李湖生

中國安全生產(chǎn)科學研究院

2018年6月19日工業(yè)和信息化部、應急管理部、財政部和科技部四部委聯(lián)合發(fā)布《關于加快安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》，而早在2014年12月24日國務院辦公廳就發(fā)布了《關于加快應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》。安全與應急管理學界、業(yè)界對于安全產(chǎn)業(yè)和應急產(chǎn)業(yè)概念的異同，國家相關部門為什么要發(fā)布相關產(chǎn)業(yè)政策，以及如何推進相關產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等，都比較關注且充滿期待，但同時也還存有一定的疑問。本文簡要介紹安全與應急產(chǎn)業(yè)相關概念的形成與發(fā)展過程，以及個人對相關問題的初淺思考。

1 安全與應急相關職業(yè)與行業(yè)發(fā)展概述

職業(yè)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)都是社會分工的產(chǎn)物，是社會生產(chǎn)力不斷發(fā)展的必然結果。在社會生產(chǎn)發(fā)展過程中，隨著新技術的出現(xiàn)，產(chǎn)生了新產(chǎn)品及相應職業(yè)的從業(yè)人員。隨著新產(chǎn)品的生產(chǎn)及相應從業(yè)人員數(shù)量的不斷擴張，新的行業(yè)逐漸形成。新行業(yè)在發(fā)展的過程中會不斷與相關行業(yè)進行融合，當發(fā)展到一定階段或一定規(guī)模時，依據(jù)發(fā)揮作用的程度并入已有的產(chǎn)業(yè)或形成新興產(chǎn)業(yè)。因此，三者的形成和發(fā)展的順序是從職業(yè)到行業(yè)再到產(chǎn)業(yè)，安全與應急領域也是如此。

以商品經(jīng)濟的觀點，有需求就會有供給。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，安全需求是緊隨生理需求后的人類基本需求。因此，人類對工具的發(fā)明和使用，除了滿足生理需求之外，也在很大程度上有滿足安全需求的目的。這從原始的石質(zhì)、木質(zhì)或金屬刀斧箭矢等工具的發(fā)明與使用就很容易看出。直到工業(yè)革命前的相當長的歷史階段，滿足安全需求與滿足生理需求的商品生產(chǎn)和交換是高度合一的，除了少數(shù)提供安全服務的職業(yè)外，并不存在現(xiàn)代意義上的安全行業(yè)，更不存在安全產(chǎn)業(yè)。

最早直接服務于安全的職業(yè)應屬為達官貴人提供人身安全保障的私人保鏢，逐步發(fā)展成為個人、企業(yè)和政府服務的鏢局、安保公司和警察部門等，到現(xiàn)代已發(fā)展成為規(guī)模巨大的安保行業(yè)。隨著社會生產(chǎn)的發(fā)展，社會財富也隨之不斷增長，對公私財富的非法竊取和占有成為不法之徒鋌而走險的主要目標。針對公私財產(chǎn)、物業(yè)和場所保護的需求，逐步發(fā)展出以門禁、出入口控制、防盜報警、安全監(jiān)控等產(chǎn)品和服務為主要內(nèi)容的安全防范（安防）行業(yè)。

火的發(fā)現(xiàn)和利用使人類第一次支配了一種自然力量，是最終把人類同動物界區(qū)分開來的最大驅動力?；鹪谠旄Ｈ祟惖耐瑫r，也憑借它無窮的力量，給人類帶來了災難。特別是伴隨著城市的形成和發(fā)展，火災也成為如影隨行的幽靈。如在公元11世紀，北宋都城東京（開封）規(guī)模宏大、人口稠密，市區(qū)和宮中發(fā)生多次大火，為此專門成立了由軍隊士兵組成的負責救火的“潛火隊”。1657年日本發(fā)生明歷大火（振袖火事），幾乎燒掉了整個江戶城（東京），隨后成立了專事救火的“定火消”，并逐漸演化出“消防”一詞。1666年英國倫敦發(fā)生大火，燒毀房屋13200幢，倫敦近三分之二化為廢墟，隨后倫敦成立了英國第一支消防隊。消防員這一應急職業(yè)也正式登上歷史舞臺。此后，隨著建筑防火相關法律法規(guī)標準的逐步實施和完善，各類消防產(chǎn)品、裝備的生產(chǎn)與應用也日漸廣泛，逐步發(fā)展成為一個規(guī)模龐大的消防行業(yè)。

在生產(chǎn)的安全保障方面，在原始生產(chǎn)和手工業(yè)作坊時代，安全管理通常是師傅、工頭等生產(chǎn)管理職責的一部分，很少成為獨立的職業(yè)。伴隨著復雜生產(chǎn)活動的發(fā)展逐步分化出一些專門從事保障生產(chǎn)安全的職業(yè)，如采礦業(yè)的有毒有害氣體檢測、通風、排水等專業(yè)人員。英國煤礦開采中對通風、排水動力的需求，直接推動了蒸汽機的發(fā)明與改進，并進而引發(fā)了工業(yè)革命。在工業(yè)革命之后，隨著生產(chǎn)組織的復雜化以及某些生產(chǎn)過程的高度危險性，特別是政府監(jiān)管力度的加大，與保障生產(chǎn)安全相關的專業(yè)、職業(yè)、行業(yè)也逐漸出現(xiàn)并發(fā)展壯大。隨著法律法規(guī)標準對勞動者安全和健康保護力度的不斷加大，各種勞動保護用品的生產(chǎn)和應用日益普及，逐漸發(fā)展形成勞動保護用品行業(yè)。此后，隨著各種工礦行業(yè)的快速發(fā)展，與之相關的安全行業(yè)，如安全儀表、特種設備、防塵防毒防爆等產(chǎn)品生產(chǎn)制造、工程和服務等也逐步發(fā)展起來。由于這些安全相關的產(chǎn)品、工程和服務都是以保障安全為目的，在檢測、監(jiān)測、保護等技術與方法方面也有一定的共性，逐步成為跨行業(yè)領域的安全產(chǎn)業(yè)。

把各種災害、事故發(fā)生前的防災減災與預防，發(fā)生后的搶險救援、醫(yī)療救治、救災濟困、恢復重建等相關的專業(yè)、職業(yè)、行業(yè)，統(tǒng)一用“應急”來加以界定，在我國只是最近十多年來才出現(xiàn)的新事物。

從以上的簡要介紹可以看出，與安全和應急相關的專業(yè)、職業(yè)、行業(yè)，是伴隨著社會、經(jīng)濟、生產(chǎn)的發(fā)展而逐漸發(fā)展起來的，人類的安全需求、法律法規(guī)標準要求等是促進其發(fā)展的主要內(nèi)部和外部驅動力量。

2 安全產(chǎn)業(yè)概念的提出與發(fā)展

檢索現(xiàn)有的文獻資料，可大致看出我國安全產(chǎn)業(yè)概念的形成與發(fā)展過程。

1997年，胡忠陽在《中國安防產(chǎn)品信息》上報道了“安全產(chǎn)業(yè)市場蓬勃興起——深圳已成為全國最大的安防產(chǎn)品集散地”，首次用“安全產(chǎn)業(yè)”的概念來描述安防產(chǎn)品市場[1]。

2001年，沈昌祥提出了“信息安全產(chǎn)業(yè)”的概念，指出信息安全產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性核心產(chǎn)業(yè)，分析了我國信息安全產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和存在的問題，提出了信息安全產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展思路、 目標、重點和對策建議[2]。

2005年，羅云等首次從安全經(jīng)濟學的角度提出“安全產(chǎn)業(yè)”的概念，并將安全產(chǎn)業(yè)分為安全技術產(chǎn)業(yè)和安全文化產(chǎn)業(yè)[3]。

2009年，李強介紹重慶市提出通過安全產(chǎn)業(yè)集約化發(fā)展實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)強安”的新思路，界定了安全產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵和分類[4]。

2009年，杜旭宇等提出了“社會公共安全產(chǎn)業(yè)”的概念，并將其定義為“以預防和打擊犯罪為主要內(nèi)容的社會公共安全領域提供產(chǎn)品、技術或服務的產(chǎn)業(yè)”[5]。

2010年7月19日，國務院發(fā)布《國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》，要求“把安全檢測監(jiān)控、安全避險、安全保護、個人防護、災害監(jiān)控、特種安全設施及應急救援等安全生產(chǎn)專用設備的研發(fā)制造，作為安全產(chǎn)業(yè)加以培育，納入國家振興裝備制造業(yè)的政策支持范疇”，首次在政府文件中提出了“安全產(chǎn)業(yè)”的概念。

2012年8月7日，工業(yè)和信息化部、國家安全監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布《關于促進安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》，將安全產(chǎn)業(yè)定義為“為安全生產(chǎn)、防災減災、應急救援等安全保障活動提供專用技術、產(chǎn)品和服務的產(chǎn)業(yè)”，并明確了檢測監(jiān)控、安全避險、安全防護、災害防控及應急救援等技術和產(chǎn)品以及安全服務為主要發(fā)展方向。此后，許多專家學者對安全產(chǎn)業(yè)的概念、范圍、發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展戰(zhàn)略等開展了較深入的分析研究[6-7]。2014年12月21日，中國安全產(chǎn)業(yè)協(xié)會經(jīng)民政部正式批復成立。

2018年6月19日，工業(yè)和信息化部、應急管理部、財政部和科技部四部委聯(lián)合發(fā)布《關于加快安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》，重申了發(fā)展安全產(chǎn)業(yè)的重要意義，并強調(diào)安全產(chǎn)業(yè)是國家重點支持的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)；提出了“到2020年，安全產(chǎn)業(yè)體系基本建立，產(chǎn)業(yè)銷售收入超過萬億元……到2025年，安全產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟新的增長點”等工作目標。

3 應急產(chǎn)業(yè)概念的提出與發(fā)展

應急產(chǎn)業(yè)是一個相對較新的概念，其提出及發(fā)展大致經(jīng)歷了以下主要過程。

2006年12月31日，國務院辦公廳印發(fā)《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃》，其中提出“充分發(fā)揮市場機制作用，完善應急科技成果轉化機制，推動有關企業(yè)和研究機構應急裝備研發(fā)工作，促進應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！边@是我國政府文件中第一次提出“應急產(chǎn)業(yè)”的概念。

2007年11月13日，時任國務委員兼國務院秘書長華建敏同志《在全國貫徹實施突發(fā)事件應對法電視電話會議上的講話》中明確提出要“進一步加快發(fā)展應急產(chǎn)業(yè)”。

2009年4月，佘廉教授對應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境進行評估，提出推動以提高國家應急能力為核心的應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策建議[8]。

2009年9月27日，工業(yè)和信息化部《關于加強工業(yè)應急管理工作的指導意見》中提出“應急產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，要加快發(fā)展”。

2010年，國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)所鄭勝利研究員對應急產(chǎn)業(yè)的概念、現(xiàn)狀、未來發(fā)展建議等進行了較深入的探討[9]。

2011年3月，國務院應急管理專家組組長閃淳昌教授對應急產(chǎn)業(yè)的概念、機遇、現(xiàn)狀、對策和建議等進行了較全面的闡述[10]。

2011年10月中旬開始，國務院應急辦組織有關專家和研究人員，就我國應急產(chǎn)業(yè)和裝備發(fā)展現(xiàn)狀進行調(diào)研，分析應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的主要問題，并提出促進應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議[11]。

2012年8月18日，國務院辦公廳印發(fā)的《國家突發(fā)事件應急體系建設“十二五”規(guī)劃》中，提出了“加快推動應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的主要任務。

2014年12月，國務院辦公廳發(fā)布《關于加快應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，明確了應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體要求、主要任務和政策措施，明確了應急產(chǎn)業(yè)分為4個領域、15個發(fā)展方向。應急產(chǎn)業(yè)正式納入國家產(chǎn)業(yè)政策范疇。

2015年6月8日，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《應急產(chǎn)業(yè)重點產(chǎn)品和服務指導目錄（2015年）》，依據(jù)《關于加快應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》所確定的4個領域、15個發(fā)展方向，進一步細化為266項細分產(chǎn)品和服務（其中監(jiān)測預警69項、預防防護49項、救援處置108項、應急服務40項）。此后，應急產(chǎn)業(yè)示范基地、全國應急產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等相繼掛牌成立。但應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策措施仍比較薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在不少困難和問題，國務院應急辦組織的調(diào)查組對此進行了調(diào)研分析，并提出了針對性的建議[12]。

2017年1月12日，國務院辦公廳印發(fā)的《國家突發(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃》中，提出了“大力推進應急產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展”的主要任務。2017年7月10日，工信部印發(fā)《應急產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展行動計劃（2017～2019年）》，明確了2017～2019年應急產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展重點任務，細化了推動應急產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展的主要措施。

4 安全與應急產(chǎn)業(yè)的范圍及其相互關系

安全和應急緊密相關。作為獨立的學科領域，兩者都是綜合性、交叉性的新興學科；對于這兩個學科的獨特性、系統(tǒng)性和嚴密性，目前都還有不少富有爭議的地方[13]。作為獨立的產(chǎn)業(yè)，其范圍更是高度交叉重疊。

從政府規(guī)范性文件對應急產(chǎn)業(yè)、安全產(chǎn)業(yè)的定義和發(fā)展方向的表述來看，可以認為應急產(chǎn)業(yè)已包含了安全產(chǎn)業(yè)。因為，依據(jù)國務院辦公廳《關于加快應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，應急產(chǎn)業(yè)是為突發(fā)事件預防與應急準備、監(jiān)測與預警、處置與救援提供專用產(chǎn)品和服務的產(chǎn)業(yè)；其重點方向包括監(jiān)測預警、預防防護、處置救援和應急服務4個領域、15個發(fā)展方向。工業(yè)和信息化部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關于加快安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》，安全產(chǎn)業(yè)是為安全生產(chǎn)、防災減災、應急救援等安全保障活動提供專用技術、產(chǎn)品和服務的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展方向主要是加快風險監(jiān)測預警、安全防護防控、應急處置救援等產(chǎn)品研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，積極培育安全服務新業(yè)態(tài)等。兩個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向——監(jiān)測預警、預防防護（安全防護防控）、處置救援（應急處置救援）、應急服務（安全服務）等——幾乎是完全重疊的。不過，在具體技術、產(chǎn)品和服務的類別和應用領域等方面，還是有較大的差異。安全產(chǎn)業(yè)面向的主要是以生產(chǎn)安全和城市安全為主的應用領域；而應急產(chǎn)業(yè)則面對的是包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件應對等在內(nèi)的更加廣泛的公共安全領域。

既然應急產(chǎn)業(yè)已包含了安全產(chǎn)業(yè)，為什么有關部門還要繼續(xù)發(fā)文促進安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展呢？本人認為主要有以下幾點原因：

（1）安全生產(chǎn)，特別是安全生產(chǎn)領域重特大事故防控，仍然是我國政府當前工作的重中之重。近年來中共中央、國務院高度重視安全生產(chǎn)相關工作，先后發(fā)布了《關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》（2016年12月）、《關于推進城市安全發(fā)展的意見》（2018年1月）、《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》（2018年4月）等重要文件。在安全生產(chǎn)監(jiān)管方面持續(xù)保持高壓態(tài)勢的同時，通過推廣先進安全技術、產(chǎn)品和服務，依靠科技創(chuàng)新實現(xiàn)“機械化換人、自動化減人”，提升各行業(yè)領域的本質(zhì)安全水平，也是國內(nèi)外實踐證明行之有效的治本之策。

（2）雖然近年來在促進應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的政策措施不斷出臺，力度也在不斷加大，但其核心發(fā)展思路主要還是強調(diào)“市場主導、政府引導”。而在促進安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，雖然也強調(diào)充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，但更加強調(diào)“突出重點、集聚發(fā)展，需求牽引、示范帶動”，相關政策措施更為具體有力。也可以理解為，雖然整個應急產(chǎn)業(yè)都要加快發(fā)展，但安全產(chǎn)業(yè)更要快馬加鞭、領先發(fā)展。

（3）安全產(chǎn)業(yè)與應急產(chǎn)業(yè)都是相對較新的概念，不同的行業(yè)領域對相關概念的認同度還有一定的差異。例如，傳統(tǒng)的安防行業(yè)、消防行業(yè)、勞動防護用品行業(yè)，對于安全產(chǎn)業(yè)概念的認同度更高一些；而突發(fā)事件監(jiān)測預警、應急救援、工程搶險等行業(yè)領域對應急產(chǎn)業(yè)概念認同度更高一些。隨著國家應急管理體制改革的深入推進，可以預計，未來應急產(chǎn)業(yè)的概念將得到更加廣泛的認同，其發(fā)展前景也將更加廣闊。