季明舒

行政審批局模式：實(shí)踐特點(diǎn)與潛在效應(yīng)

季明舒

行政審批局作為地方政府推進(jìn)行政審批制度改革過程中的新事物，與之前推廣的“行政服務(wù)中心”模式既具有共性，又存在差異。內(nèi)部環(huán)境下行政審批局的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事分配、運(yùn)行機(jī)制以及外部環(huán)境中行政審批局與政府其他職能部門權(quán)力關(guān)系、職責(zé)分化方式，是考察政府職能方式轉(zhuǎn)變過程與效果的重要基點(diǎn)。行政審批局模式還處于實(shí)踐探索的初期階段，且在不同地方、不同領(lǐng)域存在實(shí)行方式的差異，因而其在理論完善與實(shí)踐推廣中仍需不斷解決諸多問題和挑戰(zhàn)。

從“行政服務(wù)中心”到“行政審批局”

縱觀我國(guó)行政審批制度改革的歷程可以發(fā)現(xiàn)，改革主要有兩種方向或路徑：一是減少或歸并行政審批項(xiàng)目，或是通過培育社會(huì)組織、權(quán)力下放等方式，直接縮減政府過多的審批范圍和權(quán)限；二是通過政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的劃分與整合，將政府的審批權(quán)限相對(duì)集中，從而提高行政審批的效率與質(zhì)量。行政服務(wù)中心和行政審批局的建立和探索應(yīng)可大致劃分在第二個(gè)方向中。從“行政服務(wù)中心”到“行政審批局”的變遷，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)限劃分實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步調(diào)整和變化，并為深入探究政府行政審批權(quán)力規(guī)范與有效運(yùn)作途徑提供了一定視角。

行政服務(wù)中心的提出與實(shí)踐。一般而言，行政服務(wù)中心也稱為行政審批服務(wù)中心，指集信息與咨詢、審批與收費(fèi)、管理與協(xié)調(diào)、投訴與監(jiān)督于一體的綜合性行政服務(wù)機(jī)構(gòu)。行政服務(wù)中心即“一站式”服務(wù)，發(fā)源于西方的商務(wù)活動(dòng)中，并在20世紀(jì)70年代的行政改革中得到實(shí)踐和傳播。

我國(guó)行政服務(wù)中心的探索實(shí)踐并不僅僅針對(duì)于行政審批制度的弊端，更多是因?yàn)橹袊?guó)加入世貿(mào)組織后政府執(zhí)法與服務(wù)能力不足對(duì)社會(huì)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)的局限。在1995年深圳率先開始“一站式”運(yùn)作，成為行政服務(wù)中心的雛形。浙江金華市、上虞縣設(shè)立的“一站式”服務(wù)機(jī)構(gòu)，成為我國(guó)行政服務(wù)中心的最初模式。2001年國(guó)務(wù)院正式啟動(dòng)行政審批制度改革工作后，行政服務(wù)中心迅速擴(kuò)展，目前已基本涵蓋了全國(guó)3000多個(gè)市縣。

行政服務(wù)中心的建立，提高了部分審批過程的速度，并擴(kuò)大了公民對(duì)政府的知情權(quán)，但其本質(zhì)上的“前店后廠”模式，不能在根本上達(dá)到審批流程的“一站式”目標(biāo)，尤其是在涉及實(shí)質(zhì)性的審批權(quán)上，審批時(shí)“兩頭跑”的尷尬處境，反而會(huì)在某種程度上增加政府和公民的成本。在深入推進(jìn)行政審批制度改革的趨勢(shì)下，行政審批局模式應(yīng)然而生。

行政審批局的建立。行政審批局是依法設(shè)立、以實(shí)現(xiàn)審批與監(jiān)管職能相分離為主要目標(biāo)，將多種行政審批職權(quán)、事項(xiàng)、人員編制實(shí)質(zhì)整合，形式上表現(xiàn)為“一局一章”，實(shí)質(zhì)承擔(dān)行政審批職能和與法律主體責(zé)任的政府機(jī)構(gòu)。行政服務(wù)中心因其不具實(shí)質(zhì)審批權(quán)力的尷尬處境，促使地方政府進(jìn)行更為深入的機(jī)構(gòu)改革。2008年成都武侯區(qū)建立的行政審批局，將21個(gè)區(qū)級(jí)職能部門的行政審批職能全部劃轉(zhuǎn)到區(qū)行政審批局，但當(dāng)時(shí)未能立即得到中央的確認(rèn)和地方的效仿。2014年，天津?yàn)I海新區(qū)行政審批局成立，將18個(gè)部門的審批權(quán)整合成一個(gè)印章，人事關(guān)系也劃歸于審批局，并得到了李克強(qiáng)總理的肯定；2015年3月，中央編辦和國(guó)務(wù)院法制辦印發(fā)《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案的通知》，天津、河北等八個(gè)省市成為改革試點(diǎn)，行政審批局開始了初步試驗(yàn)和推廣階段。

目前行政審批局的機(jī)構(gòu)設(shè)置按照是否將審批權(quán)和審批人員實(shí)質(zhì)性劃歸至審批局內(nèi)，可將其分為三類：一是實(shí)體型，即將大部分審批權(quán)和審批人員劃歸至局內(nèi)，如天津?yàn)I海新區(qū)；二是虛體型，只是改變了名稱，審批權(quán)和審批人員仍屬于原職能部門，其作用基本上等同于行政服務(wù)中心；三是半實(shí)體型，即介于前兩者之間，有一定程度的突破，但并不到位。

行政審批局與行政服務(wù)中心的差異辨析

按照行政審批局審批權(quán)與人事劃歸相對(duì)集中的標(biāo)準(zhǔn)，行政審批局與行政服務(wù)中心在如下方面存在較多差異：

組織目標(biāo)。行政審批局通過審批權(quán)和審批人員的集中，將審批權(quán)從原職能部門中剝離，從而實(shí)現(xiàn)事前審批和事后監(jiān)管的分離，分別促進(jìn)審批效率的提高和監(jiān)管制度的強(qiáng)化，同時(shí)打破原職能部門在審批中可能的權(quán)力膨脹和尋租傾向；行政服務(wù)中心則通過行政事務(wù)的物理集中，協(xié)調(diào)部門審批權(quán)，提高行政效率，方便行政相對(duì)人，并提高服務(wù)質(zhì)量。兩者在促進(jìn)行政審批效率提高上有一定重合，但在實(shí)現(xiàn)機(jī)制上存在本質(zhì)不同。

機(jī)構(gòu)性質(zhì)。行政審批局是依法設(shè)立的一級(jí)行政部門，與原職能部門屬平行關(guān)系，正式行使一級(jí)政府職權(quán)。而行政服務(wù)中心的法律地位不甚清晰，更多是臨時(shí)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的“集合體”，其機(jī)構(gòu)本身協(xié)調(diào)性較差。不過，行政服務(wù)中心的性質(zhì)不僅限于審批，其在公共服務(wù)收費(fèi)等方面還有服務(wù)事項(xiàng)，因而范圍較前者更廣。

審批權(quán)限。前面已談到，行政審批局基本上將原職能部門的審批權(quán)全部集中到該機(jī)構(gòu)中，并實(shí)現(xiàn)與原職能部門相對(duì)徹底的分離，從而擁有實(shí)質(zhì)性的審批權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)。而行政服務(wù)中心只是實(shí)現(xiàn)了部分審批權(quán)位移性地集中，審批權(quán)基本上仍屬于原職能部門，更主要地是作為行政服務(wù)的“前臺(tái)”和行政審批事項(xiàng)的“收發(fā)室”，只具備行政協(xié)調(diào)權(quán)。

人員管理。行政審批局中的人事關(guān)系全部屬于審批局內(nèi)，為行政編制，與原職能部門完全脫離；行政服務(wù)中心的人員大多為事業(yè)編制，人事關(guān)系主要仍屬于原職能部門，服務(wù)中心對(duì)于工作人員的管理與考核并無(wú)實(shí)質(zhì)性的權(quán)力。

運(yùn)行方式。行政審批局重新整合了行政審批的類別，將事前的審批過程和權(quán)限全部劃歸到審批局內(nèi)，從而使行政審批的流程在一個(gè)部門里完成，即“體內(nèi)循環(huán)”；行政服務(wù)中心由于只集合了部分的行政審批流程，各審批窗口只能起到接收材料的作用，主要的審批還要通過原職能部門，從而造成了“體外循環(huán)”現(xiàn)象。

行政審批局內(nèi)部與外部效應(yīng)的理論分析

行政審批局作為新的職能機(jī)構(gòu)，其對(duì)于政府內(nèi)外部的變化絕不僅限于審批權(quán)的轉(zhuǎn)移。從政府內(nèi)部視角上，其具有限制原職能部門隱形利益、促進(jìn)部門協(xié)調(diào)、增強(qiáng)監(jiān)管能力等正內(nèi)部效應(yīng)；從外部視角上，其在方便行政相對(duì)人、培育社會(huì)主體、完善市場(chǎng)機(jī)制上具有正外部效應(yīng)。

行政審批局對(duì)政府的內(nèi)部效應(yīng)

限制原職能部門利益。表面上，原職能部門只是將審批權(quán)、審批人員和相關(guān)技術(shù)與信息轉(zhuǎn)移到了行政審批局內(nèi)，但在很大程度上觸動(dòng)了職能部門通過事前審批帶來的隱形利益。審批權(quán)的流失，也會(huì)限制政府運(yùn)用審批權(quán)衍生更大權(quán)力、造成機(jī)構(gòu)膨脹、固化既得利益的傾向。因而，地方政府推動(dòng)行政審批權(quán)建立的過程并非一帆風(fēng)順，往往需要高層領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和不斷談判。

減少政府職能碎片化傾向。在職能部門相對(duì)獨(dú)立的情況下，每個(gè)職能部門都會(huì)傾向于將自己作為最重要的部門而無(wú)視其他部門，并利用審批權(quán)互相牽制、互相推諉；而審批權(quán)限的集中與重新整合，有利于減少政府職能運(yùn)行中的碎片化和“各自為政”的現(xiàn)象，推動(dòng)政府各項(xiàng)工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一開展和運(yùn)作效率的提高。

增強(qiáng)監(jiān)管能力。行政審批權(quán)職能集中至行政審批局，有助于減少原職能部門的工作量和人力資源成本，使其有更多精力增強(qiáng)監(jiān)管工作，從而更有效發(fā)揮事后監(jiān)管功能。對(duì)于行政審批局而言，審批事項(xiàng)的整合有利于促進(jìn)行政審批事項(xiàng)的進(jìn)一步減少，提高審批的專業(yè)化水平，并推動(dòng)行政審批局和職能部門在“審管分離”的原則下各司其職，減少審查和監(jiān)管的相應(yīng)成本。

行政審批局對(duì)政府的外部效應(yīng)

方便群眾辦事。行政審批局在審批過程中的“體內(nèi)循環(huán)”，避免了行政相對(duì)人在申請(qǐng)過程中不斷跑腿和“兩頭跑”現(xiàn)象，極大地減少了申請(qǐng)的時(shí)間和成本，對(duì)于提高行政審批質(zhì)量、方便群眾生活、提高群眾滿意度無(wú)疑具有重要作用。

增強(qiáng)社會(huì)活力。單以濱海新區(qū)為例，行政審批局建立半年多來，注冊(cè)企業(yè)就比過去同時(shí)期提高了61.8%，注冊(cè)資本提高了119.3%。行政審批程序的簡(jiǎn)化，降低了社會(huì)準(zhǔn)入門檻，直接激發(fā)了社會(huì)的投資熱情，社會(huì)主體的迅速增加，將有效釋放社會(huì)活力，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

完善市場(chǎng)機(jī)制。政府減少事前審批的成本和門檻，某種程度上是其權(quán)限的進(jìn)一步收縮，降低了企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入過程中的顯性成本以及尋租過程中的隱性成本；而政府事后監(jiān)管能力的增強(qiáng)，則反映了市場(chǎng)機(jī)制向由“輕審批、重監(jiān)管”的相對(duì)調(diào)整，顯著增加了企業(yè)違法的成本和代價(jià)，迫使其遵守市場(chǎng)規(guī)范，對(duì)于提高市場(chǎng)機(jī)制的活力、促進(jìn)市場(chǎng)有序運(yùn)行、完善政府與市場(chǎng)關(guān)系具有長(zhǎng)遠(yuǎn)作用。

行政審批局模式運(yùn)行中的潛在屏障

已有的行政審批局的實(shí)踐較行政服務(wù)中心在實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置重新調(diào)整上更進(jìn)一步，目前也得到了較好的反響。但在實(shí)際運(yùn)作中，其在某些具體領(lǐng)域仍然不能徹底擺脫傳統(tǒng)行政審批模式中的影響，同時(shí)，部門重建帶來了新的職能部門間關(guān)系，若處理不當(dāng)，很可能會(huì)出現(xiàn)新的權(quán)責(zé)不平衡傾向。

部分審批權(quán)劃分不明晰。某些行政審批事項(xiàng)，如涉及登記、備案、審定、年檢、認(rèn)證、監(jiān)制、檢查、鑒定等不在行政審批事項(xiàng)目錄中，但實(shí)質(zhì)上屬于行政審批項(xiàng)目的工作，以及部分在審批過程中需要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查、技術(shù)論證和社會(huì)論證等工作是否應(yīng)該劃轉(zhuǎn)到行政審批局上，目前在濱海新區(qū)、武侯區(qū)等地方存在不同劃分情況。這不僅涉及表面上行政審批局模式職權(quán)劃分的統(tǒng)一性和規(guī)范性問題，更觸及到行政審批局和原職能部門的關(guān)系利益問題。若不能協(xié)調(diào)得當(dāng)，往往可能出現(xiàn)對(duì)某一具體審批權(quán)的雙向爭(zhēng)奪和分割，進(jìn)而導(dǎo)致其執(zhí)行效率的下降。

審批與監(jiān)管的責(zé)任劃分不明確。 行政審批局與之前行政服務(wù)中心的關(guān)鍵差別在于其實(shí)質(zhì)審批權(quán)的集中，而這種權(quán)力集中也應(yīng)匹配相應(yīng)的審批責(zé)任。濱海、武侯等地的相關(guān)文件提到了“行政審批局對(duì)審批行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任”，但實(shí)質(zhì)性的審批責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，在審批部門和監(jiān)管部門中如何劃分，在兩地的文件中沒有明確界定。當(dāng)然，較原來審批權(quán)分散的情形下，審批和監(jiān)管部門在責(zé)任劃分的關(guān)系上更為集中和簡(jiǎn)潔，但在具體工作領(lǐng)域上需要解決的責(zé)任劃分問題在根本上沒有太大改變。

行政審批局自身的權(quán)力監(jiān)督有待完善。行政審批局作為全新的機(jī)構(gòu)，在政府系統(tǒng)中將其他部門的權(quán)力進(jìn)行了分離和重新整合。將審批權(quán)從原有機(jī)構(gòu)中進(jìn)行分離，很大程度上是旨在根除其原有部門的利益土壤，但這種權(quán)力的單向集中，有可能會(huì)導(dǎo)致這些審批權(quán)因其在綜合性事務(wù)中的聯(lián)系而形成權(quán)力利益的再次膨脹；同時(shí)，目前的行政審批局的實(shí)踐主要集中在縣市級(jí)層面，其與上下級(jí)政府的聯(lián)系中，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)其監(jiān)管制度的規(guī)范化和制度化，亟待相關(guān)法律法規(guī)的跟進(jìn)和完善。

運(yùn)作過程中的“信息孤島”問題。成立行政審批局雖然從體制上打破了各個(gè)部門之間的界線，但是由于大多數(shù)審批部門仍在使用上級(jí)主管部門統(tǒng)一建設(shè)的審批專網(wǎng)，而且只有在這些專網(wǎng)上操作，才能發(fā)放申請(qǐng)人所需要的證書，因此，行政審批局實(shí)際上又被這些專網(wǎng)分割成了審批信息相對(duì)孤立的各個(gè)部門，審批信息之間不能很好地得到共享，從而直接影響行政審批的速度；同時(shí)，這種專網(wǎng)的信息整合和統(tǒng)一共享，需要上級(jí)政府乃至國(guó)家層級(jí)的不斷調(diào)整，因而該問題的解決可能需要較長(zhǎng)的時(shí)間。從技術(shù)角度上講，這種局限也使得其在運(yùn)行過程中仍然存在類似于行政服務(wù)中心的模式。

目前行政審批局的實(shí)踐在提高行政審批效率、減少審批事項(xiàng)、降低審批成本和提高公眾滿意度、培育社會(huì)主體等方面已經(jīng)初顯成效，且在理論上也得到了不少支持。但其作為行政審批制度改革乃至實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，并不能替代改革的全部?jī)?nèi)容。其推廣和落實(shí)，仍需要面對(duì)諸多問題和挑戰(zhàn)，同時(shí)，隨著該模式在橫向和縱向上可能存在的推廣趨勢(shì)，其面臨的適應(yīng)性問題也可能會(huì)更加復(fù)雜，應(yīng)該在實(shí)踐探索與理論研究中進(jìn)行進(jìn)一步觀察和考證。當(dāng)然，改革不可能一帆風(fēng)順，一步到位，但無(wú)論如何調(diào)整和推進(jìn)，保持基本的公共利益取向，及時(shí)系統(tǒng)總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，尤為重要。

（作者單位：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院）