人民銀行視角下垂直單位落實(shí)集中采購政策的路徑研究

隨著《中華人民共和國政府采購法》(下簡稱《政府采購法》)的頒布實(shí)施，我國政府采購終于隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，走上了法制化、規(guī)范化的道路。經(jīng)過十幾年的操作實(shí)踐，政府采購工作取得了很大的成就，功能不斷強(qiáng)化，規(guī)模不斷擴(kuò)大，成本不斷降低，且有效防止了腐敗，為我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到了巨大的推動作用。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了一些的難題，特別是垂直單位在采購路徑選擇上遇到了困惑。

一、政策法規(guī)制度的建立與完善

2003年1月1日《政府采購法》正式實(shí)施，《政府采購法》對實(shí)施采購的主體、范圍、采購內(nèi)容、方式方法、程序等進(jìn)行了明確和規(guī)范，屬于政府采購方面一部基本的、通用類法規(guī)。2004年7月23日以財庫【2004】104號頒發(fā)了《中央單位政府集中采購管理實(shí)施辦法》，2007年1月10進(jìn)行了修訂完善，又以財庫【2007】3號下發(fā)了通知。此辦法加強(qiáng)了對中央單位集中采購的管理，進(jìn)一步規(guī)范了中央單位集中采購行為。為了確保操作上與采購法相配套，先后出臺了《政府信息公告管理辦法》、《政府采購貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》、《政府采購評審專家管理辦法》、《政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》、《集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》、《政府采購資金直接撥付管理暫行辦法》，這些是對《政府采購法》的進(jìn)一步補(bǔ)充、量化和細(xì)化，是對個別專項(xiàng)進(jìn)行專業(yè)規(guī)定。

二、垂直單位的管理模式

垂直單位是指預(yù)算單位總部在中央或省會，分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)卻設(shè)在地方，但對其組織機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)等方面進(jìn)行直接管理。如：鐵道、國稅、人民銀行、銀監(jiān)、工商、海關(guān)等。垂直單位基本以“中央——省——市——縣”模式設(shè)立，但也有是跨省設(shè)立，如人民銀行則是按“中央——跨省大區(qū)行——省級中心支行——市中心支行——縣支行”的模式，全國設(shè)立了九個大區(qū)行，2個營業(yè)部。大區(qū)行下轄339個省、市中心支行、1797個縣(市)支行，加上總行內(nèi)設(shè)部門和直屬機(jī)構(gòu)，近2200個預(yù)算機(jī)構(gòu)。垂直單位無論是按那一種管理體制設(shè)立，其目的都是為了減少地方的干預(yù)，確保其相對獨(dú)立性。垂直單位的管理模式既不是中央單位，但又與地方單位有很大的區(qū)別。管理模式有別，預(yù)算口徑不同，這就為垂直單位的集中采購埋下了不太順暢的伏筆。

三、垂直單位集中采購存在困難

(一)法制體系不完善，垂直單位政府采購制度缺失?！墩少彿ā芬?guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)，使用財政性資金進(jìn)行政府采購的各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織都必須依法進(jìn)行采購。2004年《中央預(yù)算單位采購管理辦法》對中央預(yù)算單位集中采購行為做了進(jìn)一步的規(guī)范。顯然一法一辦法對各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體及中央單位政府采購都有明確的規(guī)范和規(guī)定，而缺失了與垂直單位政府采購相匹配的制度規(guī)定，致使垂直單位在集中采購過程中缺乏最為直接的遵循、依據(jù)和約束。

(二)垂直單位預(yù)算體制與集中采購管理不配套?！墩少彿ā愤m應(yīng)的是行政區(qū)劃的管理體制，一級政府一級預(yù)算，一級預(yù)算一級政府集中采購。中央單位有中央的采購規(guī)定，省級有省級的辦法，地方有地方的規(guī)程。而垂直單位的預(yù)算體制是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算管理、分級核算”的財務(wù)管理體制。垂直單位的最高主管部門為上級，單位工作地點(diǎn)卻在地方；垂直單位的管理體制只接受上級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，保持人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)上的獨(dú)立，不受地方政府的干預(yù)?？晒ぷ鞣秶种饕诘胤?。不同地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，部門業(yè)務(wù)分工和主管部門不同，管理模式和管理體制不同，預(yù)算體制不同?！墩少彿ā芬?guī)定：屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，集中采購目錄由國務(wù)院確定并公布；屬于地方政府預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其集中采購目錄，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定或公布。按照集中采購管理要求，中央垂直單位只能服從第一款規(guī)定，省級垂直單位則要服從第二款規(guī)定。需那些受上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)，單位又設(shè)在地方，預(yù)算又是集中管理、核算卻是分層的垂直單位，既不是中央單位，又不算地方行政事業(yè)單位，在政府采購過程中若按中央單位的采購辦法而單位卻設(shè)在地方，若按地方政府采購辦法操作吧，可主管部門又在上面，垂直單位政府采購處于管理體制和預(yù)算體制不相匹配兩難之地，實(shí)難操作。

(三)政府采購程序操作難。一是采購預(yù)算編制上報時間長?！墩少彿ā返?3條規(guī)定：負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財政年度部門預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)將該財政年度政府采購的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出，報本級財政部門匯總。部門預(yù)算的審批，按預(yù)算管理權(quán)限和程序進(jìn)行。做為垂直單位設(shè)在最基層的縣級單位，在編制下一財政年度部門預(yù)算時，要將政府采購項(xiàng)目及資金預(yù)算列出后按要求逐級上報市級主管單位，按“縣——市——省——大區(qū)行——中央總部——財政部”這幾個環(huán)節(jié)申報，從預(yù)算編制到預(yù)算最后上報需要六個環(huán)節(jié)，中央財政部再逐一進(jìn)行審核，這一系列手續(xù)下來時間太長了。二是審核批復(fù)時間長。上報預(yù)算需要五、六個環(huán)節(jié)，那采購預(yù)算的批復(fù)自然一個環(huán)節(jié)都不能少，若再按從上到下的“六個程序”走下來，縣級基層單位的批復(fù)最快也得等到6-7月份，半年時間已過。三是采購時間長。如若采購部門采購的項(xiàng)目在國務(wù)院下達(dá)的目錄以內(nèi)，采購程序還需要再按五級至六級的采購程序采購，而垂直單位分支機(jī)構(gòu)多，預(yù)算級次多，受地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制，單位的實(shí)際情況也不一樣，需求不一樣，逐級匯總需要時間，集中采購再按公開招標(biāo)程序操作下來，需要更長的時間。因?yàn)椤墩少彿ā返谌鍡l對招投標(biāo)時間有規(guī)定，不得少于20日，若再有廢標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生，整個采購程序操作下來，沒有2-3月是很難完成的，這樣最基層需要采購的物品只能在年終或下一年的年初實(shí)現(xiàn)。從基層有需求開始向上申請，到采購結(jié)束收到貨物，運(yùn)行周期實(shí)在過長。容易出現(xiàn)年終集中花錢的現(xiàn)象，還會出現(xiàn)跨年度列賬的違規(guī)問題。

(四)政府采購方式選擇難?！墩少彿ā芬?guī)定了：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價五種采購方式，做為一級政府一級預(yù)算一級采購是比較適合的，做為垂直單位難度就大了。地方政府成立有政府采購辦，有組織管理、有專業(yè)機(jī)構(gòu)、有監(jiān)督部門，體制、機(jī)制比較健全完善，操作起來也比較容易。垂直單位主管部門在上級，大項(xiàng)公開招標(biāo)縣級又操作不了，必須有上級操作。小型項(xiàng)目如辦公用品采購、電子耗材使用、車輛維護(hù)、車輛燃油、車輛保險等必須集中采購，象這類只有采用單一來源和詢價的方式。但是這兩種方式的規(guī)定不是很清，操作性不是很強(qiáng)。對于一些部門采購若上級主管部門有授權(quán)，由基層進(jìn)行采購的項(xiàng)目，在縣級也不好操作。按照采購程序每一項(xiàng)目至少也需要16-17個程序，一個小型單位，一年費(fèi)用額度也不大，若按政府采購的方式來操作，手續(xù)繁雜，要求標(biāo)準(zhǔn)高，大的供應(yīng)商看不到眼里，小的供應(yīng)商不在乎嫌麻煩，采購單位也大費(fèi)周折，公開招標(biāo)沒有來，邀請招標(biāo)不到場，單一來源不提供營業(yè)執(zhí)照等現(xiàn)象時有發(fā)生。如：車輛燃油吧，在單一來源采購時，在縣級中石化為規(guī)模最大實(shí)力最強(qiáng)公司，自然要入選，其他單位又不符合條件，入選的中石化公司在基層沒有營業(yè)執(zhí)照、沒有法人代表，就為車輛燃料一項(xiàng)采購就很是苦惱，不按采購方式操作違規(guī)，按采購方式操作又找不到符合條件和手續(xù)要求的單位。

(五)集中采購后期服務(wù)維權(quán)難?！墩少彿ā吩诘谄哒?、第八章對采購監(jiān)督的內(nèi)容及法律責(zé)任都做了詳細(xì)的規(guī)定，這些規(guī)定對同級政府采購可能起到一定的管制和約束，但是對于垂直單位來說，那只能說是一個規(guī)定而已。垂直單位政府采購目前的模式是按中央單位的采購模式進(jìn)行，下級單位按照需求逐級匯總上報，由最為上級的主管部門按政府采購程序進(jìn)行采購。作為最基層的下級單位需要做的是：上報需求申請、等待劃款、接收貨物、收發(fā)票入賬這幾個步驟全部是被動接受，無任何的主動權(quán)。對于采購貨物的售后更是無從談起。試想一下，垂直單位按五個級次上報采購的貨物，若在收到貨物或隔一段時間發(fā)現(xiàn)采購貨物的質(zhì)量、型號、安裝等方面有了問題，或在保修期內(nèi)出了故障，使用單位卻找不到維權(quán)的地方，是直接找中央級的政府采購部門，還是去找設(shè)在中央的主管部門？是找最為直接的上級主管部門，還是直接找供貨商？還是找送貨的？這看似誰都能管的理論，卻變成了誰都不管的現(xiàn)實(shí)。采購與使用相分離，采購績效差，后期服務(wù)基本是不存在的。據(jù)調(diào)研：X垂直單位2015年一次集中采購了5臺柜式空調(diào)，6臺壁掛式空調(diào)，物流送來之后，單位接收了，因?yàn)楫?dāng)時沒有安裝，后需要安裝時卻找不到運(yùn)送貨物的安裝單位，待找到當(dāng)?shù)厝珖?lián)網(wǎng)的售后來安裝時，安裝師傅說：每一臺機(jī)器的包裝箱內(nèi)都有一個免費(fèi)安裝卡，可以免費(fèi)安裝。此單位在安裝箱內(nèi)怎么也找不到，無奈只好按每臺200元重新支付了安裝費(fèi)。事后此單位找了四個部門詢問此事，電話不知打了多少次，結(jié)果是相互扯皮，最終是投訴無門，問題得不到解決，應(yīng)有的權(quán)力也得不到維護(hù)，使用單位只能認(rèn)了。

四、對策與建議

(一)健全法律法規(guī)體系。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府部門應(yīng)與時俱進(jìn)，從規(guī)模、范圍、行業(yè)的實(shí)際出發(fā)，深入調(diào)研，不斷總結(jié)，建立健全政府采購?fù)陚涞姆煞ㄒ?guī)體系。特別是對缺失的、不切合實(shí)際的、專業(yè)性比較強(qiáng)的采購法律法規(guī)要盡快完善和出臺。特別對于預(yù)算級次多，部門有其特殊性的垂直單位，更要出臺一些與部門相適應(yīng)、有針對性、操作性強(qiáng)的專項(xiàng)制度規(guī)定。一是從總體操作上規(guī)定；二是從采購程序上；三是從采購方式上；四是監(jiān)督管理上；五是售后服務(wù)上等方面進(jìn)行細(xì)化，不能不同部門、不同層級、不同管理體制共同使用一個通用類法規(guī)，實(shí)事上成為集中采購一刀切的實(shí)事，在操作上勢必會出現(xiàn)這樣那樣的問題和難點(diǎn)，這既不符合中國的國情，也不切合各個單位的實(shí)際，操作起來困難重重，也達(dá)不到法律規(guī)定的目的和效果。

(二)進(jìn)一步加大部門采購步伐。政府集中采購在沒有建全垂直單位政府集中采購的法律框架的前提對下，要加大垂直單位的部門采購力度。因?yàn)榇怪眴挝挥衅涮厥庑浴I(yè)性的要求，做為垂直單位的上級主管單位要做好頂層設(shè)計，從垂直單位的實(shí)際出發(fā)，考慮各層級的工作實(shí)際和需求，科學(xué)設(shè)置，出臺相關(guān)的配套措施，細(xì)化操作流程，強(qiáng)化部門采購。從采購文書、操作步驟、采購程序等方面能統(tǒng)一的要統(tǒng)一；對不違反采購制又切合基層操作實(shí)際能授權(quán)的授權(quán)下級部門進(jìn)行采購。主要從內(nèi)控上來規(guī)范和約束各級單位的采購，既規(guī)范程序又能縮短采購時間，既能節(jié)約資金又能保證采購質(zhì)量，既不違反規(guī)定又能提高工作效率，從而規(guī)范部門采購。

(三)加快政府采購信息化建設(shè)。一是建立供應(yīng)商誠信登記制度，無論是政府采購還是部門采購，凡是經(jīng)過政府采購部門調(diào)研、考察招標(biāo)被政府確定為供貨商的單位應(yīng)在政府采購平臺上進(jìn)行嚴(yán)格的注冊和登記，對其資格、條件進(jìn)行嚴(yán)格的審查，并在政府采購網(wǎng)站進(jìn)行公開發(fā)布。二是定期對注冊單位進(jìn)行公開評級。對于提供的貨物、工程及服務(wù)由使用單位從貨物的品牌、質(zhì)量、發(fā)貨速度、售后服務(wù)等方面定期由招標(biāo)單位、采購單位、使用部門對其進(jìn)行公開評價。三是實(shí)現(xiàn)政府采購信息共享，垂直單位的基層單位也可以在地方利用政府采購平臺的資源，也就是說上級主管部門或地方政府部門經(jīng)過公開招投標(biāo)確定的供貨單位(或施工單位)，若是同類項(xiàng)目的，就不用重新再進(jìn)行公開招投標(biāo)，這樣既減少了程序也節(jié)約了采購成本，還省了不少的人力和物力，實(shí)現(xiàn)政府必須集中而又急需辦理的政府采購，實(shí)現(xiàn)規(guī)范與靈活相結(jié)合。

(四)加強(qiáng)采購監(jiān)督。對采購活動進(jìn)行監(jiān)督制約，是政府采購規(guī)范化的重要保證。政府采購監(jiān)督管理部一定要履行監(jiān)督職責(zé)。一是要加強(qiáng)對采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。垂直單位的集中采購遠(yuǎn)比其他單位要復(fù)雜的多，下屬單位多，預(yù)算級次多，戰(zhàn)線長，規(guī)模大，采購的權(quán)力也比較集中，所以必須要加強(qiáng)對采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，看是否實(shí)現(xiàn)了公平、公正、公開。從采購程序、采購的方式、物品的品牌、物品的質(zhì)量等方面進(jìn)行全方位監(jiān)督檢查，真正達(dá)到物美價廉之目的。二是要加強(qiáng)對部門采購的監(jiān)督。上級主管部門對每個下級單位有領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督的責(zé)任。對于有專門規(guī)定的采購要監(jiān)督其是否按規(guī)定實(shí)施，對于授權(quán)的是否按程序執(zhí)行，對于經(jīng)過批復(fù)的預(yù)算是否超過批復(fù)的預(yù)算。健立建全采購約束機(jī)制。三是加強(qiáng)使用部門對采購部門的監(jiān)督。對集中采購發(fā)回的貨物，使用部門要有評估權(quán)，確保使用與維護(hù)的統(tǒng)一。四是加強(qiáng)對供應(yīng)商的監(jiān)管。

(中國人民銀行西峽縣支行，河南 南陽 474500)