制度監(jiān)督下高校紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作研究

2017年1月，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》發(fā)布，對(duì)各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作予以規(guī)范，該規(guī)則從領(lǐng)導(dǎo)體制、線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、立案審查、審理、監(jiān)督管理等方面對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的工作流程予以制度監(jiān)督，達(dá)到把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的目的。但這一規(guī)則畢竟為中央層面一級(jí)的規(guī)定，其中尚存在如何根據(jù)高校特征細(xì)化落實(shí)的問(wèn)題，在規(guī)則發(fā)布的短短幾個(gè)月時(shí)間中，有學(xué)者已經(jīng)敏銳的發(fā)現(xiàn)到規(guī)則中可能存在的需繼續(xù)研究改進(jìn)之處。有鑒于此，對(duì)于這些需要改進(jìn)之處的發(fā)現(xiàn)以及問(wèn)題的解決正是實(shí)踐中需要繼續(xù)加以研究的方向。

一、對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的制度監(jiān)督的理論依據(jù)與實(shí)踐意義

可以說(shuō)，權(quán)力越大的同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)也就越大，更需要受到嚴(yán)格的監(jiān)督。完全沒(méi)有制衡與制約的權(quán)力是非常危險(xiǎn)的，對(duì)權(quán)力進(jìn)行剛性的約束，扎緊制度的籠子是非常有必要的。制定監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則，根本目的就是構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督體系，推進(jìn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)自身治理體系以及治理能力的現(xiàn)代化[1]。

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（試行）第五條規(guī)定：“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)和行使權(quán)力情況進(jìn)行監(jiān)督?！睆摹饵h內(nèi)監(jiān)督條例》所確定的立體監(jiān)督體系中可以明確，紀(jì)委是作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)，在更高的層級(jí)上，黨章也對(duì)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的地位、設(shè)置和任務(wù)作了明確規(guī)定，因此，作為專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)并落實(shí)監(jiān)督責(zé)任是紀(jì)委必須擔(dān)負(fù)的重大政治責(zé)任。全面從嚴(yán)治黨，紀(jì)委首先要把自己擺進(jìn)去。中央紀(jì)委七次全會(huì)審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，針對(duì)可能發(fā)生問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，把紀(jì)律檢查歷史上和十八大以來(lái)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)理念、實(shí)踐創(chuàng)新形成的好經(jīng)驗(yàn)，固化為制度規(guī)則，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。這從紀(jì)律檢查的實(shí)踐當(dāng)中來(lái)看，此舉從程序上制約了紀(jì)委履行監(jiān)督權(quán)力，增強(qiáng)了監(jiān)督權(quán)力履行的公正性、可控性。

二、《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》與黨內(nèi)其他規(guī)則與條例的關(guān)系

首先，就《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》與《紀(jì)律處分條例》的關(guān)系而言，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》是從程序上規(guī)范紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)如何做的問(wèn)題，主要在于規(guī)范、約束以及限制紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力；《紀(jì)律處分條例》則是從實(shí)體上規(guī)定紀(jì)律適用、保障黨員以及黨組織的合法權(quán)利，從整體上而言，二者屬于程序法與實(shí)體法的關(guān)系[2]。

其次，就《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》與中紀(jì)委之前頒布的《案件檢查工作條例》《案件審理工作條例》的關(guān)系而言，在內(nèi)容上，上述規(guī)定都是對(duì)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行制約，但前者頒布為2017年，后者分別頒布于1994年與1987年，后者在內(nèi)容上已經(jīng)與形勢(shì)的發(fā)展有較大的差異，從整體上而言，屬于新法與舊法的關(guān)系，在法律的適用上，新條例頒布后的行為適用新條例，新條例頒布前的行為，如遇新舊要求不一致的內(nèi)容，則根據(jù)”從舊兼從輕“的原則確定法律的適用。

三、《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中問(wèn)題線索處置方式的具體規(guī)定

問(wèn)題線索的管理與處置可以說(shuō)是整個(gè)紀(jì)律檢查工作的收攏點(diǎn)與發(fā)散點(diǎn)。首先，所有的問(wèn)題線索需要通過(guò)各種方式予以集中，集中的部門為案件監(jiān)督管理部門，問(wèn)題線索的來(lái)源主要有信訪舉報(bào)，司法、審計(jì)機(jī)關(guān)移交，上級(jí)交辦、下級(jí)報(bào)送、巡視移交，紀(jì)律審查、監(jiān)督檢查、專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)等多個(gè)來(lái)源渠道。線索登記后需進(jìn)行集體研判，集體研判后再進(jìn)行發(fā)散，按照《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第十六條所規(guī)定的談話函詢、初步核實(shí)、暫存待查、予以了結(jié)四類方式進(jìn)行處置，處置意見應(yīng)當(dāng)在收到問(wèn)題線索之日起30日內(nèi)提出，并制定處置方案，履行審批手續(xù)。從整個(gè)線索處置的流程可以看出，線索的管理與處置是整個(gè)紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的源頭和關(guān)鍵點(diǎn)，做好線索管理與處置工作，才有可能做好整個(gè)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作。對(duì)于《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中線索處置方式，我們需要注意如下方面：

（一）以初步核實(shí)的方式處置線索，是否有期限限制？

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的第五章對(duì)初步核實(shí)的線索處置方式進(jìn)行了規(guī)定，但通篇卻沒(méi)有對(duì)初步核實(shí)的期限進(jìn)行規(guī)定，這是否意味著問(wèn)題線索的初步核實(shí)就沒(méi)有期限限制了呢？顯然，從常理推斷不可能初核是沒(méi)有期限限制的，否則相當(dāng)于紀(jì)委可以無(wú)限期的對(duì)問(wèn)題線索進(jìn)行初核，明顯違背《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》對(duì)紀(jì)委監(jiān)督權(quán)力的程序規(guī)制與制約的初衷。

由于《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》未明確規(guī)定初步核實(shí)的期限限制，根據(jù)《規(guī)則》第五十七條規(guī)定，《規(guī)則》并沒(méi)有廢止以前我們一直沿用的其他執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的任何規(guī)定，只是對(duì)和《規(guī)則》有沖突的規(guī)定要求以《規(guī)則》規(guī)定為準(zhǔn)，筆者認(rèn)為初核期限應(yīng)該按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第十五條規(guī)定的兩個(gè)月為限，必要時(shí)可延長(zhǎng)一個(gè)月，重大或復(fù)雜的問(wèn)題，在延長(zhǎng)期內(nèi)仍不能初核完畢的，經(jīng)批準(zhǔn)后可再適當(dāng)延長(zhǎng)[3]。初核時(shí)限從初核工作實(shí)際開始之日至紀(jì)檢室提出處理意見呈報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)審批時(shí)為止。

（二）線索處置方式是否包括立案審查？

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第十六條規(guī)定問(wèn)題線索的處置方式有四種，即談話函詢、初步核實(shí)、暫存待查、予以了結(jié)。這與《關(guān)于對(duì)反映領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)題線索處置方式進(jìn)行調(diào)整的通知》（中紀(jì)辦發(fā)[2014]2號(hào)）規(guī)定不一致，根據(jù)該通知，線索處置方式為五類，即擬立案類、初步核實(shí)類、談話函詢類、暫存類、了結(jié)類。這是否意味著問(wèn)題線索的處置方式已經(jīng)不包括立案審查了呢？關(guān)于此點(diǎn)，學(xué)者看法不一，有認(rèn)為立案審查仍為線索處置的方式之一，認(rèn)為其是經(jīng)過(guò)初步核實(shí)后對(duì)照黨紀(jì)條規(guī)，確有違紀(jì)事實(shí)，需要追究黨紀(jì)責(zé)任的線索處置方式[4]。筆者存有不同看法，既然立案審查被置于初步核實(shí)之后，這本身體現(xiàn)為一種前后關(guān)系，即立案審查并非直接與問(wèn)題線索進(jìn)行聯(lián)系，而應(yīng)當(dāng)是進(jìn)步初步核實(shí)后的一種進(jìn)一步的處理方式。因此，問(wèn)題線索處置方式不應(yīng)當(dāng)包括立案審查。

（三）線索處置方式中的暫存待查如何把握？

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的第三章第十六條和第五章第二十四條中都提到提到“暫存待查”。根據(jù)中紀(jì)委《關(guān)于對(duì)反映領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)題線索處置方式進(jìn)行調(diào)整的通知》（中紀(jì)辦發(fā)〔2014〕2號(hào)）文件規(guī)定，暫存待查類問(wèn)題線索是指反映的問(wèn)題雖具有一定的可查性，但由于種種原因，暫不具備核查的條件而存檔備查，一旦條件成熟即可開展核查工作的線索。由于暫存待查很有可能導(dǎo)致紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)選擇性進(jìn)行問(wèn)題線索處置，從而導(dǎo)致腐敗，應(yīng)當(dāng)，必須要慎重對(duì)待此種線索處置方式的運(yùn)用。實(shí)踐中，必須要把握：首先，具有一定可查性，也即不能是完全的空穴來(lái)風(fēng)，是有可能存在問(wèn)題的線索，只是目前不確定是否一定就是問(wèn)題線索。其次，因?yàn)榉N種原因而暫不具備核查條件，這個(gè)原因主要是指客觀原因，比如相關(guān)的證人或者證據(jù)一時(shí)難以獲得而無(wú)法查實(shí)；線索指向模糊，無(wú)法馬上明確具體涉及對(duì)象；問(wèn)題線索指向?qū)ο笠驗(yàn)樯硖巼?guó)外或者身患重病而無(wú)法進(jìn)行調(diào)查核實(shí)等等，是否也有可能為主觀原因呢？有學(xué)者提出可以因?yàn)榇缶挚紤]暫不進(jìn)行調(diào)查的情況[5]，筆者認(rèn)為，由于違紀(jì)與違法的區(qū)別，在特殊的情況下，從大局出發(fā)，確實(shí)是可以將問(wèn)題線索暫時(shí)擱置的。最后，一旦條件成熟即可開展核查，暫存待查絕對(duì)不是不查，而是待條件成熟應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查，如果不遵循此程序規(guī)范，相應(yīng)的紀(jì)律檢查人員必須要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

四、《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》線索處置規(guī)定在高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作中的細(xì)化

高校紀(jì)委在高校的黨風(fēng)廉政建設(shè)中同樣肩負(fù)著監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的專責(zé)監(jiān)督的職能，但在紀(jì)委內(nèi)部的部門設(shè)置上，由于高校紀(jì)委一般人數(shù)較少，在部門的設(shè)置上無(wú)法完全參照《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，比如高校紀(jì)委就很少有單設(shè)案件監(jiān)督管理部門的，基本所有的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的職能都統(tǒng)一由紀(jì)委辦公室承擔(dān)，在人員的只能分工上在具體予以體現(xiàn)。因此，高校紀(jì)委的問(wèn)題線索處置規(guī)定，要注重如下方面：

（一）應(yīng)當(dāng)指定專人負(fù)責(zé)問(wèn)題線索的收集與管理，填寫問(wèn)題線索登記表，逐漸編號(hào)，并建立完整的問(wèn)題線索管理臺(tái)賬。

（二）線索的處置過(guò)程要全程留痕，各個(gè)環(huán)節(jié)都須由經(jīng)手人員簽名確認(rèn)，全程登記備查，確保每件問(wèn)題線索都能得到處理。

（三）高校紀(jì)委對(duì)于反映同級(jí)黨委委員、紀(jì)委委員的問(wèn)題線索及處置情況，應(yīng)當(dāng)向上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)報(bào)告。

（四）每件問(wèn)題線索都必須進(jìn)行集體研判，高校紀(jì)委應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要，召開集體研判會(huì)議商討問(wèn)題線索的處置方式。

（五）經(jīng)集體研判，每件問(wèn)題線索都需要按照《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》規(guī)定的四類方式進(jìn)行處置，處置方式必須予以登記。

（六）處置意見應(yīng)當(dāng)在收到問(wèn)題線索之日起30日內(nèi)提出，并制定處置方案，履行審批手續(xù)。

（七）問(wèn)題線索處置要隨時(shí)進(jìn)行歸檔整理，歸檔材料應(yīng)當(dāng)齊全完整，載明領(lǐng)導(dǎo)批示和處置過(guò)程。（作者單位為上海海洋大學(xué)）

注釋：

[1]王岐山.關(guān)于《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān) 監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》的說(shuō)明[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào) 2017-01-21（1）.

[2]劉飛.適用《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的五大困惑解答[EB/OL] .http：//www.360doc.com/content/17/0122/22/9641682_624238992.shtml.

[3]田義波.《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》施行后，初核沒(méi)有期限了嗎？[EB/OL].我們都是紀(jì)檢人， 2017-03-27.

[4]許小平.《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》施行后，線索處置方式不包括立案審查嗎？[EB/OL].我們都是紀(jì)檢人，2017-02-26.

[5]王輝濤、李偉.淺析《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中規(guī)定的“暫存待查”：你理解把握對(duì)嗎？[EB/OL].我們都是紀(jì)檢人，2017-02-27.