關(guān)信平

·社會(huì)救助·

論現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)救助制度
目標(biāo)提升的基礎(chǔ)與意義

關(guān)信平

經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)建成較為完整的社會(huì)救助制度體系，其在反貧困行動(dòng)中發(fā)揮著重要的作用。但是，中國(guó)隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)保障制度的逐步健全和反貧困行動(dòng)的持續(xù)開(kāi)展，貧困問(wèn)題正在發(fā)生深刻的變化：生存型貧困逐漸減弱，生活型貧困日益凸顯。在未來(lái)發(fā)展中，中國(guó)反貧困行動(dòng)的領(lǐng)域應(yīng)該以生活型貧困為主。一般而言，與生存型貧困者相比，生活型貧困者數(shù)量要更多，其收入超過(guò)了基本生存需要，但仍然處于生活困難之中。在反生活型貧困行動(dòng)中，盡管社會(huì)保險(xiǎn)和普惠性社會(huì)福利制度都應(yīng)該發(fā)揮積極作用，但社會(huì)救助制度的作用更加基礎(chǔ)且重要。中國(guó)社會(huì)救助制度在反生活型貧困中的主要任務(wù)應(yīng)該是針對(duì)生活型貧困者的實(shí)際需要，重點(diǎn)幫助他們縮小與非貧困者的收入差距、提高其生活質(zhì)量、促進(jìn)其融入社會(huì)進(jìn)而增強(qiáng)擺脫貧困的能力。

生活型貧困；生存型貧困；社會(huì)救助

一、研究背景

中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助制度始建于20世紀(jì)90年代。當(dāng)時(shí)針對(duì)較為嚴(yán)重的城市下崗失業(yè)和日趨突出的貧困問(wèn)題而建立了城市居民最低生活保障制度，這對(duì)保障下崗失業(yè)和困難企業(yè)職工的基本生活，緩解城市貧困問(wèn)題發(fā)揮了重要的作用。20多年來(lái)，這套制度不斷完善，目前已經(jīng)形成以最低生活保障（以下亦稱低保）制度為基礎(chǔ)的綜合性社會(huì)救助制度體系，成為了我國(guó)社會(huì)保障制度體系中的重要方面。

隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)救助制度目前面臨著新的問(wèn)題。從宏觀的社會(huì)政策背景看，過(guò)去15年里黨和國(guó)家比過(guò)去更加重視保障和改善民生，較大幅度提高了在民生事業(yè)方面的投入，帶動(dòng)我國(guó)社會(huì)政策的較快發(fā)展。一是不斷完善社會(huì)政策體系，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、就業(yè)、社會(huì)保障等方面都加強(qiáng)了社會(huì)政策干預(yù)，并且加大了針對(duì)老年人、兒童、殘疾人、流動(dòng)人口等專(zhuān)門(mén)人群的社會(huì)服務(wù)，同時(shí)還明顯縮小了社會(huì)政策方面的城鄉(xiāng)差距。二是全社會(huì)總體福利水平明顯提高。根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從2003年到2016年，我國(guó)各級(jí)政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、住房保障和扶貧開(kāi)發(fā)方面的財(cái)政支出總額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例從5.23%上升到9.56%。①根據(jù)相關(guān)年度財(cái)政部預(yù)算司《全國(guó)公共財(cái)政預(yù)算支出決算表》中相關(guān)方面的財(cái)政支出數(shù)據(jù)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的GDP數(shù)據(jù)計(jì)算。如果再加上社會(huì)保險(xiǎn)基金支出，我國(guó)各級(jí)政府廣義上的“社會(huì)支出”占GDP的比例從2003年的8.04%上升到2016年的15.86%。②相關(guān)年份社會(huì)保險(xiǎn)基金支出出自相關(guān)年度《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

在經(jīng)歷了15年的發(fā)展以后，未來(lái)我國(guó)社會(huì)政策應(yīng)該如何發(fā)展，目前引發(fā)了新的討論。面對(duì)新的發(fā)展環(huán)境，中共中央十八大、十八屆三中全會(huì)、十八屆六中全會(huì)等重要會(huì)議文件一再?gòu)?qiáng)調(diào)“保障和改善民生”的基本目標(biāo)，并且提出了“共享發(fā)展”的理念，近年來(lái)中央也提出了“社會(huì)政策要托底”的要求。面對(duì)未來(lái)發(fā)展的要求，我們應(yīng)該通過(guò)進(jìn)一步深入研究去落實(shí)中央提出的社會(huì)政策目標(biāo)和要求。但是，社會(huì)各界對(duì)我國(guó)社會(huì)政策具體發(fā)展方向的態(tài)度和觀點(diǎn)并不一致，學(xué)術(shù)界對(duì)此也有不同的看法。一方面，許多學(xué)者提出，雖然我國(guó)總體福利水平有了明顯提升，但與發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平相比仍然較低。目前“看病難、看病貴”“上學(xué)難”“住房難”等問(wèn)題還未完全解決。并且，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，民眾對(duì)提高民生和社會(huì)服務(wù)水平的需要也在進(jìn)一步提升。為此，應(yīng)該進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)“福利社會(huì)”建設(shè)，繼續(xù)加大社會(huì)政策干預(yù)，增大社會(huì)服務(wù)供給，提升全社會(huì)的總體福利水平。③景天魁：《民生建設(shè)的“中國(guó)夢(mèng)”：中國(guó)特色福利社會(huì)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2013年第8期；奐平清：《福利社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理——兼論社會(huì)政策研究的理論自覺(jué)》，《教學(xué)與研究》2015年第11期。但另一方面，目前中國(guó)社會(huì)面臨著勞動(dòng)力成本提高，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降的問(wèn)題，因此一些人提出要約束總體福利水平的上升。一些研究者指出目前中國(guó)已經(jīng)不是“低福利國(guó)家”，④王紹光：《中國(guó)仍然是低福利國(guó)家嗎?——比較視角下的中國(guó)社會(huì)保護(hù)“新躍進(jìn)”》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2013年第22期。意在要減緩總體福利水平提升的步伐。還有一些人直接提出中國(guó)要“警惕高福利陷阱”。⑤樓繼偉：《建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年12月16日第7版；李慧：《民生發(fā)展：警惕“高福利陷阱”》，《光明日?qǐng)?bào)》，2013 年6 月22 日第 10 版?？偠灾?，目前在社會(huì)政策方面存在著各種爭(zhēng)論。這些爭(zhēng)論表明，我國(guó)的社會(huì)政策在經(jīng)歷了過(guò)去10多年快速發(fā)展之后，目前又進(jìn)入一個(gè)新的階段。在未來(lái)的發(fā)展中如何確立社會(huì)政策的發(fā)展方向，還需要通過(guò)廣泛討論來(lái)凝聚新的共識(shí)。

目前我國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域也存在類(lèi)似的問(wèn)題。這些問(wèn)題既在一定程度上反映出當(dāng)前我國(guó)社會(huì)政策的總體性特征，但同時(shí)也有其具體的特點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助制度在20世紀(jì)90年代初建之時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及人民群眾的收入和生活水平都還較低，當(dāng)時(shí)社會(huì)救助制度的基本目標(biāo)是一種“生存型”保障，其主要任務(wù)是要構(gòu)筑一條基本生活的保障網(wǎng)，以保障貧困家庭能夠獲得最基本的溫飽，后來(lái)逐步擴(kuò)展到滿足貧困家庭在教育、醫(yī)療、住房等方面最基本的需要。在經(jīng)過(guò)幾十年快速發(fā)展后，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)處于中等發(fā)達(dá)的水平，國(guó)家的公共服務(wù)和人民群眾的生活水平也有較大幅度的提升，但社會(huì)救助卻長(zhǎng)期停留在很低的水平。迄今為止，我國(guó)社會(huì)救助制度仍然是以低保制度為基礎(chǔ)的綜合性社會(huì)救助體系，低保標(biāo)準(zhǔn)在較大程度上決定著整個(gè)社會(huì)救助制度的覆蓋范圍和待遇水平，而多年來(lái)我國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)一直維持在較低的水平。發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困線一般為人均收入中位值的60%，而我國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)僅為人均收入中位值的20%（城市）和30%（農(nóng)村）左右，并且這一水平?jīng)]有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而快速提高。偏低的低保標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致近年來(lái)符合低保條件的人數(shù)快速減少，進(jìn)而使整個(gè)社會(huì)救助制度的對(duì)象覆蓋面大幅度縮小，長(zhǎng)此下去社會(huì)救助的功能將逐漸弱化。目前的問(wèn)題是，社會(huì)救助對(duì)象人數(shù)的減少是意味著我國(guó)貧困問(wèn)題已經(jīng)緩解，社會(huì)救助制度應(yīng)該逐漸退出？還是社會(huì)救助水平過(guò)低而導(dǎo)致社會(huì)救助制度對(duì)新的貧困問(wèn)題反應(yīng)失靈？如果是后者，那就應(yīng)該對(duì)社會(huì)救助制度進(jìn)行新的改革，以適應(yīng)未來(lái)反貧困行動(dòng)的需要。

概而言之，我國(guó)社會(huì)救助制度的未來(lái)發(fā)展面臨著兩個(gè)基本問(wèn)題：一是我國(guó)社會(huì)中的貧困問(wèn)題發(fā)生了什么樣的變化，這些變化對(duì)社會(huì)救助提出了哪些新的要求；二是我國(guó)社會(huì)救助制度能否超越過(guò)去的生存型保障目標(biāo)，針對(duì)貧困問(wèn)題的變化，在未來(lái)的反貧困行動(dòng)中發(fā)揮更加積極的作用？本文圍繞這兩個(gè)問(wèn)題展開(kāi)分析討論。

二、中國(guó)貧困問(wèn)題的變化及反貧困目標(biāo)提升的必要性

社會(huì)救助制度的制定和實(shí)施是政府與社會(huì)對(duì)貧困問(wèn)題的反應(yīng)。是否實(shí)施社會(huì)救助制度，設(shè)計(jì)什么樣的社會(huì)救助制度，都取決于政府和社會(huì)對(duì)貧困問(wèn)題的認(rèn)知和態(tài)度。在當(dāng)代社會(huì)，貧困問(wèn)題是一類(lèi)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象。一方面，貧困問(wèn)題是客觀存在的，是社會(huì)中一部分家庭和個(gè)人因各種原因而難以獲得足夠的生活資料和服務(wù)，而陷入生活困難之中的一種社會(huì)現(xiàn)象。另一方面，政府和社會(huì)對(duì)貧困的認(rèn)知和態(tài)度是主客觀的結(jié)合，它既要基于貧困問(wèn)題的客觀情況和特點(diǎn)，又具有較大的主觀性。

當(dāng)代各國(guó)在對(duì)貧困問(wèn)題的認(rèn)知方面有兩大焦點(diǎn)問(wèn)題：一是如何確定導(dǎo)致貧困的原因和幫助貧困者的責(zé)任；二是如何界定貧困，即貧困測(cè)量和劃界的問(wèn)題。就第一個(gè)方面的問(wèn)題而言，各國(guó)政府對(duì)貧困問(wèn)題的態(tài)度是不同的。有些國(guó)家的主流觀點(diǎn)持較為平等主義的態(tài)度，更加重視導(dǎo)致貧困的社會(huì)原因，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利和社會(huì)平等，因此愿意在反貧困和社會(huì)救助方面承擔(dān)更大的責(zé)任，從而將更多的家庭和個(gè)人納入到其社會(huì)救助的對(duì)象之中，并且向他們提供較高水平的福利待遇。相反，另外一些國(guó)家的主流觀點(diǎn)則更多地將貧困看成是個(gè)人的原因，主張更多地通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制、家庭和個(gè)人努力去擺脫貧困，在社會(huì)救助方面堅(jiān)持“最低責(zé)任原則”，只是基于人道主義原則向少數(shù)最困難的家庭和個(gè)人提供最基本的保障。很明顯，各國(guó)對(duì)貧困問(wèn)題和貧困者的不同認(rèn)知和態(tài)度會(huì)在很大程度上決定著其社會(huì)救助制度的目標(biāo)和行動(dòng)內(nèi)容。

就第二個(gè)方面的問(wèn)題而言，當(dāng)代各國(guó)的情況也是不同的。一個(gè)國(guó)家貧困者的多少既基于其就業(yè)、收入和社會(huì)保障等方面的客觀情況，也取決于政府和社會(huì)對(duì)貧困問(wèn)題的認(rèn)知、測(cè)量和劃界方式。有些國(guó)家和地區(qū)按照絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)去認(rèn)知和測(cè)量貧困，并采用較為嚴(yán)格的貧困標(biāo)準(zhǔn)，因此劃入“貧困者”范圍的人很少；而另外一些國(guó)家和地區(qū)則按照相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)去認(rèn)知和測(cè)量貧困，并持較為寬松的標(biāo)準(zhǔn)，因此貧困者就較多。采用絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)所劃定的貧困者數(shù)量一般較少，通常只包括難以維持基本生存條件的個(gè)人和家庭；而采用相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)所劃分的貧困者數(shù)量則相對(duì)較多，除了難以維持基本生存者之外，還包括很多已經(jīng)超越基本維生的經(jīng)濟(jì)和生活條件，但與社會(huì)中的常規(guī)生活水平相比還存在一定差距的個(gè)人和家庭。因此，“絕對(duì)貧困”和“相對(duì)貧困”這兩個(gè)概念所代表的并不是兩類(lèi)不同的貧困類(lèi)型，也不應(yīng)該是兩個(gè)不同的貧困者群體，而是人們界定貧困者的兩種標(biāo)準(zhǔn)和方法。只不過(guò)在反貧困實(shí)踐中采用這兩種標(biāo)準(zhǔn)和方法所劃定的貧困者群體往往規(guī)模大小不同，人們通常采用“絕對(duì)貧困”的概念去指通過(guò)絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)劃分出來(lái)的，人數(shù)較少并處于極端貧困狀況的貧困者，而采用“相對(duì)貧困”的概念去指通過(guò)相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)界定出來(lái)的，人數(shù)相對(duì)較多的貧困者群體。

為了更加準(zhǔn)確地刻劃貧困者群體，本文采用“生存型貧困”和“生活型貧困”兩類(lèi)不同的概念去代表上述兩類(lèi)不同的貧困者群體。生存型貧困是指靠個(gè)人和家庭自身的能力無(wú)法維持其基本生存的狀況，而生活型貧困則是指能夠維持基本生存，但無(wú)法達(dá)到社會(huì)所認(rèn)可的基本生活標(biāo)準(zhǔn)，并且無(wú)法維持基本尊嚴(yán)、參與和發(fā)展能力的狀況。如果根據(jù)我國(guó)的情況采用操作性定義的話，生存型貧困是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的貧困家庭，而生活型貧困的家庭就是家庭人均收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但低于居民人均收入（或收入中位值）一定比例的家庭。

在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我們不認(rèn)為有貧困問(wèn)題，而只是個(gè)別家庭和個(gè)人存在一定的生活困難，因此當(dāng)時(shí)我國(guó)沒(méi)有“貧困標(biāo)準(zhǔn)”，而僅根據(jù)其勞動(dòng)能力和家庭情況界定了“三無(wú)對(duì)象”。改革開(kāi)放后，我們逐步發(fā)現(xiàn)我國(guó)有較為嚴(yán)重的城鄉(xiāng)貧困問(wèn)題，并在20世紀(jì)80年代開(kāi)始了大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)工作，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始實(shí)施了城市居民最低生活保障制度。這兩套行動(dòng)體系的對(duì)象都不再局限于“三無(wú)對(duì)象”，因此需要清楚地界定出貧困家庭，我國(guó)由此就開(kāi)始制定和采用貧困標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)是以消除生存型貧困為目標(biāo)，社會(huì)救助是以滿足生存型貧困家庭基本需要為目標(biāo)。二者雖然目標(biāo)不完全一樣，但它們?cè)谪毨澖鐣r(shí)采用的都是絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，所劃定的均為生存型貧困者。從20世紀(jì)80年代，國(guó)家的扶貧標(biāo)準(zhǔn)按照菜籃子法，以最低需要的食品為基礎(chǔ)，測(cè)算出貧困線。20世紀(jì)90年代的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)也是“按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定?！雹賴?guó)務(wù)院：《城市居民最低生活保障條列》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/shjz/201507/20150700848484.shtml，1999年9月28日。2004年的《社會(huì)救助暫行辦法》再次確定“最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，…… 按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定”,這仍然堅(jiān)持了絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，所劃定的貧困者依然是生存型貧困。所不同的是，在該條例中加上了一句“并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)變動(dòng)情況適時(shí)調(diào)整”，②國(guó)務(wù)院：《社會(huì)救助暫行辦法》，中央政府門(mén)戶網(wǎng)站： http://www.gov.cn/flfg/2014-02/27/content_2624221.htm，2014年2月27日。表明初步具有了一定的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)理念。

迄今為止我國(guó)社會(huì)救助堅(jiān)持采用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)在于其制度的基本目標(biāo)是為最困難的家庭和個(gè)人提供最基本的生活保障。這在過(guò)去經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均生活水平不高的情況下是具有合理性的，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民群眾生活水平的普遍提高，處于極端貧困狀況、無(wú)法靠個(gè)人和家庭自身的能力而維持最基本生存的人數(shù)大幅度減少。因此，近年來(lái)我國(guó)城市和農(nóng)村的低保對(duì)象（以及整個(gè)社會(huì)救助制度的對(duì)象）都呈現(xiàn)不斷減少的趨勢(shì)。到2017年第2季度，全國(guó)城鄉(xiāng)低保人數(shù)已降到了1396.0萬(wàn)人和4368.0萬(wàn)人，①民政部：《社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)（2017年2季度）》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/201708/20170802.html。分別只占到城市常住人口的1.8%和農(nóng)村常住人口的7.4%。城鄉(xiāng)低保對(duì)象加在一起，約占總?cè)丝诘?.2%。②此處的人口基數(shù)按2016年底的數(shù)據(jù)。參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb./201702/t20170228_1467424.html，2017年2月28日。具體而言，城市低保對(duì)象的數(shù)量和占城市常住人口的比例都在快速地降低。農(nóng)村低保對(duì)象的數(shù)量也在降低，而其占農(nóng)村常住人口的比例沒(méi)有降低，這主要是由于農(nóng)村人口的外流導(dǎo)致常住人口（分母）每年在減少。目前城鄉(xiāng)低保對(duì)象尤其是城市低保對(duì)象人數(shù)快速減少的情況說(shuō)明，家庭人均收入處于低保標(biāo)準(zhǔn)以下，符合低保救助條件的困難家庭正在快速減少。從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保險(xiǎn)的普及，未來(lái)幾年里符合現(xiàn)有低保標(biāo)準(zhǔn)的人數(shù)將會(huì)繼續(xù)逐步縮小。如果現(xiàn)有制度不變的話，低保對(duì)象（尤其是城市低保對(duì)象）在幾年之后會(huì)維持在一個(gè)很小的規(guī)模。

低保對(duì)象大幅度減少是否意味著我國(guó)的反貧困行動(dòng)“大功告成”了呢？回答自然是否定的。低保對(duì)象人數(shù)的減少只是意味著處于生存型貧困的人數(shù)逐漸減少了，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和收入差距的拉開(kāi)，處于生活型貧困的人數(shù)在逐漸增多。

過(guò)去多年里，學(xué)術(shù)界和社會(huì)救助實(shí)際工作部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始探討將社會(huì)救助從生存型貧困者向生活型貧困者延伸。學(xué)術(shù)界多年前就開(kāi)始討論“相對(duì)貧困”問(wèn)題，近年來(lái)又頻繁地討論“積極的社會(huì)救助”、③關(guān)信平：《朝向更加積極的社會(huì)救助制度——論新形勢(shì)下我國(guó)社會(huì)救助制度的改革方向》，《中國(guó)行政管理》2014年第7期?！鞍l(fā)展型社會(huì)救助”、④張浩淼：《中國(guó)發(fā)展型社會(huì)救助制度建設(shè)：國(guó)際視野下的分析與啟示》，《改革與戰(zhàn)略》2013年第8期?！爸С鲂拓毨Ь戎雹葜x宇、謝建設(shè)：《發(fā)展型社會(huì)政策視角下的支出型貧困問(wèn)題研究》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第3期。等方面的問(wèn)題，這些都要求超越目前低保對(duì)象的范圍。在實(shí)際工作中，各地探討將“低保邊緣戶”納入社會(huì)救助體系的問(wèn)題。低保邊緣戶的家庭人均收入水平高于低保標(biāo)準(zhǔn)，因而無(wú)法被納入低保和大部分社會(huì)救助的對(duì)象，但其家庭人均收入仍處于較低的水平。這部分家庭又被稱為“低收入家庭”。他們能夠維持基本的生存條件，但由于收入低下導(dǎo)致生活質(zhì)量長(zhǎng)期處于較低的水平，并且其發(fā)展的能力比較弱，難以靠自己的努力擺脫生活困難狀況。目前國(guó)內(nèi)對(duì)城市和農(nóng)村貧困的研究和相關(guān)的社會(huì)救助政策還沒(méi)有很好地顧及到這部分人。國(guó)內(nèi)關(guān)于城鄉(xiāng)貧困問(wèn)題的調(diào)查研究一般以低保家庭為研究對(duì)象。有些較大規(guī)模的調(diào)查研究雖然包括了一部分“邊緣戶”，但由于樣本數(shù)量較少，并且抽樣不嚴(yán)格（因缺乏抽樣框），對(duì)這一群體實(shí)際困難情況的反映還不夠充分和詳細(xì)。⑥例如，民政部政策研究中心每年都開(kāi)展對(duì)城鄉(xiāng)困難家庭的調(diào)查，其樣本中包括了一部分“邊緣戶”的數(shù)據(jù)。參見(jiàn)民政部政策研究中心：《中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)數(shù)據(jù)分析報(bào)告（2013）》，中國(guó)社會(huì)出版社，2014年。從社會(huì)救助政策實(shí)踐上看，雖然各地已經(jīng)在不同程度上將“邊緣戶”納入到某些社會(huì)救助項(xiàng)目中，但從全國(guó)范圍看，“邊緣戶”獲得社會(huì)救助待遇還很有限，區(qū)域差異較大且不穩(wěn)定。也就是說(shuō)，“邊緣戶”目前還沒(méi)有被納入到社會(huì)救助的主要對(duì)象之中。

如果要將社會(huì)救助的對(duì)象全面延伸到邊緣戶（或低收入戶），那首先要清楚地把握目前這一群體的邊界和規(guī)模。對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)“低收入家庭”規(guī)模測(cè)定的基礎(chǔ)在于所采用的標(biāo)準(zhǔn)。目前政策實(shí)踐中對(duì)“低保邊緣戶”的界定多采用低保標(biāo)準(zhǔn)150%左右的標(biāo)準(zhǔn)，但各地并沒(méi)有對(duì)這部分人進(jìn)行篩查，同時(shí)由于救助待遇的缺乏，這部分人中也沒(méi)有多少人主動(dòng)去申請(qǐng)“低保邊緣戶”待遇，因此目前還很難精確地把握其規(guī)模。但是，我們可以采用兩種方法去大致確定這部分人的數(shù)量。一種方法是采用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局“低收入戶”的數(shù)據(jù)來(lái)分析。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的“低收入戶”不是按照某一收入標(biāo)準(zhǔn)去測(cè)量的，而是直接將總?cè)丝谥腥司杖胱畹偷?0%家庭列為“低收入戶”。這樣一來(lái)，在城市和農(nóng)村居民中分別有20%的家庭屬于低收入家庭。這種方法從理論上看比較簡(jiǎn)單，但在現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐中難以把握“低收入組”的邊界。另外一種方法是采用某一收入標(biāo)準(zhǔn)去確定低收入組的人數(shù)（或戶數(shù)）。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局沒(méi)有公布城市和農(nóng)村低收入群體（收入最低的20%組）的收入上限，但公布了城鄉(xiāng)占人口20%的“低收入戶”2015年的人均收入，城鄉(xiāng)分別是12230.9元/年和3085.6元/年。a我們可以根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的這些數(shù)據(jù)對(duì)低收入戶組的收入上限做出粗略估算。具體辦法是，首先做出2015年城市和農(nóng)村按收入五等份分組的各組平均收入的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)圖（圖1），然后再?gòu)膬蓚€(gè)圖中最低收入組人數(shù)的上線處讀出對(duì)應(yīng)的收入數(shù)即可。

圖1 2015年城市和農(nóng)村按收入五等份分組的各組平均收入的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)圖

按照?qǐng)D1中的數(shù)據(jù)粗算，2015年占城市人口20%的“低收入組”收入上限應(yīng)該在18000元/年左右，約為當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)（29129元）的61.8%；而占農(nóng)村人口20%的“低收入組”收入上限大約在5000元/年，約為當(dāng)年農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)（10291元）的48.6%。如果按照OECD國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn)（全民收入中位值的60%）計(jì)算，那么我國(guó)城市和農(nóng)村的貧困人口（包括低保戶和低保之外的低收入戶）各自占城市和農(nóng)村總?cè)丝跀?shù)的比例應(yīng)該大致分別為19%和25%左右。如果降低一些標(biāo)準(zhǔn)，按照居民收入中位數(shù)的50%來(lái)推算，則我國(guó)城鄉(xiāng)貧困人口的比例應(yīng)該大致分別為17%和21%左右。②這里對(duì)“低收入組”人數(shù)的推算只是基于有限數(shù)據(jù)的粗略推算。在具體制定相關(guān)政策時(shí)還需要做出更加精確的調(diào)查和計(jì)算。盡管這里的推算還不是精確的數(shù)據(jù)，但至少可以看出，不論是采用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的“低收入組”數(shù)據(jù)還是采用國(guó)際上通用的相對(duì)貧困測(cè)算方式，我國(guó)城鄉(xiāng)都在現(xiàn)有低保群體之外還存在著一個(gè)較大的低收入人群。他們占總?cè)丝诘谋壤蟾旁?5%左右。

當(dāng)前，農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)正在抓緊進(jìn)行，將在2020年前完成使農(nóng)村中所有生存型貧困者脫貧的目標(biāo)。并且，近年來(lái)城鄉(xiāng)社會(huì)救助的對(duì)象也在快速減少。也就是說(shuō)，隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展和目前反貧困行動(dòng)的開(kāi)展，在未來(lái)幾年之后生存型貧困問(wèn)題將基本上得到解決。但是，隨著生存型貧困問(wèn)題的基本解決，生活型貧困問(wèn)題將進(jìn)一步凸顯出來(lái)。應(yīng)該指出的是，生活型貧困問(wèn)題并不是在生存型貧困問(wèn)題解決后才出現(xiàn)的新問(wèn)題，而是早就存在的一種社會(huì)現(xiàn)象，但在過(guò)去被我們的反貧困行動(dòng)所忽略了。按照“保障和改善民生”和“共享發(fā)展”理念的要求，在基本上解決了生存型貧困以后，應(yīng)該將反貧困行動(dòng)的主要戰(zhàn)線放到反生活型貧困方面。

三、社會(huì)救助制度在反生活型貧困方面應(yīng)該發(fā)揮積極作用

社會(huì)救助應(yīng)該在滿足生存型貧困者基本需要方面發(fā)揮積極作用，對(duì)此學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)都不會(huì)有異議。但是，對(duì)于社會(huì)救助是否應(yīng)該承擔(dān)起對(duì)生活型貧困者提供幫助方面，則會(huì)有不同的觀點(diǎn)，可能還會(huì)遇到較為激烈的反對(duì)。目前，在我國(guó)“福利不能養(yǎng)懶人”“反對(duì)社會(huì)救助福利化”“社會(huì)救助對(duì)象不能太多”等觀點(diǎn)都可能或潛在反對(duì)將社會(huì)救助延伸到生活型貧困者。對(duì)這樣一個(gè)問(wèn)題，我們應(yīng)該從以下兩個(gè)層次去展開(kāi)分析：一是生活型貧困是否應(yīng)被納入到社會(huì)保障范圍，通過(guò)公共行動(dòng)的方式加以幫助；二是其如果應(yīng)該納入到社會(huì)保障之中的話，是否應(yīng)該通過(guò)社會(huì)救助制度來(lái)加以保障？本部分將從這兩個(gè)層面展開(kāi)分析。

（一）生活型貧困者應(yīng)成為社會(huì)保障的對(duì)象

生活型貧困已經(jīng)滿足了基本生存的條件，因而其是否還應(yīng)該得到政府和社會(huì)公共資源的幫助就成為一個(gè)爭(zhēng)論的問(wèn)題。按照自由主義的觀點(diǎn)，每個(gè)人都應(yīng)該通過(guò)自己的努力，依靠市場(chǎng)機(jī)制去滿足自己和家人的需要。按照這一理論，貧困者是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行中的失敗者，并且他們的失敗是由于其自身的懶惰、無(wú)能或不走運(yùn)等個(gè)人原因。因此，如果通過(guò)公共行動(dòng)的方式去給他們提供幫助，則是幫助了懶惰和無(wú)能，并進(jìn)而破壞市場(chǎng)機(jī)制在激勵(lì)人們努力工作方面的正面作用。因此，從古到今的自由主義者一般都反對(duì)政府給窮人提供幫助，尤其是反對(duì)給生存型貧困之外的生活型貧困者提供幫助。

但是，自由主義的這種觀點(diǎn)忽略了兩個(gè)重要的事實(shí)。首先，在我們的社會(huì)中從來(lái)都不是，也不可能是僅僅存在單一的市場(chǎng)機(jī)制原則。除了市場(chǎng)機(jī)制之外，從古到今各國(guó)都還在不同程度上奉行社會(huì)平等、社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)關(guān)照等原則。目前我國(guó)黨和政府一直在強(qiáng)調(diào)“保障和改善民生”，推崇“共享發(fā)展”的價(jià)值理念。我們應(yīng)該通過(guò)具體的公共行動(dòng)去踐行這些理念。其次，自由主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)福利理論是建立在一個(gè)“純市場(chǎng)”條件之下的，但現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)機(jī)制及其環(huán)境總是不完善的，總是存在著一些非市場(chǎng)因素影響的。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不成功的貧困者并非完全是由于其個(gè)人懶惰、無(wú)能的原因，而且更多的情況下是因?yàn)樵谑袌?chǎng)運(yùn)行中夾雜進(jìn)了許多地域差異、社會(huì)歧視、階層固化、貧困傳遞、社會(huì)制度和文化中的社會(huì)排斥以及公共服務(wù)資源分配不公平等因素而造成的。因此，當(dāng)代工業(yè)化社會(huì)中的貧困問(wèn)題是個(gè)人原因與社會(huì)原因交織的結(jié)果，并且以社會(huì)原因更加重要。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)差異、戶籍隔離、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的顯著差異等社會(huì)因素，一直是導(dǎo)致收入差距拉大和貧困問(wèn)題尤其是生活型貧困問(wèn)題的重要原因，因此也就應(yīng)該由社會(huì)對(duì)此承擔(dān)起補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。

因此，不論從我們當(dāng)前所推崇的“保障和改善民生”“共享發(fā)展”社會(huì)價(jià)值理念，還是從貧困的原因—責(zé)任關(guān)系上看，解決生活型貧困問(wèn)題的責(zé)任都應(yīng)該主要是“社會(huì)責(zé)任”，而不應(yīng)該將其簡(jiǎn)單歸為個(gè)人或家庭的責(zé)任。當(dāng)然，社會(huì)責(zé)任也可有多種分擔(dān)的方式。但在當(dāng)代社會(huì)中，政府是全社會(huì)最大的公權(quán)力，掌握著最多的公共資源。任何重要的公共事務(wù)，尤其是需要大量資源投入的事務(wù)，如果沒(méi)有政府的擔(dān)當(dāng)是很難有效進(jìn)行下去的。特別是在我國(guó)目前的情況下，社會(huì)力量掌握的公共資源很少，很難成為反貧困行動(dòng)的重要力量，而唯有政府才能夠在此方面發(fā)揮重要的作用。因此，政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起幫助生活型貧困者的主要責(zé)任，將生活型貧困者納入到社會(huì)保障體系之中。

在討論政府對(duì)生活型貧困者承擔(dān)保障責(zé)任時(shí)，一個(gè)需要澄清的方面是“福利依賴”問(wèn)題。在此方面我們經(jīng)常聽(tīng)到的一個(gè)說(shuō)法是“福利不能養(yǎng)懶人”，并且不少人擔(dān)心過(guò)多的福利供應(yīng)會(huì)導(dǎo)致福利依賴，從而導(dǎo)致工作積極性下降。對(duì)此問(wèn)題應(yīng)該加以具體的分析。首先，“福利不能養(yǎng)懶人”這句話從抽象的意義上看是對(duì)的。如果一個(gè)國(guó)家的福利支出真的鼓勵(lì)了懶惰，那對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展確實(shí)是不利的。但在對(duì)實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行具體分析時(shí)，則應(yīng)該小心分析其真實(shí)含義。如果這句話暗含著一個(gè)“窮人=懶人”含義的話，那其出發(fā)點(diǎn)就錯(cuò)了。窮人中確實(shí)有就業(yè)意愿不強(qiáng)的人，但絕不能由此就將窮人與懶人劃等號(hào)。貧困者中也有許多人愿意積極地通過(guò)就業(yè)而擺脫貧困，但他們?nèi)狈蜆I(yè)的機(jī)會(huì)或能力，因而導(dǎo)致就業(yè)不足和收入低下。即使是那些確實(shí)是不愿意就業(yè)的人，其不愿意就業(yè)的背后往往也有一定的客觀原因。因?yàn)檫@些人一般難以獲得高質(zhì)量的就業(yè)，擺在他們面前的就業(yè)機(jī)會(huì)一般都是收入低、工作環(huán)境差、“不體面”、單調(diào)乏味或體力勞動(dòng)強(qiáng)度大的崗位。這些崗位確實(shí)很難對(duì)人有吸引力，不僅對(duì)窮人是如此，對(duì)非窮人也是如此。所不同的是，非窮人可以利用其各種有利的資源去獲得更加體面、更高收入、更加輕松也更具自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的工作，但許多窮人卻做不到，因此不得不被迫接受就業(yè)質(zhì)量較差的崗位。而那些不愿意接受低質(zhì)量就業(yè)的人就會(huì)被貼上“懶惰者”的標(biāo)簽。由此可以分析，“福利不能養(yǎng)懶人”的說(shuō)法表現(xiàn)出了在社會(huì)保障理念方面的社會(huì)分層效應(yīng)，它所體現(xiàn)出的是上層社會(huì)對(duì)窮人的一種歧視性的規(guī)訓(xùn)，要求窮人必須接受他們不喜歡的就業(yè)崗位，否則就會(huì)被貼上“懶人”的標(biāo)簽，并受到道德批判。

本文并不支持“懶惰有理”的觀點(diǎn)，但認(rèn)為應(yīng)該對(duì)部分人“懶惰”（就業(yè)動(dòng)機(jī)不足）的原因加以深入的分析。一是要分析導(dǎo)致懶惰的原因：表現(xiàn)在個(gè)人身上的懶惰心理和行為是否僅僅由個(gè)人負(fù)責(zé)？在其后面是否也有社會(huì)的原因？二是要分析治理懶惰的手段：對(duì)于懶惰心理和行為，我們是應(yīng)該僅從道德層面去批判和懲罰？還是應(yīng)該更多地對(duì)此加以科學(xué)的分析，將其看成是一種行為病態(tài)，從而以更多的服務(wù)去加以矯治？正如一些社會(huì)救助研究者指出，能力貧困是導(dǎo)致福利依賴的重要原因。①蘭劍、慈勤英：《促進(jìn)就業(yè)抑或強(qiáng)化“福利依賴”——基于城市低保“反福利依賴政策”的實(shí)證分析》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第3期。這說(shuō)明，要克服福利依賴不能簡(jiǎn)單地降低福利供給，而應(yīng)該是調(diào)整福利結(jié)構(gòu)，優(yōu)化救助方式，并投入更多的服務(wù)救助?？偠灾?，部分人就業(yè)動(dòng)機(jī)不足的問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，需要進(jìn)行深入的研究。并且，正是有這一問(wèn)題的存在而需要政府和社會(huì)投入更多的服務(wù)去幫助當(dāng)事人擺脫不良的心理、行為和社會(huì)困境，而不應(yīng)該以一句“福利不能養(yǎng)懶人”來(lái)將這些人標(biāo)簽化、污名化和排斥在社會(huì)福利制度之外。

（二）解決生活型貧困問(wèn)題應(yīng)主要由社會(huì)救助制度來(lái)承擔(dān)

在確定了應(yīng)該將生活型貧困納入社會(huì)保障范圍，由政府來(lái)承擔(dān)幫助生活型貧困者的主要責(zé)任之后，下一個(gè)問(wèn)題就是應(yīng)該主要由哪項(xiàng)制度來(lái)承擔(dān)這一責(zé)任。對(duì)生存型貧困者的保障應(yīng)該主要由社會(huì)救助制度來(lái)承擔(dān)已成為共識(shí)，但針對(duì)生活型貧困者的保障制度則更加復(fù)雜。對(duì)這一問(wèn)題，本文提出兩個(gè)觀點(diǎn)。第一個(gè)觀點(diǎn)是，對(duì)生活型貧困者的保障應(yīng)該是一種綜合性的行動(dòng)體系。目前我國(guó)社會(huì)保障體系中的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救助都應(yīng)該發(fā)揮作用。首先，社會(huì)保險(xiǎn)是一種很好的預(yù)防貧困的制度體系，可以為生活型貧困者構(gòu)筑一個(gè)繳費(fèi)型的社會(huì)保障待遇，以防止他們因年老、疾病等原因而陷入更加嚴(yán)重的貧困。目前我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)（尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)）基本上做到了制度全覆蓋，但保障水平還比較低下且不均衡。貧困風(fēng)險(xiǎn)更大的農(nóng)民和非正規(guī)就業(yè)的城市居民所獲得的待遇水平更低。因此要進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的待遇水平，提高其預(yù)防貧困的能力。但是，社會(huì)保險(xiǎn)畢竟不是直接針對(duì)貧困者的。它在預(yù)防貧困方面的作用明顯，但對(duì)已陷入貧困者的幫助很有限。因此，不能將保障生活型貧困者的責(zé)任全部放到社會(huì)保險(xiǎn)制度方面。其次，普惠性的社會(huì)福利制度可以為生活型貧困者提供很多的幫助，因?yàn)槠栈菪缘纳鐣?huì)福利可以在若干重要的方面全面地提高全民或某些群體的福利保障水平，而生活型貧困者從中會(huì)成為最大的受益者。如醫(yī)療、教育、老年服務(wù)、兒童服務(wù)、殘疾人服務(wù)等方面普惠性福利水平的提高，都會(huì)大大有利于降低生活型貧困者的實(shí)際困難，并提高其生活質(zhì)量和擺脫貧困的能力。因此，我國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)展普惠性的社會(huì)福利制度，從總體上提高社會(huì)福利水平和普惠性程度。但是，提高普惠性福利水平需要大幅度增加社會(huì)支出。從目前我國(guó)的情況看，至少在最近一段時(shí)間里很難全面提高普惠性福利水平，因此還很難完全由普惠性社會(huì)福利去保障生活型貧困者的需要。最后，社會(huì)救助可以在保障生活型貧困者方面發(fā)揮積極的作用。社會(huì)救助是國(guó)家代表社會(huì)向貧困者無(wú)償?shù)靥峁┚戎?。社?huì)救助制度的倫理和法律基礎(chǔ)一是由憲法所規(guī)定的國(guó)家對(duì)公民基本人權(quán)保護(hù)的責(zé)任，二是基于社會(huì)在導(dǎo)致貧困方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。目前我國(guó)針對(duì)生存型貧困的社會(huì)救助制度是基于這兩個(gè)方面的法律和倫理基礎(chǔ)的，未來(lái)針對(duì)生活型貧困的社會(huì)救助制度也應(yīng)該基于這兩個(gè)方面的基礎(chǔ)。所不同的是應(yīng)該將公民在此方面享有的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)加以提升，從目前的基本生存權(quán)向發(fā)展權(quán)和平等共享權(quán)提升。從當(dāng)前和未來(lái)發(fā)展看，這種提升符合社會(huì)發(fā)展方向，也符合我國(guó)黨和政府要求，因而是必須的。

第二個(gè)觀點(diǎn)是，社會(huì)救助應(yīng)該在保障生活型貧困者的制度體系中發(fā)揮更加基礎(chǔ)和更加積極的作用。雖然社會(huì)保障制度體系的三個(gè)方面都應(yīng)該在保障生活型貧困者中發(fā)揮作用，但社會(huì)救助制度的作用更加基礎(chǔ)，更為重要。一方面，生活型貧困也是屬于一類(lèi)貧困現(xiàn)象，而社會(huì)救助制度是直接針對(duì)貧困者的，因此將社會(huì)救助制度延伸到生活型貧困會(huì)產(chǎn)生更加直接的作用。另一方面，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)在保障生活型貧困者方面的功能有限，社會(huì)福利制度的總體水平和普惠性程度還不高，并且這兩套制度在短期內(nèi)難以針對(duì)生活型貧困問(wèn)題而做出較大的改變。在其他兩套制度難以承擔(dān)起重責(zé)的情況下，我們只能期待社會(huì)救助在此方面發(fā)揮更加重要的作用。再一方面，從世界各國(guó)的情況看，許多國(guó)家（尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家）的社會(huì)救助對(duì)象早就擴(kuò)展到了生活型貧困者，在反生活型貧困方面發(fā)揮了重要的作用，這從經(jīng)驗(yàn)上說(shuō)明了生活型貧困問(wèn)題是適合于通過(guò)社會(huì)救助制度去解決的。

另一個(gè)可能會(huì)引起爭(zhēng)論的問(wèn)題是，如果將社會(huì)救助的對(duì)象擴(kuò)大到生活型貧困，這意味著社會(huì)救助對(duì)象的規(guī)模會(huì)大幅度擴(kuò)大，那是否會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)很大的壓力？政府財(cái)政能否承受得起？政府財(cái)政投入的問(wèn)題需要在具體的制度設(shè)計(jì)中加以仔細(xì)的測(cè)算。但從目前的粗略測(cè)算看不存在不可克服的障礙。首先，目前我國(guó)社會(huì)救助的財(cái)政支出占GDP的比例不到1%，不僅遠(yuǎn)低于歐洲國(guó)家3%的平均水平，而且還低于發(fā)展中國(guó)家1.6%的水平，因此還有較大的提升空間。其次，針對(duì)生活型貧困者的社會(huì)救助項(xiàng)目與目前針對(duì)生存型貧困者的社會(huì)救助有較大的不同，不宜都采用補(bǔ)差式的現(xiàn)金救助，而應(yīng)以服務(wù)救助為主，輔之以適量的現(xiàn)金救助和實(shí)物救助。因此所需要的資金不會(huì)成比例增加。再有，隨著社會(huì)政策的發(fā)展，社會(huì)救助的資金投入也會(huì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性的改變。有些項(xiàng)目（如教育救助）會(huì)隨著相關(guān)領(lǐng)域普惠性福利的發(fā)展而逐步減少對(duì)社會(huì)救助的資金需求。因此可以通過(guò)優(yōu)化社會(huì)救助資金投入結(jié)構(gòu)來(lái)進(jìn)一步提高資金的使用效率。

四、結(jié)語(yǔ)

本文在對(duì)當(dāng)前我國(guó)貧困問(wèn)題特點(diǎn)變化進(jìn)行分析概括的基礎(chǔ)上，提出了我國(guó)的反貧困行動(dòng)應(yīng)該從反生存型貧困向反生活型貧困提升的觀點(diǎn)，并論證了社會(huì)救助制度在反生活型貧困方面應(yīng)該承擔(dān)重要的責(zé)任。據(jù)此，本文提出，我國(guó)社會(huì)救助制度當(dāng)前面臨的一項(xiàng)重大改革是將過(guò)去主要解決生存型貧困問(wèn)題的制度目標(biāo)提升到以解決生活型貧困問(wèn)題為主的制度目標(biāo)。我國(guó)社會(huì)救助制度的這一目標(biāo)提升并沒(méi)有改變社會(huì)救助制度反貧困的基本目標(biāo)，而只是為了使其在未來(lái)的反貧困行動(dòng)中發(fā)揮更加積極的作用，對(duì)其在未來(lái)反貧困行動(dòng)中的托底作用提高了要求和標(biāo)準(zhǔn)。

社會(huì)救助制度基本目標(biāo)的這一提升勢(shì)必帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)救助制度體系的系統(tǒng)化轉(zhuǎn)型，其中包括社會(huì)救助制度的運(yùn)行原理從目前以滿足貧困者基本需要為主轉(zhuǎn)到更加積極地幫助貧困者擺脫貧困；救助方式也應(yīng)該從目前以現(xiàn)金救助為主轉(zhuǎn)到現(xiàn)金救助、實(shí)物救助和服務(wù)救助相結(jié)合，并更多地以服務(wù)救助為主。同時(shí)，在社會(huì)救助的對(duì)象認(rèn)定方法、救助內(nèi)容、管理方式等方面也應(yīng)該有新的變化。因此，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助目標(biāo)的提升還有很多需要進(jìn)一步深入研究的問(wèn)題。

Upgrading the Goal of China's Social Assistance:Bases and Significance

Guan Xinping
(Institute of Social Development and Administration, Nankai University, Tianjin 300071, China)

After the two-decade development, China has established a relatively comprehensive social assistance system, which is playing a significant role in anti-poverty actions. Along with the economic and social development and the implementation of current anti-poverty programs, however,the poverty problem is experiencing significant changes, with the declining subsistence poverty but increasingly prominent relative poverty. In the future, China's anti-poverty actions will be mainly targeted at persons in relative poverty. The poor people in relative poverty, much more in numbers than those in subsistence poverty, are those with income higher than the subsistence level, but still living in some difficulties. Although the contributory social insurance and universal social welfare programs should make contribution to the actions in this area, social assistance should play a more basic and significant role in fighting against relative poverty. The main tasks of social assistance in fighting against relative poverty are, base on the needs of impoverished, to help them narrow income gaps with non-poor, improve their quality of life, enhance social inclusion and finally empower them to get out of poverty.

relative poverty; subsistence poverty; social assistance

郭 林）

關(guān)信平，南開(kāi)大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院教授、博士生導(dǎo)師、院長(zhǎng)。主要研究方向：社會(huì)保障、社會(huì)政策。

參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2016）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2016年。