美國退出聯(lián)合國教科文組織背后的邏輯

韓一元

10月12日，美國務院發(fā)表聲明稱，美將退出聯(lián)合國教科文組織。隨后以色列也宣布追隨美國退出該組織。特朗普高舉“美國優(yōu)先”主張，對多邊組織抱有敵意，這已是眾所周知，他已陸續(xù)拋棄了《跨太平洋伙伴關系協(xié)議》（TPP）和關于氣候變化的《巴黎協(xié)定》。教科文組織作為推進教育、科學與文化合作的“軟機構”，此次不幸成為特朗普開刀的對象，立即成為吸引世界目光的熱門議題。

美國退出并非新事

聯(lián)合國教科文組織成立于1945年，現(xiàn)有195個成員國，作為聯(lián)合國的重要機構，其宗旨是通過教育、科學與文化促進各國間的合作。我們最耳熟能詳?shù)摹笆澜邕z產(chǎn)”就是由該組織評選與公布的。但是該組織議程由于時常與政治沾邊而引發(fā)爭議，一些國家以退出的方式表達不滿。早在1984年，美就曾因教科文組織“財務管理不善”、存在“反美偏見”而退出該組織，9.11事件后，美國又認為教科文組織可成為對抗極端主義的幫手，于2002年宣布重返組織。除了美國，南非也曾指責教科文組織出版物涉及種族問題，退出該組織長達近40年;英國、新加坡亦曾追隨美國退出又重返。

位于巴黎的聯(lián)合國教科文組織總部。

近年來美國與教科文組織之間的嫌隙也早已不是新聞。早在2011年，教科文組織批準巴勒斯坦成為正式會員國，相當于變相承認了其國家身份，引發(fā)美國強烈反對，美國隨即中止向該組織繳納每年8000萬美元的會費。因美國拖欠巨額會費，教科文組織于2013年11月宣布其已失去在大會的投票權。至今美國已欠費5億美元。今年5月，教科文組織在一份決議中將以色列稱為“占領國”;7月，巴勒斯坦的希伯倫老城申報世界遺產(chǎn)成功，而該城位于以色列控制之下。以上種種均引發(fā)美以強烈不滿，并激化了美以與教科文組織的矛盾，美國甚至認為該組織“專門與以色列對著干”。

值得注意的是，美國宣布退出之時，正值教科文組織新總干事選舉進入白熱化階段的敏感時刻。近年來阿拉伯力量在教科文組織中穩(wěn)步增長，參加新一輪總干事競選的八位候選人中，有四位是阿拉伯人，此前呼聲最高的是卡塔爾前文化部長卡瓦里，但他并非美以屬意的人選。美國宣布退出教科文組織的第二天，即10月13日，正是新任總干事最后一輪競選之日，最終法國前文化部長、擁有猶太血統(tǒng)的阿祖萊以微弱優(yōu)勢當選，而此前被視為大熱門的卡塔爾候選人落選。很難說這一結果究竟在多大程度上受到了美以“退群”鬧劇的影響。同時，美國在現(xiàn)任總干事博科娃即將卸任之際宣布退出，頗有向其示威之意。來自保加利亞的博科娃從2009年開始擔任總干事，正是在其任內，美國與該組織漸行漸遠，直至水火不容。

教科文組織何去何從

近年來，教科文組織可謂內憂外患、步履維艱。一方面，教科文組織時常卷入政治爭議，甚至一度被法新社稱為“引發(fā)爭議的文化守護者”。除巴以沖突外，一些成員利用該組織爭奪文化遺產(chǎn)歸屬地，挑戰(zhàn)競爭對手的國際合法性。如烏克蘭指責俄羅斯通過該組織使其吞并克里米亞的行為合法化，塞爾維亞阻止科索沃成為會員國，美國指責敘利亞領導人巴沙爾的代表留在該組織人權委員會，等等。除了提出世界遺產(chǎn)、非物質遺產(chǎn)、文化多樣性等概念，教科文組織還領導國際社會進行生物倫理、醫(yī)學倫理、科技倫理等前瞻性領域的規(guī)則制訂。最近教科文組織提出要制訂互聯(lián)網(wǎng)空間的倫理規(guī)則，也引起美國不滿。

另一方面，該組織還面臨著資金短缺的困難。美國每年拖欠的會費相當于該組織1/5 的財務預算，英國、日本也未按時交納今年的會費。英國的理由是教科文組織“管理混亂”，日本則是因為中韓要聯(lián)合申報慰安婦史料為世界記憶遺產(chǎn)。日本慣用拖欠會費的方式，試圖對教科文組織有關項目施加影響，2015年南京大屠殺檔案入選世界記憶遺產(chǎn)名錄后，日本便拒繳會費。財務困難已嚴重影響教科文組織的正常運轉。近六年來，教科文組織基本沒有新招聘正式雇員，已被迫削減項目并利用自愿捐款彌補虧空。2017年該組織預算約為3.26億美元，幾乎只是2012年時的一半。

美國宣布退出后，其拖欠的會費必然無力追回，成為死賬，教科文組織仍面臨嚴峻的資金危機。在今后工作中，美國一些盟友可能會根據(jù)美國的態(tài)度從而選擇不合作，該組織決議的執(zhí)行力度恐怕也將遭到削弱。但這并不意味著教科文組織已徹底失去希望。一是新任總干事阿祖萊有望扛起改革大旗，帶領組織恰當?shù)我蛩亍⒕徑庳攧绽щy。新任聯(lián)合國秘書長古特雷斯也頗有雄心，將聯(lián)合國機構改革視為重點工作。二是新興國家和其他發(fā)展中國家有望在符合本國國情與能力的基礎上，調動資源支持教科文組織在本國推行的具體項目，在無形中將發(fā)展中國家正在崛起的經(jīng)濟力量轉化為文化影響力和話語權。三是美國并非“一退了之”，美國的退出要到2018年12月31日才正式生效，且表示仍愿作為觀察員國繼續(xù)發(fā)聲，說明美國的退出是聲勢大于實際意義，還企圖繼續(xù)塑造和引導該組織議程。在這個充滿不確定性的時代，分分合合都不稀奇。

特朗普“單邊主義”走向何處

特朗普上臺后，美國對外政策的單邊、保守、孤立特性日益鮮明，但美國對國際組織和多邊機制并非全盤否定，而是采取“好用就用，不好用就另起爐灶”的實用主義態(tài)度。特朗普雖曾大力抨擊聯(lián)合國，但他上臺以來仍空前依靠安理會對朝鮮進行制裁，并于9月在聯(lián)合國大會上亮相。可以想象，美國不會傻到退出安理會，放棄自己的一票否決權。教科文組織等機構也采取一國一票制，美國雖然隱性影響力很大，但在程序上絲毫沒有特殊性，再加上新興和發(fā)展中國家近年來越來越有力地發(fā)聲，美國意志在這些機構得不到充分貫徹，只能借退出表達不滿、刷存在感。因此，美國常駐聯(lián)合國代表黑利宣稱“美國將用（與評估教科文組織）同樣的視角評估所有的聯(lián)合國機構”就不足為奇了。所謂評估，既是評估此機構議程是否符合美國利益，也是評估美國在該機構是否有絕對的主導權和掌控力。

以聯(lián)合國糧食計劃署為例。特朗普早就威脅要大幅削減人道主義援助，而糧食計劃署是全球最大的人道主義組織，這樣一個對美國來說費錢費力的組織，特朗普為何不選擇退出呢？那是因為美國長期把持該組織，自1992年以來該組織歷屆掌門人均來自美國。今年該組織遴選新掌門人，來自德國的候選人擁有豐富的聯(lián)合國和人道主義工作經(jīng)驗，競爭力強勁，但最終還是敗給了幾乎沒有聯(lián)合國工作經(jīng)驗、但與特朗普和美駐聯(lián)合國大使黑利等人私交甚好的美國共和黨人比斯利。更具意味的是，比斯利就任糧食署執(zhí)行主任后，竟成功游說原計劃縮減對外援助的特朗普加大了對聯(lián)合國糧食議程的援助力度。

聯(lián)合國人權理事會則沒有這么幸運。與教科文組織類似，該機構也是美國眼中“不聽話”的組織。今年以來，人權理事會通過多項決議，批評以色列在被占巴勒斯坦領土上建造定居點，呼吁通過強有力的政治、外交和法律手段結束占領。美國認為此舉“難以接受”，甚至聲稱“人權理事會已經(jīng)變成反猶太、反以色列的論壇”。此外，美國還指責人權理事會將委內瑞拉、古巴等“侵犯人權的國家”接納為成員國。特朗普政府多位高官亦公開表示對人權理事會的不屑，稱通過雙邊接觸推進人權救濟比多邊議程更為有效，也更符合美國的國家安全和經(jīng)濟利益。今年6月，美國駐聯(lián)合國大使黑利稱，美國或將考慮退出人權理事會;9月，美國再次敦促人權理事會進行改革，甚至發(fā)出“要么改革，要么退出”的威脅?？梢灶A見，人權理事會很可能步教科文組織后塵，成為被美國開刀的下一個多邊機構。

對于國家而言，深入?yún)⑴c國際機制較固守孤立主義更具不確定性，多邊機制又比雙邊機制更具不可預見性。美國對多邊機構選擇性的態(tài)度表面看起來是去難存易的權宜之舉，但也從側面說明，美國對世界的絕對領導力正在逐步遭到分解和削弱。正是領導權的微妙變化，導致美國感到“失控”“無力”，從而做出退出或威脅退出之舉。也正是眾多這樣的小事件，孕育著未來世界領導權的深刻變革。

（作者為中國現(xiàn)代國際關系研究院世界政治研究所助理研究員）