增長的外來人口在為溫州帶來經(jīng)濟效益的同時，也引發(fā)了大量社會問題。因而，通過有效的管理模式帶動外來人口融入當?shù)厣鐣⑾硎芑A(chǔ)社會公共服務，使其成為當?shù)亟?jīng)濟及社會建設(shè)的有效力量，刻不容緩。

近年來，在流動人口管理的研究問題上，越來越受到了學術(shù)界人士的關(guān)注，并取得了豐碩的研究成果，但在建立完善的管理模式?jīng)]有統(tǒng)一的方案。在學習借鑒眾多學者研究基礎(chǔ)上，以溫州地區(qū)兩個經(jīng)典案例為基礎(chǔ)，對流動人口管理模式及對策進行積極的研究，希望在構(gòu)建一種完善的管理模式方面有所突破。

一、流動人口管理模式現(xiàn)狀

根據(jù)學術(shù)界的研究，對于流動人口管理模式從宏觀層次方向分類主要可以分為以下四種類型。其一，擴展治安管理型，此模式一般由政法委或綜治委帶頭，主要推進依靠政法委和公安局，由派出所的協(xié)管員隊伍在基層參與具體執(zhí)行。伴隨政府執(zhí)政思維的轉(zhuǎn)變，由過去一直強調(diào)以治安優(yōu)先為主的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)上加強了服務方面的力度。如對一些地方的居民們采取幫助的模式，共同解決了服務流動人口的家屬、子女的工作和上學的問題。其二，機構(gòu)的專業(yè)協(xié)調(diào)型，為形成良好的溝通專業(yè)協(xié)調(diào)機制，政府試圖建立一個單獨的流動人口管理服務機構(gòu)，如浙江嘉興，他們在市政府和縣政府均成立了專門的流動人口事務局，政法委副書記兼任該事務局的局長一職，辦公人員是從計生、公安、教育等各部門里面挑出的優(yōu)秀人才來擔任相應職務。該事務局的主要工作是督促相關(guān)部門履行職責和開展自身工作。其三，大人口統(tǒng)籌型，這一模式不改變原有的部門結(jié)構(gòu)，根據(jù)職能、體制和信息的整合手段對流動人口的服務管理進行強化，再由發(fā)改委或計生委牽頭實施。其四，積分入戶型，這一模式是針對有長期居住意向和有積分基礎(chǔ)的流動人口，賦予他們居民的身份，使他們也能享受到教育、醫(yī)療等方面的優(yōu)惠政策。

除了各學者的研究外，國家及地方政府從律法規(guī)上層法面對流動人口管理也給予充分重視：中共十七大、十八大都強調(diào)了要“加強流動人口服務和管理”，“實現(xiàn)基本公共服務均等化”，“加強推進以改善民生為重點的社會建設(shè)”。如溫州出臺《溫州市流動人口居住管理辦法》，進一步加強實有人口管理，在流動人口居住管理這一重點上做了規(guī)劃調(diào)整，切實保障流動人口合法權(quán)益，全面提升城市服務管理水平。其他的還有：為及時獲取反映流動人口生存發(fā)展的重要數(shù)據(jù)，取得有價值的研究成果，遼寧省率先舉行流動人口動態(tài)監(jiān)測工作，并借助動態(tài)監(jiān)測計劃深入社區(qū)基層調(diào)研，有效推進社區(qū)流動人口服務管理全面工作。為保障和維護流動人口平等享受計劃生育、家庭教育、社會發(fā)展等方面的服務，安徽省著力打造了城市社區(qū)流動人口服務管理“城市生活 e 站”工作。總之，這些都為流動人口管理提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗。

二、基于“國家-社會”理論下的流動人口典型管理模式剖析

“國家——社會”框架強調(diào)兩者關(guān)系的思路，對于分析社會現(xiàn)象，尤其是分析流動人口管理的問題很有啟發(fā)。政府作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，國家政權(quán)機構(gòu)中的行政機關(guān)，即一個國家政權(quán)體系中依法享有行政權(quán)力的組織體系，在流動人口管理的問題上扮演著國家這一角色。我們以“國家-社會”理論為基礎(chǔ)，依據(jù)國家與社會互動關(guān)系的強弱，將我國流動人口的主要管理模式分為三種。

（一）下沉式管理模式

所謂的下沉式服務，就是由政府牽頭，在有關(guān)職能部門的積極配合下，將流動人口的管理權(quán)力下放到政府各個職能部門甚至政府或功能區(qū)管委會的派出機關(guān)（街道辦事處）對流動人口進行綜合的、全面的、多角度、大力度的管理。此種模式在國家與社會的互動關(guān)系中處于支配地位和起決定性作用。在這種模式下，社會的作用被削弱，但影響著國家對于流動人口的管理。該模式具有三大特點：一是屬地管理、二是服務管理、三是市民管理。并將管理分為三方面：一是日常事務管理、二是專項專職專責管理、三是提供社區(qū)服務。它建立了一個統(tǒng)一的、協(xié)調(diào)的、參與部門比較齊全的組織機構(gòu)來共同做好流動人口的管理與服務工作，但同時又存在行政理念上，偏離以人為本的宗旨、在行政構(gòu)架上，缺乏靈活性、主動性與回應性、在行政行為方式上，手段單一，效果不突出、在行政參與上，沒有將公眾參與作為流動人口管理政府行政的一條重要原則等問題。

（二）流動精英嵌入式管理模式

流動精英嵌入式管理指聘用每片管轄地區(qū)范圍內(nèi)流動人員中的精英在政府職能部門的指導下， 共同管理該地區(qū)的流動人口。此種模式使得國家與社會在其互動過程中，相互融合，二者相互依賴，相互影響。該模式具有以下三個特點：首先，流動精英能有效配合政府職能部門的管理，增強社會穩(wěn)定性。其次，流動精英的參與能更好地表達流動人口的利益訴求，維護其合法權(quán)益。再者，有利于培育流動人口的政治素養(yǎng)，推進我國基層民主化進程。流動精英嵌入式的管理促進政府對流動人口的了解，有效配合政府職能部門的管理，能夠及時發(fā)現(xiàn)并能助力于化解各種矛盾和糾紛，保證流動人口流入地的社會穩(wěn)定。同時流動精英可以挖掘利用社會資源， 盡可能的為流動人員爭取利益的最大化。但是流動精英作為政府工作者融入政府，在當?shù)鼐用衽c流動人口產(chǎn)生利益的博弈的時候，流動精英發(fā)聲的作用很大程度上會受到限制。更加重要的一點是，流動人口中受過專業(yè)培訓，具備專業(yè)知識技能的人員少之又少，因而在招募流動精英過程中成本巨大且成效不明顯。endprint

（三）流動人口區(qū)域自治的管理模式

流動人口區(qū)域自治是流動人口實行自我管理的載體，當前學術(shù)界對這個概念給出的明確定義不多，我們認為，流動人口區(qū)域自治是同鄉(xiāng)的流動人口通過相同的流入地的地緣關(guān)系形成的，以在流出地扎根和保障生活為目的而形成的社會組織進行自我管理的管理模式。這種模式使得社會在國家與社會的互動關(guān)系中處于支配地位和起決定性作用。該模式主要具有三個基本屬性：一是社會性、二是自主性、三是專門性。它的典型管理辦法有三：一是建立健全流動人口信息網(wǎng)絡(luò)；二是日常管理；三是組織活動。該模式調(diào)動了流動人口自治自創(chuàng)自管的積極性，借助其對同一來源地流動人員的信任和依賴心理，實現(xiàn)內(nèi)部的人員當家作主。然而它的缺陷在于，首先資金問題難以得到保障和維持，其次流入人口難免會形成同一來源地人民相互抱團，導致與流入地人民及相關(guān)機構(gòu)聯(lián)系將大大減少，降低他們對流入地的社會融入感和歸屬感。

上述三種模式從過去政府主導的下沉式管理到政府與流動人口的嵌入式管理漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃尤丝趨^(qū)域自治，體現(xiàn)了政府行政管理權(quán)力逐步下放的歷史演進過程，給予流動人口更多自我管理的機會和更廣闊的發(fā)展空間。但是針對流動人口的管理不應該是單一的，三種管理都各有其發(fā)展的優(yōu)勢及其不足，通過模式的融合來實現(xiàn)對于流動人口的多元化管理，是我們進行模式探索的意義及模式創(chuàng)新推廣的目的所在。

三、深度聚焦溫州市流動人口管理模式

溫州在針對流動人口管理問題上，普遍采用在全國推行的新居民積分制，該管理制度已在鹿城區(qū)施行幾年之久并且獲得良好的效果。而樂清市的創(chuàng)新社會化服務管理基于流動人口區(qū)域自治管理模式下的實踐和創(chuàng)新，在我國目前是一種全新的管理方式，是區(qū)域自我管理施行的優(yōu)秀典范，在全省乃至全國范圍內(nèi)都走在前頭。溫州鹿城區(qū)和樂清市都是溫州市流動人口中流入較多的地區(qū)，在研究群體行為方面具有典型性，我們以這兩個點著重展開研究。

（一）鹿城區(qū)流動人口管理之新居民積分制管理模式剖析

溫州市鹿城區(qū)是溫州經(jīng)濟發(fā)展的核心區(qū)域，據(jù)溫州市公安局流動人口管理辦最新數(shù)據(jù)悉知，鹿城區(qū)吸引流動人口70萬人次。新居民積分制管理模式是鹿城區(qū)采取的卓有成效的管理方式。溫州市新居民積分制管理模式于2012年正式開始實施，迄今為止已經(jīng)跨越了近五個年頭。

所謂新居民積分制管理，在指導思想層面，堅持以科學發(fā)展觀為主題，以加快經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展為主線，按照推進“平安溫州”建設(shè)要求，是對在溫州持有《浙江省居住證》 ，且符合相關(guān)要求的新居民按照自愿申請的原則按其所得積分高低進行計算并且進行一定的排名，根據(jù)積分情況享受相應的服務和管理待遇，利用積分換取同等積分待遇的行政行為的管理方式。其中，計分的項目涵蓋居住年限，年齡，特殊身份，學歷水平，技能水平，社會保障，勞動合同等方面，積分分數(shù)以新居民持有的各類有效證件、證書、證明進行相應的累加，各市區(qū)，縣等具體計分標準根據(jù)當?shù)貙嵺`情況制定相應的細則規(guī)定。

鹿城區(qū)坦前是積分制服務管理成效領(lǐng)頭羊，作為以經(jīng)濟型企業(yè)為中心的坦前區(qū)，聚集了近鹿城區(qū)30%的流動人口。其中在企業(yè)務工的青壯年新居民占了很大比例。在這些新居民當中不乏高學歷人才、創(chuàng)業(yè)管理型人才，或精通房屋裝修、電器維修的業(yè)務能手。例如鹿城區(qū)在街鎮(zhèn)試點新居民積分制管理制度，積分前20名新居民的子女通過父母的積分，獲得優(yōu)質(zhì)公辦學校的入學資格。鹿城區(qū)教育局有關(guān)人員稱，新居民隨遷子女積分制度的全面鋪開，將為更多的新居民提供創(chuàng)業(yè)和生活保障，使擁有一技之長的新居民從行業(yè)“狀元”成為鹿城人才，從而實現(xiàn)人盡其才、留心留人。而坦前作為實施積分制服務管理模式取得成效的領(lǐng)頭羊，在積分制方面較其他區(qū)域更為成功。

新居民積分制管理是基于“國家--社會”框架下，“下沉式管理模式”的典例，發(fā)揮政府在流動人口中的決定作用。通過政府牽頭，發(fā)布各類政策措施，對流動人口進行一定管理，積極引導流動人口與當?shù)厝诤?，為社會發(fā)展貢獻自己的一份力。此創(chuàng)新管理以科學的管理策略，在管理流動人口問題中，引導其更好的融入當?shù)厣鐣l(fā)展，取得了卓越的成效。秉持自愿原則，新居民自主選擇是否加入新模式積分加分等模式中，在解決戶籍管理，子女就學，住房租房，評獎評先等方面問題上取得了巨大的突破。 然而，它的背后同樣浮現(xiàn)了各式各樣的問題。通過實地訪談溫州市公安局流動管理辦負責人，我們了解到在流入溫州市的3，400，000人口中僅有40%左右的人員主動地加入到這種創(chuàng)新管理模式中?？梢姡鲃尤丝趨⑴c度不高，新居民積分制管理模式實行的普及范圍和接受程度存在一定局限性。其次，在此創(chuàng)新管理模式下，新居民醫(yī)療保險等基礎(chǔ)保障存在一定的問題。例如安徽省流入溫州地區(qū)的人口中，有許多人員已經(jīng)在流出地辦理過醫(yī)療保險，養(yǎng)老保險等，但由于流入流出兩地系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)未對接，信息相互不通暢，缺乏一個相互交互的完備的系統(tǒng)平臺，導致流動人口在尋醫(yī)治病等方面十分的不便利。再者，新居民積分制管理實施過程中，存在總體工程量大，耗時長，效率低，資金投入大等問題；在評估分析數(shù)據(jù)的反饋方面，管理人員缺乏一定的分析評估能力，常常需要委托第三方機構(gòu)進行數(shù)據(jù)現(xiàn)象的分析。從管理者角度考察，管理機關(guān)應進行專職人員的培訓，具備相關(guān)經(jīng)驗與素養(yǎng)。

通過對流入人口的訪談調(diào)查，我們小組了解到，作為來自同一地區(qū)的人員，他們更加傾向于尋求自己群體內(nèi)部的幫助。在生活工作等方面出現(xiàn)困境時，首先想到的求助對象是自己內(nèi)部的群體，其次才是政府。從一定程度上來分析，政府被一定的忽視，政府發(fā)揮的決定作用在一定程度上被削弱。這一點使我們反思：為什么流動人口中普遍存在對政府角色意識薄弱的現(xiàn)象？通過訪談溫州市紅蜻蜓鞋業(yè)有限公司的員工們，我們發(fā)現(xiàn)，從他們口述的結(jié)果來看，新居民積分制模式對于流動人口中具有較高學歷，有著卓越突出貢獻的人較為有利，這一方面體現(xiàn)了該種管理模式下融合了“流動精英嵌入式管理模式”，招募流動人口中的精英進行參與管理，配合服務，但同時對于一定在溫務工的人員卻起不了太大作用。且通過他們了解到，申請積分制程序較為復雜，過程持續(xù)時間長，花費人力物力眾多，同時由于對流入地的歸屬感和社會融合度缺乏，導致他們更傾向于尋找同一地區(qū)來源的人幫助。從這意義上，新居民創(chuàng)新積分制管理模式還有待更加科學更加完善的改進。endprint

（二）樂清市創(chuàng)新社會化服務管理

創(chuàng)新社會化服務管理即打造“四位一體”的工作平臺模式，在原有的“支部+協(xié)會”的二維基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地發(fā)展為“黨委+工作站+計劃生育聯(lián)合會+非民組織”四維模式。通過政府牽線指導，給予政策指導和支持，創(chuàng)新發(fā)展“自己管理自己，自己服務自己”的社會化管理模式。以安徽省霍邱縣入駐樂清市工作站為例，創(chuàng)新社會化服務管理即通過安徽省霍邱縣流入樂清市人員中具有黨籍身份的成員聚集地成立黨支部并在樂清市翁垟街道掛牌成立。通過黨支部自治管理即“安徽人自己組織管理自己”的方式開展各方面工作，在黨支部的總體協(xié)調(diào)下，計劃生育協(xié)會聯(lián)合會將流入樂清的流動人口超過一萬人以上的安徽地級市，以市為單位加入計劃生育協(xié)會，并與工作站（浙江省樂清市計劃生育管理部門）簽訂授權(quán)書，委托工作站全權(quán)服務管理安徽省各市流動人口；而民非組織，即“樂清市皖江紅計劃生育家庭發(fā)展中心”，家庭發(fā)展中心主要是以工作站為主的實體，通過政府購買服務，確保工作站經(jīng)費的正常運行，從而為工作站實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展和壯大奠基堅實的基礎(chǔ)。簡言之，創(chuàng)新社會化服務管理模式就是由流動人口聚集地在政府的協(xié)助聯(lián)合下設(shè)立支部等組織進行自我管理，自我服務，自我教育，自我發(fā)展的管理新方法。

安徽省霍邱縣是創(chuàng)新社會化服務管理模式的先行者?；羟窨h位于安徽省西部，大別山北麓，面積3487平方公里，人口171萬，其中流出人口65萬，而近20余萬人流向樂清市。首創(chuàng)社會化服務管理模式是為了加強流動人口計劃生育工作，在樂清市政府的領(lǐng)導下，讓安徽霍邱縣流入人口中黨員等起模范先鋒作用的人員實現(xiàn)自我的管理與服務，創(chuàng)新“安徽人管理安徽人”模式。在最初的“計生協(xié)會+黨支部”的基礎(chǔ)上，慢慢將其職能從單一計劃生育管理發(fā)展到各個方面。截止2016年，“黨委+工作站+計劃生育協(xié)會+民非組織”四位一體的模式建構(gòu)完成。通過公開遴選的方式，挑選流動人口中的黨員等有才干有能力有紀律有文化的優(yōu)質(zhì)人才組成委員會實現(xiàn)對流動人口全體的管理。在消除流入人口對當?shù)卣彤數(shù)鼐用竦牟蝗诤细信c猜忌，讓其群體中優(yōu)秀的人進行自我的管理，更有利于流動人口在當?shù)氐捻樌l(fā)展，更有利于構(gòu)建和諧社會。最終，安徽省霍邱縣首創(chuàng)社會管理模式，實現(xiàn)流入和流出兩地信息互通，在計劃生育，扶貧保障，社會公益，人口融入發(fā)展等方面創(chuàng)下新的里程碑。

此種管理基于“國家--社會”框架實現(xiàn)“流動人口區(qū)域自治”的管理，增強社會對于流動人口的管理，調(diào)動了流動人口自治自創(chuàng)自管的積極性，借助其對同一來源地流動人員的信任和依賴心理，實現(xiàn)內(nèi)部的人員當家作主，從而在計劃生育，子女入學，社會生活保障，工作生活生產(chǎn)方面取得了可觀的成效。但其中管理過程又凸顯“下沉式管理模式”特點，政府牽線指導，權(quán)利下放于流動人口自治組織。但顯明的一點是，權(quán)利下放限度加大，自治得到充分的體現(xiàn)。

相比較與新居民創(chuàng)新積分制管理模式和考慮自身發(fā)展發(fā)展存在的現(xiàn)狀，通過對樂清市霍邱縣實地走訪與調(diào)查發(fā)現(xiàn)，此種管理模式存在較強的地域局限。由于樂清市中流動人口中來自霍邱縣的有20余萬人，且較為聚集，因而有實施創(chuàng)新社會服務管理模式的現(xiàn)實基礎(chǔ)和依據(jù)。倘若流入人員來自不同的省市，且不集中，若進行此種模式的應用則顯得不太適合，缺少現(xiàn)實和理論的依據(jù)。其次，通過訪談霍邱縣人民政府主要負責人了解到，目前形成的“黨委+計生協(xié)會+工作站+民非組織”存在的最大的現(xiàn)實運行障礙為沒有長久且固定的資金支持和投入。即使樂清縣每年向工作站投入資金在40萬元以上，但如果開展大型惠民活動，進行日常公益社會活動則需要依賴社會力量。缺乏國家持久且有力的資金保障和支持，民非組織發(fā)揮自我管理，參與社會事業(yè)建設(shè)與發(fā)展的功能將大大減弱。長此以往，創(chuàng)新社會服務管理模式的運行將會停滯不前已知失去生命力無法延續(xù)。

四、困境突圍：管理模式創(chuàng)新的對策研究及推廣

從上述兩種創(chuàng)新案例上來看，并結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)存的流動人口服務管理模式類型比較，我們發(fā)現(xiàn)：每一種流動人口的管理模式都不是單一存在的，而是體現(xiàn)融合的特點。在“下沉式管理模式”中又體現(xiàn)著政府通過各種政策優(yōu)惠吸引其中的精英分子參與管理，體現(xiàn)“流動精英嵌入式管理模式”的特點；在“流動人口區(qū)域自治管理模式”中通過流動人口精英分子集合自發(fā)形成管理，而在這同時又由政府牽頭指導，權(quán)力下放，體現(xiàn)了三中管理模式的融合。

但溫州兩種典型模式在發(fā)展中均存在著各自的不足之處。各自在側(cè)重于某一方面的時候則會忽略另一方面，例如過分強調(diào)政府在其中的領(lǐng)導作用時則會失去制度所要體現(xiàn)的流動人口自治，反過來則會削弱政府的作用?；诖吮尘?，這為我們管理模式的創(chuàng)新提供了新的思路和方向。

首先，加強各種管理模式的融合，著眼于全局發(fā)展。正如上述所提及的，每一種管理模式都不是獨立存在的，因而在創(chuàng)新管理模式研究過程中需要將各種管理模式相結(jié)合加以考慮。根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，需要什么加什么，放眼與全方位進行選擇和設(shè)計。其次，體現(xiàn)自治又不失政府作用，針對性進行發(fā)展。在簡政放權(quán)的大背景下，放權(quán)于流動人口，進行自我管理是一種趨勢。這不僅可以精簡政府開支，人才盡其用同時體現(xiàn)人民自治。但在這一過程需要把握好政府和流動人口自治的一個度，給予自治組織資金和政策扶持的同時加強對話溝通，實現(xiàn)政府與自治組織的長期和諧發(fā)展。再者，創(chuàng)新管理模式研究，取其精華去其糟粕。三種普遍的流動人口管理模式各有自身的優(yōu)與弊，同時溫州市的兩個典型案例也證實了管理模式的優(yōu)劣。在創(chuàng)新的過程中，需要做到吸取各種管理模式的優(yōu)點時，注意剔除其中可能會帶來的問題，實現(xiàn)發(fā)揮多種管理模式融合長處時，將弊端縮減到最小化。最后，通過縣市級再到省級各個流動人口聚集區(qū)域逐一實踐，通過特性總結(jié)出共性，將其經(jīng)驗成果總結(jié)，管理模式進行豐富完善。并在不同經(jīng)濟發(fā)展水平和社會發(fā)展狀況下，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H狀況，做到因地制宜，在此基礎(chǔ)上進行修改創(chuàng)新，最終不斷地進行在全國范圍內(nèi)的推廣，解決流動人口管理這一社會焦點問題，為我國經(jīng)濟的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展提供強有力的保障。

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