? 南京大學(xué)政府管理學(xué)院 高傳勝

社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的障礙與破解

? 南京大學(xué)政府管理學(xué)院 高傳勝

破解養(yǎng)老“難”與“貴”的問(wèn)題，必須加快養(yǎng)老服務(wù)供給。無(wú)論從養(yǎng)老服務(wù)需求，還是從包容性發(fā)展與治理趨向看，社會(huì)資本在養(yǎng)老服務(wù)供給中都應(yīng)該發(fā)揮主體性作用。一方面，社會(huì)資本在居家、社區(qū)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等模式下都還有較大可為空間；另一方面，社會(huì)資本既可以直接參與營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)、非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展，又能以PPP方式參與保障性公共養(yǎng)老服務(wù)供給。然而，目前在行業(yè)準(zhǔn)入、市場(chǎng)環(huán)境、管理體制和社會(huì)支持等方面還存在一些障礙，需要加快推進(jìn)“放管服”綜合改革，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展。

一、社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在障礙

1. 簡(jiǎn)政放權(quán)、放管服改革尚未到位，直接影響社會(huì)資本進(jìn)入

中國(guó)老齡人口不僅規(guī)模龐大，而且一直在穩(wěn)步增長(zhǎng)，因而，老年人用品和服務(wù)需求巨大，這為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了十分廣闊的市場(chǎng)空間。然而，由于社會(huì)資本進(jìn)入不足，養(yǎng)老服務(wù)處于供給總體不足與結(jié)構(gòu)性失衡并存狀態(tài)，因而民眾反映養(yǎng)老“難”且“貴”。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，首要原因在于行業(yè)準(zhǔn)入存在障礙，影響了社會(huì)資本參與發(fā)展，盡管近些年已經(jīng)有不少社會(huì)資本開(kāi)始涉足養(yǎng)老服務(wù)。2013年出臺(tái)的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》，對(duì)設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提出了“行政許可”要求，其中最核心的就是要求床位數(shù)在10張以上。這意味著，創(chuàng)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅要有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，還要通過(guò)行政許可。

從《辦法》出臺(tái)背景看，需要加強(qiáng)的是信息公開(kāi)、服務(wù)指導(dǎo)和事中事后監(jiān)管，而不是前端的行政許可；再者，對(duì)床位數(shù)的要求也不利于發(fā)揮小額社會(huì)資本的功能，反而影響大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。因此，2015年11月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》將這一前置審批改為后置審批。但這仍然還有進(jìn)一步改革空間。一方面，繁瑣的行政手續(xù)要耗費(fèi)很多時(shí)間、精力甚至財(cái)力；非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“證”“照”申辦不同步，經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還需經(jīng)過(guò)民政、工商兩個(gè)部門(mén)；為老人提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)，還須經(jīng)過(guò)衛(wèi)生部門(mén)審批；此外，還有消防、稅收、食品藥品等諸多部門(mén)的行政程序。另一方面，中央的簡(jiǎn)政放權(quán)，有的尚未落實(shí)到基層，民眾獲得感不強(qiáng)：有的放權(quán)仍在政府內(nèi)部打轉(zhuǎn)，并未直接放給市場(chǎng)和社會(huì)；有的放得不配套，關(guān)鍵部門(mén)沒(méi)有放；有的基層政府部門(mén)缺乏執(zhí)行能力，“最后一公里”不暢通；等等。

2. 雙軌制造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，影響社會(huì)資本參與發(fā)展的積極性

在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)資本與公有資本應(yīng)該有所分工，針對(duì)不同收入水平的老人，提供相應(yīng)需求層次的養(yǎng)老服務(wù)，進(jìn)而協(xié)同應(yīng)對(duì)養(yǎng)老“難”與“貴”。在目前發(fā)展階段和國(guó)情狀況下，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，適合于為經(jīng)濟(jì)困難家庭提供兜底保障性公共養(yǎng)老服務(wù)，保障這些老人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。如果公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)突破這一邊界，進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)形成雙軌制運(yùn)行，勢(shì)必造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，影響社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。兩類不同所有制的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受的政策存在諸多差異，不適合在同一細(xì)分市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)。

公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅可以免費(fèi)使用劃撥的國(guó)有或集體土地，建設(shè)時(shí)期有公有資本投資，在運(yùn)營(yíng)階段還享受各種財(cái)政補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策，水電費(fèi)等諸多要素也都享有各種政策優(yōu)惠。而社會(huì)資本興辦的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，即便是非營(yíng)利性，也難以與公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有同等政策，更不用說(shuō)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)了。在存在如此巨大政策待遇差異的情況下，如果允許公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)突破其應(yīng)有邊界而進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的話，必然會(huì)使社會(huì)資本投資者產(chǎn)生嚴(yán)重的不公平競(jìng)爭(zhēng)感，進(jìn)而影響他們參與發(fā)展的積極性與主動(dòng)性。而公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，一方面由于公有資本數(shù)量有限，另一方面由于激勵(lì)約束機(jī)制等內(nèi)在原因，又難以保證高效運(yùn)行，因而不少地區(qū)都在試點(diǎn)公建民營(yíng)、公助民營(yíng)等公私合作伙伴關(guān)系（PPP）運(yùn)營(yíng)模式。這無(wú)疑是提高公立機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)效率的可行探索。但如果讓這些機(jī)構(gòu)進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，同樣會(huì)產(chǎn)生上面所述的不公平競(jìng)爭(zhēng)、擾亂市場(chǎng)秩序等問(wèn)題，影響社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性。

3. 分類治理框架尚未形成，不利于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展

根據(jù)運(yùn)營(yíng)方式、特征與滿足的主要對(duì)象不同，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可以劃分為按市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)的營(yíng)利性服務(wù)產(chǎn)業(yè)、按社會(huì)組織方式運(yùn)營(yíng)的非營(yíng)利服務(wù)事業(yè)和承擔(dān)兜底保障職能的公共服務(wù)三種基本類型。不同類型的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，由于針對(duì)的主要對(duì)象不同、運(yùn)營(yíng)的方式不同和呈現(xiàn)出來(lái)的特征與屬性不同，理應(yīng)按照不同規(guī)則進(jìn)行行業(yè)管理，實(shí)行分類治理。這樣，有助于它們實(shí)現(xiàn)分工協(xié)作、互補(bǔ)互動(dòng)，形成分類協(xié)同發(fā)展格局，進(jìn)而更好地滿足不同增長(zhǎng)的、規(guī)模龐大的老齡人口多層次、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求。雖然政府相關(guān)部門(mén)早在數(shù)年前已經(jīng)提出了分類治理的想法，但到目前為止并未建立起分類治理的制度框架與監(jiān)管體系，這在很大程度上影響了社會(huì)資本參與非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展。

不少面向中高收入階層的中高檔養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之所以并未達(dá)到其預(yù)期經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、出現(xiàn)較高的床位空置率，主要是因?yàn)樗鼈冊(cè)诮⒅醯氖袌?chǎng)調(diào)研不夠深入，高估了中高收入家庭的需求水平與價(jià)格接受能力。這從反面說(shuō)明了面向中低收入階層的普通養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的巨大缺口與緊迫性，其中，尤其是針對(duì)中低收入家庭，提供適應(yīng)他們需求水平且其能負(fù)擔(dān)得起的養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)企業(yè)型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。社會(huì)企業(yè)立足于解決社會(huì)問(wèn)題，追求社會(huì)價(jià)值而非經(jīng)濟(jì)利益至上，是一種社會(huì)使命驅(qū)動(dòng)型、但又按市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)的新型社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織形式，非常適合于中國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段。然而，現(xiàn)在我們并未建立起鼓勵(lì)、規(guī)范和支持社會(huì)企業(yè)加快發(fā)展的制度框架與治理體系，這直接影響了社會(huì)資本從事養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展。現(xiàn)行民辦非企業(yè)單位和事業(yè)單位的行政管理體制與方式，都與社會(huì)企業(yè)發(fā)展的要求有著較大距離。

4. 社會(huì)支持體系不健全，影響社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展

根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至2015年底，全國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅占29.3%。2015年發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告》，通過(guò)對(duì)被訪的257家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生存尤為困難。2015年2月民政部聯(lián)合發(fā)展改革委等十部門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，2016年12月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng) 提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》，2017年1月民政部和發(fā)展改革委等13部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》，旨在破解長(zhǎng)期以來(lái)制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的瓶頸因素，最大限度地激發(fā)社會(huì)活力，最大程度地滿足養(yǎng)老服務(wù)需求。然而，一方面經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)尚未扭轉(zhuǎn)，另一方面民間投資的社會(huì)支持體系不夠健全，良好的社會(huì)生態(tài)環(huán)境尚未形成，因而，社會(huì)資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性還有極大的提升空間。

以融資方面為例。一方面養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)投資大、利潤(rùn)薄、資金回收周期長(zhǎng)，單靠自有資金往往獨(dú)木難支，因而通常都需要銀行融資支持；另一方面在日常運(yùn)營(yíng)過(guò)程中也難免遇到短期流動(dòng)性不足問(wèn)題，同樣需要良好的融資環(huán)境，否則可能會(huì)遇到資金鏈斷裂等經(jīng)營(yíng)困境。然而，現(xiàn)行間接金融體系仍然以國(guó)有銀行為主體，社會(huì)資本興辦的銀行還非常少，包容性金融（inclusive finance）體系遠(yuǎn)未建成。加之受政治、經(jīng)濟(jì)等復(fù)雜因素的綜合影響，國(guó)有銀行對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總有諸多顧慮，因而民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)常面臨“融資難”問(wèn)題，即便是市場(chǎng)利率水平不斷走低、甚至出現(xiàn)負(fù)利率的情況下亦是如此。國(guó)務(wù)院派出的督查組反饋回來(lái)的情況進(jìn)一步表明，一些地方和金融機(jī)構(gòu)有著明顯的歧視性，比如在規(guī)模上“重大輕小”，在身份上“重公輕私”；在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大形勢(shì)下，銀行對(duì)民營(yíng)企業(yè)不僅貸款收縮過(guò)大，而且抽貸、斷貸現(xiàn)象頻發(fā)，呈現(xiàn)明顯的“天晴送傘、下雨收傘”特征。

二、促進(jìn)社會(huì)資本積極參與養(yǎng)老服務(wù)的放管服改革的建議

針對(duì)社會(huì)資本參與發(fā)展面臨的行政性障礙，應(yīng)當(dāng)切實(shí)推進(jìn)放管服綜合改革，尤其要在放開(kāi)行業(yè)準(zhǔn)入、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、構(gòu)建分類治理體制和健全社會(huì)支持體系等多方面著力，進(jìn)而推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展，更好地滿足龐大規(guī)模并不斷增長(zhǎng)的老齡人口多層次、多樣化服務(wù)需求。

1. 放開(kāi)行業(yè)準(zhǔn)入，推行“一站式”注冊(cè)審批制

要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)供給，首先要全面開(kāi)放市場(chǎng)，放開(kāi)行業(yè)準(zhǔn)入，取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立的行政許可制，借鑒工商企業(yè)創(chuàng)立的做法，實(shí)行注冊(cè)登記制，并且還可以整合非營(yíng)利性組織與工商企業(yè)的注冊(cè)登記部門(mén)與經(jīng)辦力量，實(shí)行合署辦公，并將部分經(jīng)辦人員轉(zhuǎn)而加強(qiáng)監(jiān)管力量，此其一。其二，在有效落實(shí)國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)“放管服”改革措施與要求的基礎(chǔ)上，對(duì)于確實(shí)需要保留下來(lái)的審批環(huán)節(jié)，一方面可以推廣天津?yàn)I海新區(qū)、寧夏銀川市和江蘇南通市等地的做法，把各部門(mén)的審批權(quán)集中到一起，組建行政審批局、建立行政審批大廳，實(shí)行綜合審批、一枚印章管到底；另一方面可以利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將各部門(mén)的審批環(huán)節(jié)納入在線審批平臺(tái)，實(shí)行“一站式”網(wǎng)上并聯(lián)審批，明確標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化流程、限時(shí)辦結(jié)，節(jié)省投資者時(shí)間、精力和成本，通過(guò)高效便捷的行政服務(wù)，提高民眾的獲得感。

2. 嚴(yán)格限定公立機(jī)構(gòu)邊界，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

為了防止享受諸多財(cái)政投入和政策優(yōu)惠的公立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，與民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)形成不公平競(jìng)爭(zhēng)，擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，必須明確公立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能定位，嚴(yán)格限定其服務(wù)對(duì)象與市場(chǎng)邊界。具體而言，公立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該主要用于滿足經(jīng)濟(jì)困難老人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，主要承擔(dān)兜底保障性公共養(yǎng)老服務(wù)供給職能。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確社會(huì)資本興辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)政策措施，針對(duì)營(yíng)利性機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)分別制定統(tǒng)一政策，著力營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境，以期減少投資經(jīng)營(yíng)者找“市長(zhǎng)”的時(shí)間，引導(dǎo)他們將時(shí)間更多地投入到找“市場(chǎng)”上來(lái)，亦即激勵(lì)他們做好市場(chǎng)調(diào)研、細(xì)分與定位，將更多的精力和財(cái)力用于增加服務(wù)品種、提升服務(wù)質(zhì)量與效率，以提高競(jìng)爭(zhēng)力、吸引顧客。

3. 建立營(yíng)利性與非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的分類治理體制社會(huì)資本主要參與營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)和非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展。營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)主要面對(duì)中高收入家庭，按照市場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)，適用的監(jiān)管方式與方法與營(yíng)利性企業(yè)相同；非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)主要面對(duì)中低收入家庭，按照社會(huì)組織方式運(yùn)營(yíng)，追求社會(huì)價(jià)值而非經(jīng)濟(jì)利益至上，目前這方面的行業(yè)規(guī)章與支持政策最為欠缺，客觀上影響其規(guī)范有序快速發(fā)展，特別是其中的社會(huì)企業(yè)類型。社會(huì)企業(yè)由于兼具營(yíng)利性企業(yè)和傳統(tǒng)非營(yíng)利組織的部分特征與雜交優(yōu)勢(shì)，不僅能夠比傳統(tǒng)NPO更加高效地滿足中低收入老人的合理養(yǎng)老服務(wù)需求，而且具有更強(qiáng)的可持續(xù)發(fā)展特征，尤其值得政策鼓勵(lì)支持以加快其規(guī)范發(fā)展。另外，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，同樣可以按照社會(huì)企業(yè)方式運(yùn)營(yíng)。因而，加快社會(huì)企業(yè)部門(mén)的規(guī)章制度與支持政策建設(shè)，有助于形成分類治理的行政體制，促進(jìn)三類養(yǎng)老服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展。

4. 從包容性金融著手，建立健全社會(huì)支持體系

社會(huì)資本興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，目前缺少完善的社會(huì)支持系統(tǒng)，其中融資難即是一個(gè)方面。因而，支持民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，可以從放開(kāi)民營(yíng)銀行創(chuàng)辦開(kāi)始，著手構(gòu)建多層次的包容性金融體系，以解決民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在國(guó)有銀行體系中受到的歧視性對(duì)待和面臨的融資難等問(wèn)題。從理論上而言，社會(huì)資本興辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，不僅有營(yíng)利性和非營(yíng)利性之分，而且有規(guī)模大小之別。從金融服務(wù)供需匹配角度而言，包容性金融體系中，同樣需要相應(yīng)的金融服務(wù)類型。2006年諾貝爾和平獎(jiǎng)得主尤努斯創(chuàng)辦的格萊珉銀行即為我們提供了一種社會(huì)資本辦銀行的可行思路。除此之外，促進(jìn)社會(huì)資本積極參與養(yǎng)老服務(wù)，還需要多方面的社會(huì)支持內(nèi)容，比如政府承擔(dān)的兜底保障性公共養(yǎng)老服務(wù)，如果采取向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式提供，也是一種重要支持。因?yàn)檫@樣可以拓寬民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)發(fā)展空間，無(wú)論是采取政府直接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，還是政府補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)困難老人，再讓其自主購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式。