謝 瓊

貧困治理：中國慈善組織的實踐與發(fā)展

謝 瓊

中國慈善組織參與貧困治理經(jīng)歷了從被排斥、被接受到受歡迎的過程。在這一過程中，慈善組織逐漸發(fā)展壯大，不僅豐富了貧困治理資源，創(chuàng)新了貧困治理的方法與模式，而且弘揚了現(xiàn)代慈善理念。但在目前的脫貧攻堅戰(zhàn)略實施中，慈善組織參與貧困治理還存在資源和效率有限、專業(yè)化程度不高以及參與機制不健全、法律體系不夠完善等問題。促進慈善組織參與貧困治理需從健全減貧制度體系，建立貧困信息共享平臺，加強慈善組織專業(yè)化建設和完善法律政策體系等方面多管齊下。

貧困治理；慈善組織；扶貧；脫貧攻堅

一、問題的提出

現(xiàn)代慈善“以貧富差別的存在為社會基礎”①鄭功成：《現(xiàn)代慈善事業(yè)及其在中國的發(fā)展》，《學?！?005年第2期。，以社會組織為載體，通過提供物品、金錢、服務等形式幫助有需要者解除困境、實現(xiàn)自由發(fā)展。慈善與貧困有著天然的聯(lián)系，古今中外，慈善組織都是各國減貧事業(yè)中的重要力量之一。改革開放30多年來，中國7億多貧困人口擺脫貧困，極端貧困人口比例從1990年的61%下降到2014年的4.2%。②參見國務院新聞辦：《中國的減貧行動與人權(quán)進步》，2016年；聯(lián)合國：《2015年千年發(fā)展目標報告》，2015年。2013—2016年貧困人口每年減少超過1000萬人，貧困發(fā)生率下降到2016年底的4.5%，③參見《國務院提請十二屆全國人大常委會第二十九次會議審議的關(guān)于脫貧攻堅工作情況的報告》，2017年。中國對全球減貧的貢獻率超過70%，成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的國家，這主要取決于中國的經(jīng)濟增長與國家對減貧的力度，但也有慈善組織的貢獻。從國際經(jīng)驗來看，各種各樣的慈善組織往往可以通過各自的優(yōu)勢將扶貧精準到戶。與政府的扶貧政策相比較，慈善組織的民間特性更能親近民眾，更容易獲得準確的需求信息，同時，慈善項目的多樣性和慈善組織的專業(yè)化服務也更靈活、更有針對性、更精準。

2015年底，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，明確要求“采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”；2016年9月，《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）正式實施，為慈善事業(yè)規(guī)范發(fā)展立起了法律標桿。這兩個標志性事件都進一步推動了慈善組織參與減貧。目前，我國仍然有14個集中連片特困地區(qū)和832個貧困縣，4000多萬貧困人口，其中貧困人口規(guī)模在300萬人以上的省份還有6個，全國貧困發(fā)生率高于10%的省份有5個，貧困發(fā)生率超過20%的縣和貧困村分別有100多個和近3萬個。①參見《國務院提請十二屆全國人大常委會第二十九次會議審議的關(guān)于脫貧攻堅工作情況的報告》，2017年。慈善組織如何在脫貧攻堅中進一步發(fā)揮作用、怎樣發(fā)揮作用等問題都是本文擬研究回答的。

二、中國慈善組織參與貧困治理的歷程及成績

我國《慈善法》中對慈善組織的定義是：“依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織”，慈善組織的形式包括基金會、社會團體和社會服務機構(gòu)等。在慈善組織可以開展的六大慈善活動領(lǐng)域中，扶貧、濟困列為首位，《慈善法》還明確規(guī)定對扶貧濟困的慈善活動實行特殊的優(yōu)惠政策，這表明了國家政策的強烈導向。

（一）慈善組織參與貧困治理的歷程

慈善組織參與扶貧的歷程深受我國扶貧開發(fā)和慈善事業(yè)發(fā)展歷程的影響，也明顯地反映了兩者發(fā)展的階段性特點。新中國成立后，政府貫徹生產(chǎn)自救方針，采取發(fā)放救濟款資助生產(chǎn)和“以工代賑”等措施來保障貧困戶的基本生活。1978年以后,適應農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的形勢,有組織、有計劃地扶持貧困戶從發(fā)展生產(chǎn)和商品經(jīng)濟入手，國家、集體力量和群眾互助共同致富。1986年開始，我國從上到下正式成立了專門扶貧機構(gòu)，確定了開發(fā)式扶貧方針，確定了劃分貧困縣的標準，并于后期就貧困線和扶助范圍進行了多次調(diào)整，實施了一系列大規(guī)模的扶貧開發(fā)政策。而慈善事業(yè)在新中國成立后至改革開放前不具備生存土壤，一是因為當時雖然整體生活水平不高，但國家與集體為全體居民提供了相應的保障，同時貧富差距非常小，不存在慈善發(fā)展的社會基礎；二是意識形態(tài)對慈善的污名化使得慈善文化也消解不存。1978年后，十一屆三中全會確立了實事求是的思想路線，慈善開始受到關(guān)注，但當時人們對慈善的認知并未改變。在適應改革開放新時期經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，慈善事業(yè)進行變通式試水，20世紀80年代，中國少年兒童基金會、中國殘疾人福利基金會、中國青少年發(fā)展基金會等一批慈善組織在政府部門主導下成立。1994年2月，《人民日報》發(fā)表了社論——《為慈善正名》，使慈善洗脫意識形態(tài)污名，社會對慈善的認知開始思想啟蒙；1994年4月，中華慈善總會成立，由此帶動了各地慈善組織的出現(xiàn)，我國慈善事業(yè)重新起步。21世紀伊始，扶貧開發(fā)和慈善事業(yè)都進入了快速發(fā)展階段。隨著扶貧開發(fā)和慈善事業(yè)不斷往前推進，扶貧開發(fā)的主體由政府向以政府為中心、社會與市場等多種力量共同參與治理轉(zhuǎn)變，慈善組織隨著慈善事業(yè)的壯大也逐漸羽翼豐滿，經(jīng)歷了從參與扶貧被排斥、逐漸被接納到積極主動參與的過程。 2008年的汶川大地震激發(fā)了社會各界的捐獻熱情，使政府與社會進一步認識到慈善組織參與救災濟貧的潛在力量和優(yōu)勢；2015年精準扶貧頂層設計的出臺，則為慈善組織提供了參與扶貧的環(huán)境與機遇。目前，我國已構(gòu)建了政府、社會、市場協(xié)同推進的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系，慈善組織及其他各種慈善力量已成為貧困治理不可或缺的部分。

（二）慈善組織參與貧困治理取得的成績

1.豐富了貧困治理的資金和服務資源。一方面，近十幾年來，我國各類社會組織數(shù)量不斷增加，尤其是近年政府轉(zhuǎn)變服務方式、簡政放權(quán)、降低了社會組織門檻后，社會組織如雨后春筍般涌現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，2001—2016年間社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會這三類組織的數(shù)量一直不斷增加。社會團體由2001年的12.9萬增加到2016年的32.8萬，民辦非企業(yè)單位由2001年的8.2萬增加到2016年的34.2萬，基金會由2003年的954個增加到5204個。①參見民政部：《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報（2001—2009）》、《社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》（2010-2016），2002—2017年。2005年，尤其是2008年以后各類組織增長迅速。截止2017年第2季度，全國共有社會團體34.4萬個，民辦非企業(yè)373.5萬個，基金會5919個（如表1）。②參見民政部：《2017年第2季度社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》，2017年。在三類社會組織中，基金會是慈善組織的主要力量，雖然數(shù)量遠遠少于社會團體與民辦非企業(yè)單位，但近幾年的發(fā)展勢頭迅猛，數(shù)量增加明顯，基金會凈資產(chǎn)也穩(wěn)步增長，2016年底全國基金會凈資產(chǎn)達到1319億元。③參見基金會中心網(wǎng)：www.foundationcenter.org.cn/?；饡?，非公募基金會發(fā)展迅速，自2011年首次超過我國的公募基金會數(shù)量（1370：1218）后，與公募基金會之間的數(shù)量差逐年加大。可以肯定的是，多年來，非公募基金會與其他慈善組織一道，動員了大量社會資源，開展了眾多扶貧類公益慈善項目，為推動我國慈善事業(yè)和減貧事業(yè)的發(fā)展做出了積極貢獻。一些境外慈善組織也在扶貧中發(fā)揮了重要作用，如國際小母牛組織、香港樂施會等。2016年是我國慈善事業(yè)發(fā)展的一個分水嶺，《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》和《慈善法》實施后，基金會已不再區(qū)分公募與非公募，合格運轉(zhuǎn)兩年的基金會可依法申請公開募捐資格；涉外基金會和境外基金會代表機構(gòu)在國內(nèi)開展慈善活動的數(shù)量暫趨低緩。根據(jù)基金會中心網(wǎng)統(tǒng)計，截止到2017年10月1日，全國共有基金會6245家，在章程中明確以“扶貧”為宗旨的基金會數(shù)量只有525家，但開展扶貧項目的基金會數(shù)量達到3067家。④參見基金會中心網(wǎng)：www.foundationcenter.org.cn/。

表1 2001—2016年中國社會組織數(shù)量統(tǒng)計

續(xù)表

表2 2007—2016年基金會分類統(tǒng)計（單位：個）

另一方面，從服務領(lǐng)域來看，目前我國慈善組織的慈善服務領(lǐng)域涉及社會生活各方面，涵蓋人類服務、醫(yī)療、扶貧、教科文體、社區(qū)發(fā)展與志愿服務等多種領(lǐng)域，近些年呈現(xiàn)出由救助類向發(fā)展類拓展的趨勢。從初步的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，在主要從事的領(lǐng)域中，涉及多個群體的人類服務最多，其次是教育領(lǐng)域的服務，直接致力于減貧扶貧的慈善組織位列于所有領(lǐng)域組織數(shù)量的第三位（如表3）。相關(guān)調(diào)查顯示，按投入評價法計算，參與扶貧的社會慈善力量的貢獻率為 20%—35%。①何道峰：《中國 NGO 扶貧的歷史使命》，《中國扶貧基金會會刊》2001年第9期。最新發(fā)布的《2016年度中國慈善捐助報告》顯示，2016年，扶貧領(lǐng)域迅速增長，比2015年提高10個百分點，占捐贈總量的21.01%，充分顯示了脫貧攻堅戰(zhàn)略對社會資源的動員能力。

表3 中國慈善組織主要從事領(lǐng)域統(tǒng)計（單位：個）

2.推動了扶貧方式的創(chuàng)新。參與扶貧的慈善項目涵蓋基礎設施扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、教育扶貧、健康扶貧等領(lǐng)域。中國慈善信息平臺的數(shù)據(jù)顯示，在所有慈善項目中，現(xiàn)有“扶貧與發(fā)展”類的項目275個，其中公共設施建設80項，新農(nóng)村建設65項，小額信貸和創(chuàng)業(yè)支持39項，就業(yè)和培訓72項，其他扶貧與發(fā)展服務215項。①參見中國慈善信息平臺官網(wǎng)：npo.charity.gov.cn。在這些項目的實施過程中，部分慈善組織充分發(fā)揮了其特有優(yōu)勢，帶動了扶貧方式的創(chuàng)新。國際小母牛組織1985年正式進入中國，并在四川設立了“四川?；葜毞罩行摹?，其最初開展的三個扶貧項目就是通過向貧困者提供基本生產(chǎn)資料，如家畜和農(nóng)作物種子、生產(chǎn)工具等，并通過培訓技術(shù)幫助農(nóng)戶自力更生、脫離貧困。近些年，小母牛組織提出“治愚”與“扶智”并行的理念，實施了“農(nóng)村貧困社區(qū)青年領(lǐng)袖人才培訓計劃”等，通過教育扶貧從根本上阻斷貧困的代際傳遞。同時還將社區(qū)發(fā)展的工作方法引入扶貧開發(fā)，運用參與式方法提升社區(qū)居民參與社區(qū)建設和解決問題的能力，激發(fā)受助者的主動性和積極性。施永青基金會始終堅持“通過基金的幫助能夠讓貧困的農(nóng)民舒展自己的潛能, 更好的掌握自己的人生”的價值理念，將多數(shù)項目設置為有償捐贈，目的在于避免村民產(chǎn)生“等、要、靠”的依賴心理，增強其自力更生意識，實現(xiàn)從“輸血”到“造血”轉(zhuǎn)變。項目實施過程中注重因地制宜，通過充分調(diào)動廣大村民的積極性與主動性，利用受助者對自身及當?shù)匦枨蟮氖煜?，鼓勵村民自主?guī)劃資金的用途以提升其主動脫貧的能力，使扶貧資金能達到效率最大化。明基友達公益基金會利用自己的醫(yī)療背景和資源為甘肅、貴州等貧困山區(qū)提供醫(yī)療服務，通過現(xiàn)場義診、實地走訪、聽診、測量血壓、傳授急救方法、開展公共衛(wèi)生知識講座等多種形式普及醫(yī)療常識，提升村民疾病預防意識，引導村民能夠主動、自發(fā)地了解、學習并運用醫(yī)學知識，提升生活質(zhì)量。近些年，許多慈善組織還運用“互聯(lián)網(wǎng)+”助力脫貧攻堅。這些扶貧方式的探索都為脫貧攻堅提供了新方法和新模式，且在一定程度上以其靈活性、創(chuàng)新性彌補了政府主導扶貧的缺陷。有資料顯示，政府部門直接投放到貧困農(nóng)戶的扶貧貸款率和扶貧資金回收率分別為 47%和50%，而包括慈善組織在內(nèi)的社會組織實施的同類項目成功率和資金回收率都在 90%以上。

3.弘揚了現(xiàn)代慈善理念。當今時代的慈善已經(jīng)成為世界發(fā)展的重要主體，在許多方面開始直接服務于經(jīng)濟社會發(fā)展。①盧德之：《論 21 世紀慈善與全球共享》，《社會保障評論》2017年第1期。我國慈善組織參與扶貧從被排斥到被接受再到受歡迎的整個歷程已是慈善理念被弘揚和認可的很好證明。進入新時代，傳統(tǒng)慈善理念正在逐漸被現(xiàn)代慈善理念所替代，但舊理念總是具有頑固性，不容易被扭轉(zhuǎn)。多數(shù)的慈善組織，尤其是“草根”慈善組織中的慈善從業(yè)者往往是現(xiàn)代慈善理念的先行探索者，在扶貧項目的設計及實施過程中，總能滲入現(xiàn)代慈善理念并將之貫徹、宣揚，如通過以上提到的參與式扶貧及社區(qū)發(fā)展等方法踐行和宣傳權(quán)利平等、依法行善、契約協(xié)作等新慈善理念，②劉海英：《大扶貧：公益組織的實踐與建議》，社會科學文獻出版社，2011年，第28頁。為現(xiàn)代慈善事業(yè)的發(fā)展注入了重要力量。

三、中國慈善組織參與貧困治理面臨的困境

（一）慈善扶貧效率不高

圍繞著扶貧濟困的主題，我國慈善組織不斷進行探索，開創(chuàng)了 “慈善扶貧一日捐”、“母親水窖”等活動品牌，募捐與捐贈形式豐富多彩，服務項目也日益多元化，但整體上看來，內(nèi)容還主要局限于傳統(tǒng)的慈善項目，如興學助學、助醫(yī)助殘、賑災救災、提供直接的物質(zhì)幫助等。一是扶貧項目趨同、內(nèi)容單一。有資料顯示，90%以上的基金會集中在健康和教育扶貧等業(yè)務領(lǐng)域，社會服務和社會發(fā)展等新興業(yè)務領(lǐng)域項目較少。二是扶貧的方式多以提供資金和物品為主，除此以外的心理輔導、精神支持、護理照料、社工服務等精神和軟服務方面的幫助還很缺乏。針對貧困表征的措施很少觸及深層次的原因，與政府扶貧相比，還沒有充分發(fā)揮出慈善組織應有的補充性、社會性、靈活性等優(yōu)勢。三是多局限于輸血式或者對生活救助式扶貧，參與到能促進個人或者地區(qū)增收的生產(chǎn)性項目以及能力提升項目量少。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與多數(shù)慈善組織規(guī)模小、慈善資源分配以及扶貧所處的階段與環(huán)境有關(guān)。許多慈善組織為了吸引更多的社會捐贈，往往優(yōu)先考慮能直接增加貧困人群收入、改變生存狀況的項目，容易忽視一些見效甚慢但能從根本上緩解貧困的項目，也充分反映出其扶貧的制度化行動能力不足?？傮w上看，由于政治經(jīng)濟文化因素對我國慈善事業(yè)發(fā)展的影響，慈善組織在探索解決貧困的創(chuàng)新模式方面還缺乏前瞻性和引領(lǐng)性，扶貧的整體效率不高。

（二）扶貧力量有限

中國慈善信息平臺的數(shù)據(jù)顯示，在所有業(yè)務領(lǐng)域的項目收入中，扶貧類慈善項目最新的收入總額為280427901.82，排名第六，如表4所示?；饡行木W(wǎng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2015年，全國基金會共開展3236個扶貧類公益項目，基金會行業(yè)捐贈收入約370億，其中扶貧項目收入約130億，占比35%；基金會行業(yè)公益支出約300億，其中扶貧項目公益支出約60億，占比20%。①參見基金會中心網(wǎng)：www.foundationcenter.org.cn/。

表4 慈善業(yè)務領(lǐng)域項目收入排名

實地調(diào)研得出的結(jié)論是，目前我國參與扶貧的主體非常多元化，尤其是在集中連片的貧困地區(qū)，幾乎所有經(jīng)濟、社會活動主體都與扶貧相關(guān)，如金融機構(gòu)的貸款、商業(yè)組織的產(chǎn)品營銷等。但總體來看，目前我國參與扶貧的力量中，政府力量大于社會力量，體制內(nèi)力量大于體制外力量，慈善組織參與扶貧的力量比較有限，有研究甚至認為“中國公益組織在精準扶貧中集體性、系統(tǒng)性缺位”②李小云：《把深度性貧困的治理作為精準扶貧的重中之重》，光明網(wǎng)：http://theory.gmw.cn/2017-04/24/content_24284434.htm，2017年4月24日。。在已參與扶貧的慈善組織中，有官方背景的慈善組織力量大于民間慈善組織力量，資源內(nèi)生型慈善組織力量大于資源外生型慈善組織力量。調(diào)研中許多參與扶貧的慈善組織反映，慈善組織的最大難題還是慈善資源和力量不足，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，許多好項目也因此無法實施或無法持續(xù)實施，有一些已見成效的貧困地區(qū)/貧困戶因為資源中斷而返貧，不僅使減貧效果大打折扣，也浪費了有限的資源，更打擊了各方脫貧的積極性。

近年來，全國也存在慈善與慈善組織壯大不同步的現(xiàn)象，以捐贈額度和慈善組織的數(shù)量增長來看，自慈善組織登記“門檻”降低后，社會組織的數(shù)量明顯增加。2011年至2016年，連續(xù)五年的數(shù)量增幅均在10%左右，其中基金會的增長率更是連年超過16%（基金會和民辦非企業(yè)單位的增長率在2012年分別是15.9%和10.1%，2013年分別是17.2%和13.1%，2014年分別是16%和14.7%，2015年分別是16.2%和12.7%），③參見民政部：《社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報（2011—2016）》，2012—2017。但接收各類社會捐贈的增幅卻不及慈善組織的增長幅度。從慈善組織的服務領(lǐng)域來看，全國直接從事扶貧與發(fā)展的慈善組織約600多家，其數(shù)量位列全部社會組織的第三位，而在中國慈善聯(lián)合會2015年收到的數(shù)百項大額捐贈統(tǒng)計中，只有5項明確用于扶貧或貧困救濟。這些情況都說明，雖然近年來參與扶貧開發(fā)的慈善組織與資源都在增長，但總量還是極其有限的。

這一方面與政府公共力量強力、大力扶貧，引導和留予慈善公益組織的參與空間有限有關(guān)。財政數(shù)據(jù)顯示，2015年和2016年，中央財政安排撥付財政扶貧資金分別為467.45億元和660.95億元。①《中央財政安排撥付財政扶貧資金660.95億元》，國務院官網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2016-07/19/content_5092732.htm，2016年7月19日。2015年，中央專項彩票公益金90000萬元（19個省/區(qū)92個老區(qū)縣）用于扶貧項目。其中，交通設施建設75180.79萬元，水利設施建設10841.38萬元，環(huán)境改善項目建設3977.83萬元。2016年，又安排中央專項彩票公益金150000萬元，在22個省（區(qū)、市）75個貧困老區(qū)縣建檔立卡貧困村，其中：16136.4萬元用于發(fā)展生產(chǎn)，129828.6萬元用于基礎設施建設，4035萬元用于環(huán)境改善、村級活動室、文化室和農(nóng)業(yè)休閑旅游配套等。②國務院扶貧辦：《2015和2016年度中央專項彩票公益金支持革命老區(qū)扶貧項目縣名單》，國務院扶貧辦官網(wǎng)：http://www.cpad.gov.cn/art/2017/4/28/art_50_62464.html，2017年4月28日。另一方面，更多的原因是慈善公益組織本身缺乏相應的資金、人力、技術(shù)、經(jīng)驗等資源。我國慈善公益組織中，許多組織主要以政府購買服務和他方資助為資金的主要來源，即以外生型資源為主，其參與扶貧的能力受到諸多約束，無論在購買服務政策不夠明確或支持力度有限的情況下，還是在缺少穩(wěn)定資助力量的形勢下，慈善公益組織參與扶貧的積極性與能力都極其有限。實踐也表明，在扶貧中較好發(fā)揮作用的慈善組織一般為自身資源較為雄厚的內(nèi)生型慈善組織，其在項目類型的選擇、運作自主性、項目持續(xù)性等方面均表現(xiàn)良好，同時，內(nèi)生型慈善組織的專業(yè)化程度也較高。

（三）運行機制不夠健全

目前，慈善組織參與扶貧還沒有形成良性的信息共享和相互合作機制,使有限的慈善資源得不到高效的利用,也直接影響了整個慈善事業(yè)的發(fā)展壯大。

一方面，缺乏信息資源共享互動。這包括政府與慈善組織間的信息交流，也包括各慈善組織之間的合作與交流。比如在兒童醫(yī)療救助方面，許多慈善組織都在各自實施自己的救助項目，同一個項目，有境外慈善組織做，也有全國性的組織在做，人民團體在做，所謂的“草根”慈善組織也在做。然而，每個組織都是獨立體系，自定扶助宗旨、自定對象、自籌基金、自定標準、自定扶助方式、自定流程、自找實施機構(gòu)、自己評估。這些組織對相似項目都掌握大量信息資源，但由于沒有一個信息互通的共享平臺，造成了許多重復工作、重疊的程序，求助、救助、醫(yī)療信息不對稱，造成有的兒童享受多個組織幫助，而有的兒童則無人過問、無錢醫(yī)治，影響了社會的公平、公正，形成亂象，又增加了貧困群體對扶貧救助的不滿意。另一方面，政府與慈善組織間缺乏聯(lián)動工作機制。許多案例證明，政府與慈善組織間的良好合作有利于發(fā)揮各自所長，優(yōu)勢互補，提高扶貧效率。政府的優(yōu)勢在于計劃性強、戰(zhàn)略性強、財力雄厚、動員力強等，慈善組織提供服務的優(yōu)勢則在于靈活、可個性化定制、精準到人等方面，若兩者結(jié)合，相互配合、分工合作，做到“政府鋪面、慈善突進”“政府抓大、慈善攻小”“政府重設施、慈善重服務”等，兩者相得益彰，扶貧資源有效發(fā)揮作用，則扶貧的效果和群眾的滿意度均能達到滿意狀態(tài)。但遺憾的是，目前扶貧過程中，政府與慈善組織間缺乏統(tǒng)籌分配與協(xié)調(diào)，往往各行其是，或缺漏或蜂擁而上，物資針對性不強，精準度不高，效果有限。

（四）慈善組織專業(yè)化程度不高

從我國慈善組織的現(xiàn)狀出發(fā)，其組織形式、組織機構(gòu)是多元化的，其性質(zhì)也并非完全純粹的社會組織。不少社會組織（包括慈善總會系統(tǒng)）仍具有官民二重性，因此，在扶貧中大多仍是執(zhí)行性的參與，事務性活動居多，慈善組織的科學化、專業(yè)化、系統(tǒng)化水平還有限，許多公益慈善組織不但缺乏高級職業(yè)經(jīng)理人，也缺乏投資管理、法律、稅務、財務、公關(guān)、營銷、社會工作等專門人才，還不能完全適應新形勢下慈善專業(yè)化及“助人自助”“授人以漁”的要求，更難面對脫貧攻堅階段的頑固貧困問題。自1986年我國第一次大規(guī)模調(diào)整扶貧開發(fā)政策以來，貧困標準不斷提高，貧困人口數(shù)量大幅減少，在各種力量尤其是政府行政力量的大力支持下，到目前還沒有脫貧的一般均為深度性貧困，攻堅難度大，一般脫貧方法很難發(fā)揮效用，需要更具專業(yè)、科學及系統(tǒng)性的方法破解。但我國數(shù)量龐大的外生型慈善組織，生命歷程較為短暫、組織規(guī)模較小、治理結(jié)構(gòu)不夠完善，被發(fā)展甚至生存問題困擾的組織不在少數(shù)，組織專業(yè)化能力過硬的組織更是屈指可數(shù)，此種背景下參與實施的扶貧項目，專業(yè)性便沒有保障。

（五）慈善組織發(fā)展的法律政策體系尚不完善

盡管《慈善法》已于2016年9月正式實施，相關(guān)政策性文件亦頒發(fā)了多份，但規(guī)范還過于原則，慈善法制體系還未最終形成，慈善事業(yè)缺乏相對的法規(guī)、制度保障，難以向縱深發(fā)展，在實際操作中還存在法律無法落地、規(guī)定不合理、政策性文件甚至互相沖突等問題。一方面，現(xiàn)行法制還未充分鼓勵和釋放社會與市場參與慈善扶貧的機制，如遺產(chǎn)稅與贈與稅依然缺位；另一方面，雖然《慈善法》中明確了慈善組織參與扶貧濟困享受特殊優(yōu)惠政策，但到目前為止還未有詳細的政策出臺，也缺乏配套的稅惠政策，實際上無法付諸實踐。

（六）公眾主動參與度低

公眾包括兩個部分，一是作為公眾的受助者，二是處在非貧困狀態(tài)的大眾。慈善，本指有慈善意愿和慈善能力的主體為需要幫助的群體提供支持，對于受助者來說，困境的徹底解除根本上依賴于自身能力的提高，所以，受助者的主動性很關(guān)鍵。而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一方面，脫貧過程中著急忙碌的多為政府和慈善組織，忙著制定計劃、確定對象、籌資撥款，忙著監(jiān)督、核查……而一些貧困者則相對“悠然”，并未有脫貧減貧的強烈愿望，也未真正參與到扶貧項目中來，甚至有些不愿脫貧，呈現(xiàn)出“上熱下涼”“外熱內(nèi)涼”的現(xiàn)象。另一方面，調(diào)研也顯示，對于非貧困狀態(tài)和非貧困地區(qū)的一般公眾而言，多認為脫貧是政府的當然責任，事不關(guān)己，或不知道自己能發(fā)揮什么作用，更不知道如何參與扶貧。同時，公眾對慈善、慈善組織和慈善政策的了解也很有限，認為慈善組織就是進行公益慈善活動甚至組織開展幫扶、好人好事等活動的組織，包括了街道辦事處、社會工作服務組織、企業(yè)中負責履行社會責任的部門等，認知模糊，甚至民政部門的一些基層工作人員也不能準確區(qū)分和界定慈善組織。這種現(xiàn)象的存在與扶貧項目的設計缺陷有關(guān)，也與長期以來的大眾慈善意識開發(fā)不夠有關(guān)，盡管近年來慈善事業(yè)發(fā)展步伐加快，但到目前還尚未上升為社會的主流意識形態(tài)，公眾對慈善事業(yè)以及慈善機構(gòu)還不夠了解，甚至把慈善事業(yè)等同于政府的救助行為。公眾慈善意識的缺乏和低參與率若不加以引導和

改變，將會成為阻礙我國慈善事業(yè)發(fā)展的障礙。

四、中國慈善組織參與貧困治理的政策建議

目前我國還有4000多萬貧困人口，這些貧困人口大多數(shù)分布在生態(tài)環(huán)境惡劣、自然資源貧乏、地理位置偏遠的地區(qū)，貧困程度深、減貧成本高、脫貧難度大，是制約我國全面發(fā)展的主要瓶頸之一。脫貧攻堅單靠政府力量顯然不夠，需要在政府的引導和推動下，動員全社會參與，各負其責、形成合力共同幫助貧困群體解決困難，其中特別需要發(fā)揮慈善之積極作用。

（一）準確定位：健全減貧制度體系

首先要認識到，貧困是一種狀態(tài)，是一個相對概念，所以貧困可以減少，但不能被消滅。同時，貧困是多維、多面的，貧困的致因是結(jié)構(gòu)性的，因此，扶貧減貧是一項系統(tǒng)性、持續(xù)性工程，需要完善的制度體系來保障，在此體系中，政府、社會和市場要分工明確，各職能部門間要相互協(xié)作，制度之間要緊密銜接，各種扶貧資源也需要有機整合，這需要一整套以貧困為治理目標的完備制度體系。慈善組織在其中要找準自己的定位，明確不同時期、不同階段的目標，發(fā)揮優(yōu)勢，持續(xù)性地在扶貧濟困領(lǐng)域發(fā)揮作用。具體來說，在目前的精準扶貧中，慈善組織為數(shù)不多的資源也用在配合政府行動、響應政府號召的絕對貧困消除上，需要盡快提升專業(yè)化能力。2020年全面進入小康社會后，絕對貧困基本消除，貧困人口基本生活由政府救助兜底，慈善組織就需要將更多精力置于發(fā)展性貧困的預防和減少上。

（二）信息共享：建立扶貧信息共享平臺

好的扶貧救助項目往往需要積聚各方資源，因此，構(gòu)建信息互通的平臺異常重要。沒有一個開放、包容的信息平臺，就會出現(xiàn)信息不對稱的問題，進而產(chǎn)生需求與供給不配對、信息錯誤虛假、瞞報漏報甚至貪污、截留等問題。準確了解貧困對象的真實需求，實現(xiàn)信息互通透明，都對協(xié)調(diào)扶助資源、落實輔助措施、精準實現(xiàn)資源配對、提高救助效率有很大幫助。從國際經(jīng)驗來看，實現(xiàn)精準扶貧既能讓貧困數(shù)據(jù)與狀況得到真實、及時的反應，也能讓參與扶貧的各方互相協(xié)作，進而產(chǎn)生長久的社會效益。在大數(shù)據(jù)迅猛發(fā)展的背景下，信息共享的重要性和必要性已被人廣泛認知，但行動和實踐卻遠遠滯后，這里面一部分是資金和技術(shù)方面的問題，但難題還在于各方對部門立場和利益的保護。因此，信息共享平臺的建立關(guān)鍵還在于更新觀念、立意高遠，從國家治理能力建設的高度認識貧困治理，破除部門利益，共同協(xié)作，共享共治。扶貧信息共享至少包括兩個方面的內(nèi)容：一是從地方到中央的動態(tài)貧困信息共享，這需要破除地方保護與地方隔離；二是政府官方信息與社會非官方信息的互連互接，這既需要明確雙方界限，注意信息保護，又需要暢通信息鏈接通道。目前，民政部正在探索建立困難群眾基本信息數(shù)據(jù)庫或社會救助管理綜合信息平臺，以推進救助部門與慈善組織之間信息互聯(lián)互通，強化救助資源統(tǒng)籌使用，這是一個信息共享方面的很好嘗試。

（三）良性互動：建設良好的運行機制

從我國現(xiàn)行減貧政策來看，除社會保險有預防貧困的功能外，主要還有扶貧、社會救助、社會福利和慈善四種。其中，扶貧、救助和福利都屬于政府責任，慈善參與減貧主要依靠社會力量，但又不能缺少政府的政策支持和資源協(xié)調(diào)。因此，除了搭建信息共享平臺外，還要讓政府與慈善組織通過合作形成良性的互動，形成扶貧的合力。如前所述，在減少貧困這個議題上，政府和社會慈善力量各有優(yōu)勢又各有不足，可以互輔互補，若雙方能探索并形成良好的互動運行方式和機制，如“政府鋪面、慈善突進”“政府抓大、慈善攻小”“政府重設施、慈善重服務”等，兩者便可相得益彰。

（四）精準扶貧：加強慈善組織的專業(yè)化建設

慈善組織的能力建設是慈善事業(yè)發(fā)展的永恒性話題。在參與扶貧的過程中，因地制宜、引入合適項目、運用適當方法、對癥下藥才能從根本上消滅貧困的根源，而對于目前已經(jīng)歷了數(shù)輪扶貧開發(fā)后還“頑強”存在的深度性貧困，幫助其脫貧的難度極大，這就更加需要專業(yè)化的扶貧能力，尤其是那些標準難以制定、效果難以量化、操作專業(yè)難度大的服務項目的專業(yè)化建設。另一方面，專業(yè)化能力的建設是慈善組織生存發(fā)展的根本，只有具有過硬的專業(yè)能力，才能培育出具有內(nèi)生力量的慈善組織，減少對外界的資源依賴。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些宗教慈善組織在這方面發(fā)揮了良好的作用，他們在為貧困者提供物質(zhì)幫助的同時，發(fā)揮宗教慈善特有的追求信仰和內(nèi)在精神動力的優(yōu)勢，注重提升受助者的道德修養(yǎng)和精神境界，從細小入手，把宗教慈善的使命價值和脫貧攻堅相結(jié)合，將宗教慈善的專業(yè)性在扶貧中精準發(fā)揮。

（五）多方參與：激發(fā)公眾參與積極性

如前所述，此處公眾力量意指兩類：更廣泛的社會公眾力量和貧困者本身的力量。一方面，貧困問題根本上還需自身力量來解決，因此，要開發(fā)貧困者的人力資本、激發(fā)其脫貧的參與積極性與主觀能動性，倡導參與式扶貧，從根子上消除致貧的主體因素。另一方面，眾人拾材火焰高，激發(fā)廣大社會公眾參與扶貧可擴大慈善力量，積聚慈善資源。團中央志愿者工作部提供的數(shù)據(jù)表明，青年們參與扶貧開發(fā)的積極性越來越高。2014年至2016年三屆全國青年志愿服務項目大賽暨志愿服務交流會的參賽項目中，扶貧開發(fā)類項目逐年遞增，2014年占總項目的4%，2015年占總項目的4.25%，2016年占5.25%，志愿服務項目也由階段性幫扶轉(zhuǎn)向項目化、制度化的活動。①數(shù)據(jù)由團中央志愿者工作部提供。因此，在實踐中，志愿服務亦可作為激發(fā)公眾參與積極性的重要途徑。

（六）完善法制：盡快出臺促進慈善組織參與扶貧攻堅的實施辦法

完善法制的內(nèi)容主要包括提供法律依據(jù)，明確促進辦法，落實優(yōu)惠政策。促進政策亦應全面考慮不同類型與規(guī)模的慈善組織參與扶貧的能力與需求不同，如資源內(nèi)生型的慈善組織和大型慈善組織更多需要信息對接與公平的政策環(huán)境，而資源外生型慈善組織和規(guī)模較小的慈善組織則更多需要資金政策支持和業(yè)務支持，在提供扶貧服務的同時壯大自身。調(diào)研中一些慈善組織反映，同樣是政府購買服務，有官方背景的組織總是能更容易獲得政府資源，而純民間背景或有境外資金背景的慈善組織的門檻就要高許多。因此，需要盡快完善法律制度，明確界定政府在扶貧中的職責邊界，也為社會參與扶貧提供明確預期，同時打造公平政策環(huán)境，落實具體的優(yōu)惠政策實施辦法，為慈善組織深度參與扶貧掃清障礙。

五、思考與展望

貧困既是一個復雜的、動態(tài)的、多面的客觀現(xiàn)象，也是人們的主觀建構(gòu)。①左停：《貧困的多維性質(zhì)與社會安全網(wǎng)視角下的反貧困創(chuàng)新》，《社會保障評論》2017年第2期。在許多山水秀麗、自然條件并不惡劣的少數(shù)民族地區(qū)，居民長期以來與自然環(huán)境建立起了以相對低物質(zhì)供給為特征的經(jīng)濟社會文化的生存性均衡，貧窮成為一個被定義的概念，這與現(xiàn)代商業(yè)化的、以簡單的物質(zhì)供給和經(jīng)濟獲取為唯一方式的運動實際上存在供給與需求的配對錯位，結(jié)果只能是效果與滿意度都有限。與其他力量有區(qū)別，慈善組織參與扶貧除了提高貧困群體的生活水平外，更重要的目的在于改善貧困群體的生活狀況、境遇以及提升理念認識等，絕不能僅將目標鎖定在經(jīng)濟成就和政治成績上，因為包括慈善組織在內(nèi)的社會組織的使命更強調(diào)服務對象的感受及需求滿足度。而該使命的實現(xiàn)較之于短期的經(jīng)濟發(fā)展成績更具難度，需要從細處著手，更需要長期堅持。另外，從國際上慈善組織參與貧困治理的經(jīng)驗來看，從家庭入手，而非村鎮(zhèn)和地區(qū)，強調(diào)家庭收入的多元化和家庭成員的健康和人力資本的早期投資與管理是預防貧困、減少貧困的有效方法，這值得我國慈善組織參與貧困治理借鑒?？傊?，我國的貧困治理還任重道遠，政府的精準扶貧離不開慈善組織的大力參與并發(fā)揮作用，而慈善組織與慈善事業(yè)的發(fā)展同樣需要借助政府大規(guī)模扶貧的契機，唯有如此，才能相得益彰地共同發(fā)展。

Poverty Governance: Practice and Development of Charity Organizations in China

Xie Qiong
(China Academy of Social Management/Sociology School, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

The participation of charity organizations in poverty governance has gone from being rejected to being accepted to being acclaimed. During this process, charity organizations have gradually developed, enriching the resources of poverty governance, innovating the methods and patterns of poverty governance and carrying forward the concept of modern charity. However, in the current implementation of poverty alleviation strategy, there still exist problems for charity organizations to participate in poverty governance, including limited resources and low efficiency, lack of professionals, defective participation mechanism and legal system. It is necessary to apply multipronged approaches to promote charity organizations to participate in poverty governance. Measures include improvement of poverty-alleviation system and legal system, establishment of poverty information sharing platform, and increased professionalization in charity organizations.

poverty governance; charity organizations; poverty alleviation; poverty alleviation program

郭 林）

謝瓊，北京師范大學中國社會管理研究院/社會學院研究員、副教授。主要研究方向：福利服務、慈善組織。