化解地方債風(fēng)險(xiǎn)須加快財(cái)政金融一體化改革

■ 本刊特約評(píng)論員 張茉楠

化解地方債風(fēng)險(xiǎn)須加快財(cái)政金融一體化改革

■ 本刊特約評(píng)論員 張茉楠

近年來(lái)我國(guó)圍繞地方債治理出臺(tái)了許多財(cái)政改革措施，但目前看，強(qiáng)化中央銀行的監(jiān)管職能，增強(qiáng)財(cái)政金融改革的協(xié)同性，推進(jìn)財(cái)政金融體制一體化至關(guān)重要。

根據(jù)瑞銀估算，2016年政府債務(wù)規(guī)模達(dá)50萬(wàn)億元，占GDP比重為68%。其中，地方政府及準(zhǔn)政府債務(wù)約33萬(wàn)億元，廣義地方債的快速增長(zhǎng)是政府債務(wù)擴(kuò)張的主要原因。截至目前，地方債存量10.63萬(wàn)億元，其中2015～2016年地方債總計(jì)發(fā)行9.88萬(wàn)億元。其中，2016年發(fā)行規(guī)模為6.05萬(wàn)億元，較2015年大幅增加。新增地方債為1.81萬(wàn)億元、置換部分約8萬(wàn)億元，意味著目前尚有大致6.3萬(wàn)億元的置換類債券待發(fā)行，2017年置換類地方債發(fā)行壓力及地方債務(wù)置換的壓力仍較大。

自1994年財(cái)政分稅制改革以來(lái)，地方政府財(cái)權(quán)及事權(quán)不匹配問(wèn)題始終沒(méi)有解決，導(dǎo)致地方政府高度依賴土地財(cái)政和融資平臺(tái)，進(jìn)而給實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。從稅制改革的“營(yíng)改增”方向看，財(cái)政收入向中央趨于集中，地方財(cái)政收支不平衡矛盾可能加劇。從目前地方債管理及新一輪財(cái)政管理體制的改革方向看，地方債管理仍借助基于國(guó)家信用的財(cái)政工具。從政府投融資體制的發(fā)展過(guò)程看，在無(wú)法消除中央政府對(duì)地方債兜底的情況下，僅借助財(cái)政工具并不能奏效。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前解決地方債問(wèn)題，必須協(xié)同解決好財(cái)政和金融問(wèn)題。從地方政府角度看，地方財(cái)政不能通過(guò)無(wú)限制撥款來(lái)支持國(guó)有企業(yè)，只能從其他渠道爭(zhēng)取資金資源。于是，各地紛紛轉(zhuǎn)向金融資源尤其是信貸資源，導(dǎo)致不良貸款率攀升和資金配置效率下降。正是因?yàn)檫@種以中央政府信用作為擔(dān)保的隱性擔(dān)保機(jī)制普遍存在，導(dǎo)致伴隨金融管制趨于放松，大量金融工具被創(chuàng)設(shè)出來(lái)并對(duì)金融體系產(chǎn)生影響。

政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)較多，一些本該由財(cái)政承擔(dān)的責(zé)任被賦予金融主體，如政府通過(guò)融資平臺(tái)、國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并通過(guò)影響銀行信貸投放為前者提供資金。由于財(cái)政與金融關(guān)系不清晰，中央銀行不僅承擔(dān)“準(zhǔn)財(cái)政職能”，還要為政府性債務(wù)融資提供便利，進(jìn)而將政府性債務(wù)擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至金融體系。因此，從根本上解決地方債問(wèn)題，必須強(qiáng)化中央銀行對(duì)地方債的監(jiān)管，增強(qiáng)財(cái)政金融體制改革的協(xié)同性。

第一，清晰界定財(cái)政與中央銀行的職能，防范財(cái)政變相透支風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，完善財(cái)政對(duì)中央銀行損失的補(bǔ)充機(jī)制，建立有效的歷史掛賬處理方式，解決中央銀行承擔(dān)金融改革與金融穩(wěn)定成本的問(wèn)題，提高中央銀行資產(chǎn)負(fù)債的穩(wěn)健性。

第二，建立償債準(zhǔn)備金。建立償債準(zhǔn)備金是世界各國(guó)較為通行的作法,可以幫助防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府償債準(zhǔn)備金是地方政府為確保按期償還債務(wù)本息而籌集運(yùn)用的專項(xiàng)儲(chǔ)備資金。償債準(zhǔn)備金在管理上可選擇專戶管理或?qū)ｍ?xiàng)管理。

第三，嘗試建立中央銀行國(guó)庫(kù)基金管理。中央銀行應(yīng)積極加強(qiáng)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理問(wèn)題研究，在保證國(guó)庫(kù)資金安全的前提下，推出既便于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)治理、又滿足地方財(cái)政利益訴求的現(xiàn)金管理模式，充分合理利用閑置的資金資源，最大限度減少政府債務(wù)余額和利息支出。