社會組織扶貧的困境與出路

張宏偉

【摘要】經(jīng)過幾十年的努力，我國的扶貧工作取得巨大成就，貧困人口大幅減少。進(jìn)入新世紀(jì)后，社會組織在扶貧中的優(yōu)勢發(fā)揮與日俱增，成為我國扶貧開發(fā)工作的重要組成部分。當(dāng)前，我國社會組織扶貧仍面臨一些挑戰(zhàn)，需要社會組織加強去行政化改革，完善社會組織監(jiān)督評估機制，加強社會組織扶貧的有關(guān)立法，不斷推進(jìn)我國扶貧工作向前發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】扶貧開發(fā) 社會組織 扶貧創(chuàng)新 【中圖分類號】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國政府一直十分重視扶貧脫貧工作。過去五年，我國貧困發(fā)生率從10.2%降到4%以下。其中，社會組織在我國的扶貧開發(fā)中作出了很大貢獻(xiàn)，黨和政府十分重視社會組織在扶貧工作中的作用，出臺了很多政策支持社會組織參與扶貧開發(fā)，如在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》中提出要引導(dǎo)非政府組織參與扶貧開發(fā)項目，在《關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》中就社會組織參與扶貧工作制定了更為詳細(xì)的政策，等等。當(dāng)前我國剩余的貧困人口是扶貧中“最難啃的‘硬骨頭”，扶貧工作更加的復(fù)雜化，要求也越來越高，社會組織扶貧也將面臨新的困境。

我國社會組織在提供扶貧資源、彌補政府不足、推動扶貧創(chuàng)新等方面發(fā)揮重大作用

提供扶貧資源。在資金資源上，社會組織通過公開募捐、項目宣傳以及義賣義演等方式募集大量資金，資金規(guī)模增長迅速。除了國內(nèi)資源外，很多社會組織還能夠與國外相關(guān)機構(gòu)開展合作獲得資金資助。自2008年以來，我國社會組織所募集的社會扶貧資金已經(jīng)超過同期民政部門；在人才資源方面，社會組織聘用和培養(yǎng)了一大批專兼職的扶貧工作者，他們長期對貧困群體進(jìn)行追蹤、調(diào)研，并提供醫(yī)療、教育、科技、文化、農(nóng)業(yè)等多方面的服務(wù)，成為我國扶貧開發(fā)的重要力量。

彌補政府扶貧不足。當(dāng)前我國的扶貧工作進(jìn)入攻堅階段，剩余的貧困人口大都集中于生態(tài)環(huán)境惡劣、缺乏資源、生產(chǎn)力落后的地區(qū)，這些貧困群體脫貧難度大。社會組織在扶貧工作中的優(yōu)勢顯而易見，它比政府有更高的扶貧瞄準(zhǔn)率，扶貧措施靈活創(chuàng)新，社會參與度高，而且扶貧效果較為顯著。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府對貧困農(nóng)戶的扶貧貸款率為47%，資金回收率為50%，而社會組織在資金回收率和項目成功率上都保持在90%以上。這也對政府扶貧造成一定壓力，促使其改變扶貧策略。

推動扶貧創(chuàng)新。政府在我國的扶貧工作中主要解決貧困人口的共同性、普遍性問題，而社會組織則關(guān)注到貧困人口中特殊性和個性化的問題，提供更多創(chuàng)新扶貧模式，起到遺拾補缺的作用。如在體制創(chuàng)新方面，中國扶貧基金會曾創(chuàng)建了東西部干部交流制度，獲得了國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組的支持。在模式創(chuàng)新上，中國扶貧基金會創(chuàng)設(shè)的小額貸款項目已經(jīng)發(fā)展為我國最大的公益性小額信貸機構(gòu)，截至2015年底，這一機構(gòu)累計發(fā)放貸款125億多元。在平臺創(chuàng)新方面，社會組織積極嘗試創(chuàng)新扶貧平臺，隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和普及，社會組織與網(wǎng)絡(luò)平臺緊密合作開展扶貧項目，如2012年中國扶貧開發(fā)協(xié)會與搜狐網(wǎng)聯(lián)合推出了“共富家園扶貧互助”平臺，在這一平臺上各類公益組織都可發(fā)布扶貧項目信息，吸引社會捐贈者進(jìn)行捐贈。

當(dāng)代中國社會組織扶貧面臨著內(nèi)部與外部雙重挑戰(zhàn)

其一是我國社會組織扶貧自身存在局限。首先，我國社會組織自身獨立性不足。我國很多社會組織并非獨立形成，而是脫胎于政府機構(gòu)，因此，其行政化傾向較為突出，在組織結(jié)構(gòu)上層級較多，缺乏效率和競爭力。資金與人事受制于地方政府是我國社會組織扶貧不獨立的集中表現(xiàn)。其次，社會組織缺乏公信力。社會組織只有具備較高的公信力才能最大程度上獲得外部的捐助，從而開展扶貧活動。但近年來媒體報道的負(fù)面慈善事件層出不窮，極大地?fù)p害了社會組織的公信力，引發(fā)大眾不滿。最后，社會組織扶貧的專業(yè)能力有限。我國社會組織內(nèi)部管理機制不完善，缺乏高水平的理事會構(gòu)建經(jīng)驗，在決策時缺乏專業(yè)性。另外，由于社會組織的工資福利限制，很少有專業(yè)化人才專職投入到社會組織之中。

其二是中國社會組織扶貧面臨的外部環(huán)境制約。首先，我國有關(guān)社會組織的立法相對滯后。長期以來，對于社會組織管理，我國僅制定了一些條例和規(guī)定，直到2016年，我國才真正出臺了一部有關(guān)社會組織的法律《中華人民共和國慈善法》，但當(dāng)前與實施這部法律相配套的各種措施仍未出臺。其次，我國社會組織管理體制仍未完善。社會組織在我國最初發(fā)展經(jīng)歷過多頭管理的混亂時期，之后我國基本形成了業(yè)務(wù)管理部門與登記管理機關(guān)共同負(fù)責(zé)的雙重管理體制，但這種管理模式如今卻越來越限制社會組織的發(fā)展。一個社會組織要想獲得登記資格，需要業(yè)務(wù)主管單位的授權(quán)，很多業(yè)務(wù)主管單位選擇授權(quán)那些容易掌控的社會組織以減少風(fēng)險，這導(dǎo)致許多能夠登記注冊的組織大都有官方背景，而許多真正的民間組織卻處于非法狀態(tài)。最后，我國社會組織的監(jiān)督機制不完善。在扶貧項目中，社會組織所獲取的各種資源無疑應(yīng)被運用到扶貧項目中，使貧困群體受益。但近年來社會組織本身侵吞善款事件頻發(fā)，這主要因為不少社會組織缺乏內(nèi)部和外部監(jiān)督機制，組織運行不透明，財務(wù)信息不公開，很多企業(yè)或個體在捐贈后很難獲得反饋信息。

當(dāng)代中國社會組織扶貧的發(fā)展路徑

第一，社會組織進(jìn)行去行政化改革。首先，可以通過增量改革來激活官辦社會組織，政府可引導(dǎo)大量社會組織自下而上生成，使之對官辦社會組織產(chǎn)生壓力，進(jìn)而激發(fā)其活力。另外，還可建立社會組織的退出機制，讓那些官僚作風(fēng)濃厚且能力較弱的社會組織退出這一領(lǐng)域。其次，要推動官辦社會組織的去行政化，取消社會組織內(nèi)的行政級別，構(gòu)建扁平化組織結(jié)構(gòu)，增強社會組織獨立性，鼓勵其進(jìn)行市場化運作爭取更多扶貧資源，而非依賴政府。最后，政府要轉(zhuǎn)變觀念，從社會管控變?yōu)樯鐣仓?，吸收多元主體參與社會治理，放寬社會組織成立門檻，將之視為政府社會治理的合作伙伴而非被限制對象。

第二，完善社會組織監(jiān)督評估機制。在監(jiān)督機制上，一方面要建立社會組織的外部監(jiān)督機制，包括政府監(jiān)督、媒介監(jiān)督和大眾監(jiān)督。另一方面，社會組織內(nèi)部也要形成自律體系，可建立監(jiān)事會履行監(jiān)督職責(zé)，定期對外發(fā)布組織財務(wù)報告、項目進(jìn)展、資源分配等信息，提升社會組織公信力。另外，還可在社會組織監(jiān)督中引入第三方專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)。在社會組織扶貧評估方面，一是可由社會組織進(jìn)行自我評估，即在內(nèi)部對扶貧項目進(jìn)行總結(jié)和評比，并給予一定表彰；二是政府可聘請專門機構(gòu)對社會組織扶貧情況進(jìn)行監(jiān)督，如中國疾病預(yù)防控制中心曾對“卡夫希望廚房”項目進(jìn)行專業(yè)評估；三是政府制定完善的社會組織扶貧評估標(biāo)準(zhǔn)，主導(dǎo)評估工作，并將評估結(jié)果與政府鼓勵支持政策掛鉤，形成約束激勵機制。

第三，加強社會組織扶貧的有關(guān)立法。一是要針對社會組織進(jìn)行立法。在具體立法活動中，應(yīng)從權(quán)利本位出發(fā)，維護(hù)好社會組織應(yīng)有的權(quán)益，而非將之看做是管控對象。法律應(yīng)明確社會組織的性質(zhì)、地位、權(quán)責(zé)、組織形式、登記管理、社會監(jiān)督等，為之健康運行提供法律保障。二是要對政府購買社會組織扶貧服務(wù)立法。隨著社會組織在扶貧開發(fā)中的成熟，很多地方政府開始從社會組織購買扶貧服務(wù)，但目前我國缺乏有關(guān)方面的法律法規(guī)。盡管我國出臺了《政府采購法實施條例》，但這部條例主要是為了提高政府采購效率，并不適合用于政府采購扶貧服務(wù)的行為。為此，我國可對當(dāng)前的采購條例進(jìn)行補充，設(shè)立專門章節(jié)來規(guī)定政府采購社會組織扶貧服務(wù)的行為，應(yīng)涵蓋購買的程序、內(nèi)容、定價、評估機制等方面，以確保購買的扶貧服務(wù)能夠有效發(fā)揮作用。

（作者為淮陰師范學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

②《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年。