王宏偉

中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院

目前，我國已經(jīng)步入風(fēng)險社會，各級、各類突發(fā)事件不斷發(fā)生。有效應(yīng)對突發(fā)事件成為各級黨委和政府檢驗執(zhí)政能力的必然要求。然而，長期以來，我國應(yīng)急管理體制存在的弊端不適應(yīng)應(yīng)對重特大安全風(fēng)險的需求，制約著應(yīng)急能力的進(jìn)一步提升。根據(jù)2018年“兩會”期間出臺的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，我國正在整合多個部門和機(jī)構(gòu)，組建全新的應(yīng)急管理部。這是我國應(yīng)急管理體制變革的一項重大舉措，意義深遠(yuǎn)。然而，應(yīng)急管理部的組建也可能面臨增強(qiáng)協(xié)調(diào)性的挑戰(zhàn)。對此，我們必須本著未雨綢繆、預(yù)事在先的原則對其進(jìn)行思考并提出因應(yīng)之策。

1 新世紀(jì)安全風(fēng)險與現(xiàn)代應(yīng)急管理

在2003年“非典”之前，我國就存在民政、消防、安監(jiān)、地震等多個專業(yè)部門以應(yīng)對自然災(zāi)害、火災(zāi)、安全生產(chǎn)事故、震災(zāi)等突發(fā)事件。然而，當(dāng)時社會應(yīng)對突發(fā)事件具有明顯的單一災(zāi)種導(dǎo)向特征。換言之，如果那時應(yīng)對災(zāi)害或災(zāi)難的活動可以被稱為應(yīng)急管理，它也是單一災(zāi)種的應(yīng)急管理，而非現(xiàn)代意義上的應(yīng)急管理。

人類是帶著對“9.11”事件的驚懼進(jìn)入21世紀(jì)的。這起駭人聽聞的恐怖襲擊事件不僅打破了美國自詡為世界“安全島”的信心，也喚起人們對現(xiàn)代安全風(fēng)險的重新審視。恐怖組織不隸屬于某一國家，沒有固定的領(lǐng)土。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，恐怖分子可以跨界無障礙流動。而且，他們“創(chuàng)新性”地把民用航空器作為導(dǎo)彈，襲擊美國的世界貿(mào)易組織大廈和五角大樓，這種風(fēng)險具有明顯的不確定性。更為重要的是，現(xiàn)代社會、特別是城市匯集了大量的人口與財富，供水、供電、供氣、供熱、通訊、交通等基礎(chǔ)設(shè)施異常復(fù)雜并彼此耦合。一旦遭遇突發(fā)事件，城市系統(tǒng)就會產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，造成嚴(yán)重的人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會擾動?？傊?，現(xiàn)代社會的安全風(fēng)險具有強(qiáng)大的流動性、跨界性、不確定性與復(fù)雜性，挑戰(zhàn)人們對安全風(fēng)險的陳舊認(rèn)知。

2003年，一場突如其來的“非典”疫情再次印證了現(xiàn)代社會安全風(fēng)險強(qiáng)大的流動性、跨界性、復(fù)雜性與不確定性。至今，SARS因何而起、因何而去依舊是一個沒有完全破解的謎團(tuán)，它是否會卷土重來依然具有不確定性。截止到2003年7月11日，全球非典型性肺炎患者8437人，死亡813人，不足“9.11”事件中遇難人數(shù)的1/3。在我國，內(nèi)地患者5327人、死亡328人。僅從死亡人數(shù)上看，“非典”似乎并不令人驚悚。但“非典”通過現(xiàn)代媒體的傳播，引起了普遍的社會恐慌，經(jīng)濟(jì)社會運行秩序受到極大的擾動，其影響具有廣泛性與復(fù)雜性。按照單一災(zāi)種的應(yīng)對模式，衛(wèi)生部門若孤軍奮戰(zhàn)肯定是無能為力。

“非典”發(fā)生后，我國開始了具有現(xiàn)代整合意義的應(yīng)急管理體系建設(shè)?，F(xiàn)代應(yīng)急管理與此前的單災(zāi)種應(yīng)急管理存在著很大的差別：第一，現(xiàn)代應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)的是對各種突發(fā)事件統(tǒng)籌加以應(yīng)對，體現(xiàn)了全風(fēng)險的理念。但是，單災(zāi)種應(yīng)急管理只針對某一特定的風(fēng)險，孤立施策。第二，現(xiàn)代應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)全主體參與，即整合政府、企業(yè)、社會組織和公民個人的力量，形成應(yīng)對突發(fā)事件的共治網(wǎng)絡(luò)。但是，單災(zāi)種應(yīng)急管理凸顯政府控制的作用，對社會力量的參與重視不足。第三，現(xiàn)代應(yīng)急管理是一個涵蓋了減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)各個階段活動的首尾閉合的完整流程。但是，單災(zāi)種應(yīng)急管理特別強(qiáng)調(diào)事后的響應(yīng)與恢復(fù)、特別是響應(yīng)，忽視事前的風(fēng)險減緩與應(yīng)急準(zhǔn)備。

單災(zāi)種應(yīng)急管理模式長期存在于20世紀(jì)下半葉的中國是有一定的合理性的。那時，風(fēng)險流動性低，這一方面是因為交通設(shè)施與工具不發(fā)達(dá)、不便捷，另一方面是因為戶籍制度限制了人口的自由流動。而且，自媒體沒有誕生，政府可以對突發(fā)事件消息進(jìn)行完全管控，風(fēng)險的流動性與跨界性特征不明顯。由于信息技術(shù)不發(fā)達(dá)，時空擠壓效應(yīng)尚不明顯，社會的關(guān)聯(lián)度、耦合度較低，人們面臨的風(fēng)險大部分為相對簡單、確定的風(fēng)險?；旧希鶕?jù)科層制組織的職能劃分，就能夠有效應(yīng)對各種突發(fā)事件。

但是，進(jìn)入新世紀(jì)后，安全風(fēng)險的流動性、跨界性、不確定性與復(fù)雜性特征逐漸明顯，突發(fā)事件越來越具有高發(fā)、頻發(fā)的態(tài)勢。單災(zāi)種應(yīng)急管理的模式陷入捉襟見肘的窘境。加之依靠制度應(yīng)急、降低應(yīng)急管理行政成本等理念日益深入人心，構(gòu)建適應(yīng)新世紀(jì)安全風(fēng)險特征的現(xiàn)代應(yīng)急管理模式呼聲日高。2003年的“非典”為重塑我國應(yīng)急管理體制、改變單災(zāi)種時代各自為戰(zhàn)的局面開啟了“機(jī)會之窗”。

2 應(yīng)急辦：履行綜合協(xié)調(diào)職能的尷尬

“非典”之后，我國開始了現(xiàn)代應(yīng)急管理事業(yè)建設(shè)，其核心是人們耳熟能詳?shù)摹耙话溉啤?，即?yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、機(jī)制和法制?？陀^地評價，“一案三制”在我國現(xiàn)代應(yīng)急管理事業(yè)草創(chuàng)與起步階段起到了巨大的推動作用。但是，從預(yù)案來看，它打上了工業(yè)社會安全生產(chǎn)的烙印。在工業(yè)社會，應(yīng)急預(yù)案可以基于既往的應(yīng)急經(jīng)驗和對未來風(fēng)險的研判，實現(xiàn)對突發(fā)事件應(yīng)對的未雨綢繆。而安全生產(chǎn)領(lǐng)域的突發(fā)事件主要表現(xiàn)為簡單、確定的事故災(zāi)難，大抵是有規(guī)律可循的并可以限定在企業(yè)圍墻內(nèi)部的。但是，一旦它被平移到21世紀(jì)應(yīng)對社會上復(fù)雜、不確定的突發(fā)事件，就可能會力不從心。實踐部門對應(yīng)急預(yù)案“不管用”、“不頂用”的感慨由此而生。“非典”后，我國將應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)急管理的“龍頭”與“抓手”。我們認(rèn)為，在現(xiàn)代應(yīng)急管理“平地起高樓”的初創(chuàng)時期，“抓手”一詞是準(zhǔn)確的，也就是應(yīng)急管理工作“切入點”的意思。但“龍頭”一說其實言過其詞。

不僅如此，體制、機(jī)制與法制的建設(shè)搭建起應(yīng)急管理的框架。但是，“三制”的提法適合一切工作領(lǐng)域，沒有反映現(xiàn)代應(yīng)急管理的重要規(guī)律。體制、機(jī)制與法制實際上是“三位一體”的。簡言之，體制是應(yīng)急管理的組織方式，機(jī)制是應(yīng)急管理的具體工作模式，法制是以法律法規(guī)的形式將體制與機(jī)制建設(shè)的內(nèi)容加以確定、固化。但是，體制具有剛性，并對機(jī)制具有決定作用。體制預(yù)留給機(jī)制的創(chuàng)新空間總是有限的。所以，應(yīng)急體制至關(guān)重要，實際上應(yīng)為應(yīng)急管理的“龍頭”。

在管理體制上，我國從國務(wù)院到縣級市人民政府的辦公廳或辦公室內(nèi)部都成立應(yīng)急管理辦公室，以履行應(yīng)急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能。其中，綜合協(xié)調(diào)對于應(yīng)急辦是最為重要的，因為它滿足了現(xiàn)代應(yīng)急管理綜合應(yīng)對復(fù)雜性風(fēng)險的需求。但是，多年來，這一應(yīng)急機(jī)構(gòu)難以完成至關(guān)重要的綜合協(xié)調(diào)職能，這是因為：

第一，應(yīng)急辦作為政府辦公廳或辦公室的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，層級普遍偏低，難以協(xié)調(diào)應(yīng)對復(fù)雜性突發(fā)事件所需參與的同級或上級部門。在“有位才能有為”理念的驅(qū)動下，應(yīng)急辦功能出現(xiàn)萎縮和“內(nèi)卷”，越發(fā)傾向于充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急決策的“耳目”和“參謀”。地方政府紛紛成立應(yīng)急委而將應(yīng)急辦作為應(yīng)急委的辦公室。這在一定程度上彌補了應(yīng)急辦層級偏低的缺憾，但沒有從根本上解決問題，因為應(yīng)急委是作為特別緊急狀態(tài)下的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而存在的。

第二，全國的應(yīng)急辦規(guī)格不統(tǒng)一，上下級之間缺少實質(zhì)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，內(nèi)聚力低下。由于上級不決定下級的“帽子”、“位子”和“票子”，應(yīng)急辦工作人員普遍存在本系統(tǒng)認(rèn)同度較低的問題，隊伍穩(wěn)定性也較差，不利于應(yīng)急管理經(jīng)驗的積累和代際傳承。

第三，應(yīng)急辦難以統(tǒng)攝公共安全事件的應(yīng)對。在我國，突發(fā)事件被分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件與社會安全事件。在實踐中，社會安全事件、如群體性事件、恐怖襲擊等主要由政法委、特別是政法委領(lǐng)導(dǎo)下的公安部門承擔(dān)主責(zé)。而應(yīng)急辦主要協(xié)調(diào)的是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件。

第四，應(yīng)急辦無力協(xié)調(diào)防汛抗旱指揮部、減災(zāi)委、抗震救災(zāi)指揮部、森林防火指揮部等高級別的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的辦公室設(shè)在某一政府部門內(nèi)，同時往往也是應(yīng)急辦專項指揮部所在地。同一部門的不同身份經(jīng)?！按蚣堋保沟脩?yīng)急協(xié)調(diào)出現(xiàn)問題。

長期以來，應(yīng)急辦工作人員在體制不順暢的情況下為我國應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展、確保社會公眾的生命財產(chǎn)安全做出了重要貢獻(xiàn)。但礙于“小馬拉大車”的現(xiàn)實，應(yīng)急辦很難在應(yīng)急協(xié)調(diào)上大有作為。所以，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中提出，要加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系。

3 組建應(yīng)急管理部的重大意義

在此一輪國家機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)急管理部將安監(jiān)、應(yīng)急、消防、救災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害防治、水旱災(zāi)害防治、草原防火、森林防火、震災(zāi)應(yīng)急救援等職責(zé)跨部門整合在一起，涉及國家安監(jiān)總局、國務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、中國地震局等部門。而且，此次改革將國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)一并加以整合?！?+4”結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了我國將主要的自然災(zāi)害與事故災(zāi)難應(yīng)急職能加以統(tǒng)籌考量的應(yīng)急體制改革思路，在很大程度上有利于提升應(yīng)對復(fù)雜性突發(fā)事件的能力，是我國加強(qiáng)現(xiàn)代應(yīng)急管理的一個重要契機(jī)。

一是有利于加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各種自然災(zāi)害與事故災(zāi)難頻繁發(fā)生，給公眾的生命、健康與財產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重的威脅?，F(xiàn)代應(yīng)急管理最大的特征是整合性，即需要具備強(qiáng)大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將分散于多個部門的自然災(zāi)害應(yīng)急職責(zé)加以統(tǒng)籌并與安監(jiān)部門整合，組建應(yīng)急管理部。以往，我國災(zāi)害應(yīng)對存在嚴(yán)重碎片化的問題。民政部負(fù)責(zé)災(zāi)害救助，國土資源部負(fù)責(zé)地質(zhì)災(zāi)害防治，水利部負(fù)責(zé)水旱災(zāi)害防治，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)草原防火，國家林業(yè)局負(fù)責(zé)森林防火，中國地震局負(fù)責(zé)震災(zāi)應(yīng)急救援等。為了協(xié)調(diào)應(yīng)對自然災(zāi)害，我國成立了防汛抗旱指揮部、減災(zāi)委、抗震救災(zāi)指揮部、森林防火指揮部等高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，體制疊床架屋，十分繁雜。應(yīng)急管理部的成立使這些分散的職責(zé)得以有效的整合，便于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，可以提高應(yīng)急管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平。

二是有利于提高災(zāi)害應(yīng)急管理的專業(yè)能力。作為國務(wù)院組成部門，應(yīng)急管理部的正部級機(jī)構(gòu)設(shè)置高于原國務(wù)院應(yīng)急辦司局級的架構(gòu)。并且，新組建的應(yīng)急管理部的10位領(lǐng)導(dǎo)中有3位是正部級干部，規(guī)格較高。未來，地方政府將設(shè)立對應(yīng)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，上下形成一個具有凝聚力和歸屬感的系統(tǒng)，穩(wěn)定應(yīng)急管理隊伍，使應(yīng)急經(jīng)驗得以持續(xù)積累。同時，應(yīng)急管理的專業(yè)性也會不斷凸顯。

三是有利于實現(xiàn)災(zāi)害應(yīng)急救援資源的整合。長期以來，公安消防主要從事火災(zāi)撲救工作以及社會救援工作，受武警總部與公安部的雙重領(lǐng)導(dǎo)。《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，縣級市以上人民政府建立綜合性應(yīng)急救援隊。從各地實踐來看，綜合性應(yīng)急救援隊主要依托公安消防部隊而建。武警森林部隊主要從事森林火災(zāi)撲救，受武警總部與國家林業(yè)局的雙重領(lǐng)導(dǎo)，主要分布于東三省、內(nèi)蒙、云南等地。按照“軍是軍，警是警，民是民”的武警改革原則，公安消防部隊、武警森林部隊進(jìn)行轉(zhuǎn)制。轉(zhuǎn)制后，他們將與安全生產(chǎn)、地震應(yīng)急等應(yīng)急救援隊伍一道，由應(yīng)急管理部統(tǒng)一管理。這可以實現(xiàn)多種應(yīng)急救援力量的整合，產(chǎn)生“1加1大于2”的效應(yīng)。不僅如此，應(yīng)急管理部還將統(tǒng)籌應(yīng)急物資的儲備。歷史上，許多應(yīng)急部門都儲備了一定種類與數(shù)量的應(yīng)急物資，但彼此之間相互之間因部門分割而缺少共享、共用，造成了物資的重復(fù)儲備或儲備的空白。應(yīng)急管理部成立之后，應(yīng)與新成立的國家糧食與物資儲備局合作，整合分散于各個部門的應(yīng)急物資，提高物資儲備與使用的效率，降低儲備成本。

四是有利于災(zāi)情信息的統(tǒng)一收集與發(fā)布。以往，面對同一場自然災(zāi)害，應(yīng)急、減災(zāi)、防汛抗旱等部門都建立了自己自成體系的災(zāi)情收集與報告制度，經(jīng)常出現(xiàn)災(zāi)情統(tǒng)計數(shù)字差異較大，給應(yīng)急決策者帶來很大的障礙與困難。災(zāi)情信息決定著應(yīng)急力量與資源的調(diào)配范圍與速度，是避免應(yīng)急響應(yīng)不足或應(yīng)急響應(yīng)過度的重要依據(jù)。應(yīng)急管理部有條件統(tǒng)一各個應(yīng)急信息平臺，建立整合的災(zāi)情報告系統(tǒng)，并統(tǒng)一發(fā)布災(zāi)情信息。

五是有利于形成對災(zāi)害風(fēng)險整合式治理的局面。應(yīng)急管理部既負(fù)責(zé)指導(dǎo)火災(zāi)、水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等防治，也負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。自然災(zāi)害也可能導(dǎo)致事故災(zāi)難，如2008年的南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害對多個城市的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運行造成威脅，引發(fā)“自然—技術(shù)”型災(zāi)難。而且，應(yīng)急管理部的成立還可以避免從前存在的責(zé)任不清、相互扯皮問題，有利于對災(zāi)難原因進(jìn)行實事求是的調(diào)查評估，進(jìn)而彌補風(fēng)險監(jiān)管的縫隙。

此次，應(yīng)急管理部的組建體現(xiàn)了優(yōu)化、協(xié)同、高效的原則。優(yōu)化即科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致。新組建的應(yīng)急管理部有足夠的權(quán)力與權(quán)威，統(tǒng)籌應(yīng)對自然災(zāi)害與事故災(zāi)難類突發(fā)事件。協(xié)同，有統(tǒng)有分、有主有次。新組建的應(yīng)急管理部并沒有將公共衛(wèi)生與社會安全事件處置的職能納入其中。未來，衛(wèi)生健康委員會、公安部形成大應(yīng)急管理的“三巨頭”，要彼此密切協(xié)同。高效即履職到位、流程暢通。應(yīng)急管理部成立后，應(yīng)重構(gòu)應(yīng)急管理流程，整合相關(guān)力量，使之產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”和協(xié)同效應(yīng)，努力實現(xiàn)我國應(yīng)急管理水平跨越式發(fā)展。

4 組建應(yīng)急管理部面臨的挑戰(zhàn)：協(xié)調(diào)性

提升協(xié)調(diào)性是應(yīng)急管理部必須直面的首要挑戰(zhàn)。它既是舊體制的“痛點”，也是新體制的“難點”?，F(xiàn)代應(yīng)急管理最大的特點是協(xié)調(diào)性。重大突發(fā)事件具有極強(qiáng)的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性和耦合性，常常突破既有的地理邊界和行政管理邊界。它們對公眾的生命、健康與財產(chǎn)安全造成嚴(yán)重影響并成為社會輿論關(guān)注的焦點。應(yīng)急管理部的組建將13個主要部門整合在一起，對分散的應(yīng)急資源和力量加以統(tǒng)籌、進(jìn)而提升協(xié)同應(yīng)對重大突發(fā)事件的能力，這是應(yīng)急管理部組建的制度設(shè)計初衷。

改革是一項充滿風(fēng)險與挑戰(zhàn)的事業(yè)。2009年，深圳市進(jìn)行了大部制改革，應(yīng)急辦、安監(jiān)局、地震局與民防局被整合在一起，形成新的“應(yīng)急辦”。在此過程中，工礦商貿(mào)企業(yè)的安全監(jiān)管職能被劃入經(jīng)信委。2015年“12.20”光明新區(qū)渣土受納場滑坡事故發(fā)生后，深圳市又恢復(fù)了安監(jiān)局的建制。所以，應(yīng)急體制改革并非沒有變數(shù)，甚至存在反復(fù)的可能性。

整合不一定意味著協(xié)調(diào)。整合是手段，而協(xié)調(diào)才是目的。應(yīng)急管理部涉及內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)兩個維度。從內(nèi)部協(xié)調(diào)來看，應(yīng)急管理部涉及原安監(jiān)、應(yīng)急、消防、民政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、地震等多個部門以及國家減災(zāi)委、國家防汛抗旱總指揮部、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部等四個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，調(diào)整幅度大，涉及部門廣，關(guān)系復(fù)雜。各部門雖然同有救災(zāi)職責(zé)，但自然災(zāi)害與事故災(zāi)難應(yīng)對的規(guī)律不同。即便同為自然災(zāi)害，氣象災(zāi)害與地震災(zāi)害應(yīng)對的要求也有差異。不僅如此，各部門的組織文化、應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急響應(yīng)流程、甚至話語體系都有所區(qū)別。例如，公安消防、武警森林部隊原屬武警序列，其組織文化具有非常獨特的軍事色彩。還有，應(yīng)急管理部組織架構(gòu)的設(shè)計、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的設(shè)定、相關(guān)人員的安置等牽動各方面的利益，協(xié)調(diào)難度很大，容易滋生不穩(wěn)定、不和諧因素。

應(yīng)急管理體制改革不能將應(yīng)急各相關(guān)部門完全整合在一起，這是因為：公共安全風(fēng)險具有跨界性與彌散性，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全方位、全過程相伴。此次組建應(yīng)急管理部就沒有將衛(wèi)生、公安等部門整合進(jìn)去。當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生后，衛(wèi)生、公安、氣象、交通等部門的配合必不可少。在原應(yīng)急體制中，國務(wù)院應(yīng)急辦被賦予履行綜合協(xié)調(diào)與運轉(zhuǎn)樞紐的職責(zé)。當(dāng)然，由于權(quán)責(zé)不匹配等原因，其綜合協(xié)調(diào)也存在嚴(yán)重的問題。改革后，國務(wù)院應(yīng)急辦被并入應(yīng)急管理部，造成高層次綜合協(xié)調(diào)部門的空缺。因此，未來應(yīng)急管理部協(xié)調(diào)同級的其他單位也存在不小的困難。

根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，應(yīng)急管理部應(yīng)充分發(fā)揮對各部門各地區(qū)應(yīng)急預(yù)案管理工作的指導(dǎo)職能，加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與合作，形成協(xié)同救災(zāi)的應(yīng)急響應(yīng)能力。同時，當(dāng)特別重大災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指派的負(fù)責(zé)同志開展應(yīng)急處置。但是，只有平常建立良好的跨部門協(xié)同機(jī)制，應(yīng)急管理部才能扮演好協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)決策的重要角色。由于此次改革未涉及國務(wù)院安委會，筆者建議應(yīng)以該機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，對國家減災(zāi)委、國家防汛抗旱總指揮部、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)進(jìn)行歸并、重組、加強(qiáng)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，形成應(yīng)對巨災(zāi)的合力。

新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革是一個系統(tǒng)工程，牽涉黨政軍群等多個方面，都與應(yīng)急管理部的工作息息相關(guān)。未來，應(yīng)急管理部還需要以提升協(xié)調(diào)性為目的，與軍隊、武警部隊的合作機(jī)制，構(gòu)建調(diào)動社會組織、志愿者參與的救災(zāi)體系等，可謂是任重而道遠(yuǎn)。

5 提升未來我國應(yīng)急管理能力的對策

在國家成立應(yīng)急管理部的背景下，我國未來提升應(yīng)急管理能力首先要處理好三對關(guān)系：

一是處理好統(tǒng)分關(guān)系。應(yīng)急管理部的組建將自然災(zāi)害中的絕大部分災(zāi)種應(yīng)對整合在一起。我國將自然災(zāi)害分為5小類：氣象災(zāi)害、地震地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、森林草原災(zāi)害和生物災(zāi)害。應(yīng)急管理部依舊沒有整合風(fēng)暴潮、海嘯、赤潮等海洋災(zāi)害以及農(nóng)作物病蟲害等生物災(zāi)害的應(yīng)對。在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件與社會安全事件四大類突發(fā)事件中，后兩類的應(yīng)對職責(zé)沒有被整合到應(yīng)急管理部之中。盡管如此，根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，應(yīng)急管理部具有以應(yīng)急預(yù)案工作為抓手，指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對突發(fā)事件工作的職責(zé)：一是組織編制國家總體應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和規(guī)劃，對應(yīng)急管理進(jìn)行頂層設(shè)計；二是推動應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和應(yīng)急預(yù)案的演練。這說明，應(yīng)急管理部的設(shè)立體現(xiàn)了“統(tǒng)分結(jié)合”的思想。應(yīng)急體制改革后，應(yīng)急管理部、衛(wèi)生健康委員會與公安部分別成為我國應(yīng)對災(zāi)害、衛(wèi)生事件與社會安全事件的三大主責(zé)部門。由于現(xiàn)代風(fēng)險具有復(fù)雜性、耦合性與跨界性，應(yīng)急管理部對應(yīng)急預(yù)案工作的統(tǒng)籌促使三大部門相互配合、協(xié)同應(yīng)對突發(fā)事件。同時，應(yīng)急管理部還通過預(yù)案工作，對其他類別突發(fā)事件的應(yīng)對進(jìn)行指導(dǎo)。

二是處理好防救關(guān)系。防災(zāi)是對自然災(zāi)害與事故災(zāi)難進(jìn)行防范與準(zhǔn)備，而救災(zāi)是對其進(jìn)行響應(yīng)與恢復(fù)。應(yīng)急管理的生命周期涵蓋預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等四個階段。應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)指導(dǎo)火災(zāi)、水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等防治、安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。防治與監(jiān)管的主要對象是災(zāi)害風(fēng)險，屬于預(yù)防的范疇。此外，應(yīng)急管理部的預(yù)案工作、統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲備，屬于準(zhǔn)備的范疇；發(fā)布災(zāi)情并進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)急救援，屬于響應(yīng)的范疇；進(jìn)行災(zāi)害救助是響應(yīng)與恢復(fù)階段活動的重要內(nèi)容。應(yīng)急管理部的職能體現(xiàn)了以預(yù)防為主、預(yù)防與救援相結(jié)合的原則，因為應(yīng)急并不意味著單純的災(zāi)害救援與處置。

三是處理好中央與地方關(guān)系。我國應(yīng)急管理遵循分級負(fù)責(zé)的原則。應(yīng)急管理部主要管轄災(zāi)害與災(zāi)難類突發(fā)事件，合稱“災(zāi)害”?！秶鴦?wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》規(guī)定，“一般性災(zāi)害由地方政府負(fù)責(zé)，應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援；發(fā)生特別重大災(zāi)害時，應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負(fù)責(zé)同志組織應(yīng)急處置工作?！蔽覈锻话l(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，對于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對，國務(wù)院、省區(qū)市政府、地級市政府、縣級市政府分別是特別重大、重大、較大和一般級別突發(fā)事件的最高應(yīng)急響應(yīng)主體。“地方”政府即省及省級以下各級政府。自十八大以來，我國災(zāi)害處置改變了“中央大包大攬、領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮”的應(yīng)急慣例，充分發(fā)揮地方政府在救災(zāi)過程中的積極性與主動性，中央提供支持與保障。所以，此次機(jī)構(gòu)改革明確，在特別重大災(zāi)害發(fā)生時，中央指定負(fù)責(zé)同志領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急響應(yīng)工作，協(xié)調(diào)黨、政、軍、群多方面力量。應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié)助該同志開展應(yīng)急處置工作。而且，這改變了巨災(zāi)應(yīng)對中臨時成立指揮部的弊端。

同時，應(yīng)急管理部應(yīng)重點解決以下三個方面的難題：

一是內(nèi)部的有機(jī)整合。組成應(yīng)急管理部的13個部門長期以來形成了具有自身特色與風(fēng)格的應(yīng)急模式與應(yīng)急文化，而且各種突發(fā)事件處置的規(guī)律與要求也不一致。應(yīng)急管理部的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置既要體現(xiàn)“宜分則分”的原則，又要體現(xiàn)“該合必合”的理念，做到科學(xué)、合理。但是，具體操作將會十分復(fù)雜。應(yīng)急管理部組建后，這些部門彼此需要相互磨合與適應(yīng)。加之改革對既有利益的觸動，應(yīng)急管理部的組建不會全部一帆風(fēng)順。特別是，應(yīng)急管理部在磨合過程中要防止大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生后出現(xiàn)協(xié)調(diào)不力的局面。

二是武警救援隊伍的平穩(wěn)轉(zhuǎn)制。作為紀(jì)律部隊，公安消防、武警森林兩支隊伍在災(zāi)害應(yīng)急處置中是重要的突擊力量，承擔(dān)著急難險重的救援任務(wù)。他們具有統(tǒng)一的組織、統(tǒng)一的行動和良好的體力和救援技能。受軍人使命感、榮譽感的驅(qū)使而令行禁止、赴湯蹈火。特別是，公安消防部隊在全國形成了龐大的隊站網(wǎng)絡(luò)，養(yǎng)兵千日，用兵千日，有利于就近快速地對突發(fā)事件進(jìn)行處置。但是，兩支部隊員額巨大，將近20萬人。如何實現(xiàn)平穩(wěn)、順利轉(zhuǎn)制、以保持其既有的戰(zhàn)斗力和既往優(yōu)勢，這是一個需要結(jié)合國外消防職業(yè)化經(jīng)驗進(jìn)行深入探討的問題。

三是外部的良好協(xié)調(diào)。我國正在從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)軌，各類突發(fā)事件之間經(jīng)常會存在相互滲透、相互轉(zhuǎn)化、彼此耦合的現(xiàn)象。應(yīng)急管理部組建后，如何對高度系統(tǒng)性危機(jī)進(jìn)行協(xié)調(diào)、協(xié)同應(yīng)對，依舊是一個有待解決的問題。應(yīng)急管理部要與衛(wèi)生部、公安部等相關(guān)部委建立常態(tài)、長效的密切聯(lián)系，以便緊急狀態(tài)下可以共同發(fā)力、協(xié)同應(yīng)對。此外，國家將整合多個部門，設(shè)立國家糧食和物資儲備局，儲存戰(zhàn)略物資與應(yīng)急物資。應(yīng)急管理部應(yīng)與之形成良好的協(xié)調(diào)關(guān)系，以便巨災(zāi)情景下調(diào)配物資。還有，在武警改革后，調(diào)兵權(quán)統(tǒng)一收歸中央軍委。為了有效應(yīng)對重特大災(zāi)害，應(yīng)急管理部必須探索構(gòu)建與軍隊、武警的良好合作關(guān)系，加強(qiáng)彼此的協(xié)調(diào)。

應(yīng)急管理部的組建要站在維護(hù)國家安全與公共安全的高度，尊重應(yīng)急管理的科學(xué)規(guī)律，打破本位主義與原有部門的利益分割，形成開放、包容的組織文化，搭建合理的組織結(jié)構(gòu)，特別是放棄“由誰主導(dǎo)”的思維。另外，應(yīng)急管理部應(yīng)根據(jù)職能與業(yè)務(wù)的性質(zhì)，本著“宜合則合，宜分則分”的原則，統(tǒng)籌安排組織制度的設(shè)計，充分發(fā)揮各方專長，形成互補共生的組織生態(tài)。同時管理層面需要重點整合，而作為操作層面的救援力量則應(yīng)本著專常兼?zhèn)涞脑瓌t而統(tǒng)分結(jié)合。

為加強(qiáng)外部協(xié)調(diào)，我們建議，中央層面建立一個統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方的機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)黨對各類突發(fā)事件的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制。

還有，應(yīng)急管理部應(yīng)加強(qiáng)與學(xué)術(shù)界的合作，強(qiáng)化應(yīng)急管理理論創(chuàng)新。應(yīng)急管理如果缺少理論的驅(qū)動與支撐，勢必行而不遠(yuǎn)。原國務(wù)院秘書長華建敏曾提出“加強(qiáng)應(yīng)急管理理論研究，推動我國應(yīng)急管理體系和管理模式的建立，為應(yīng)急管理科學(xué)化、規(guī)范化奠定理論基礎(chǔ)”[1]。應(yīng)急管理部應(yīng)積極發(fā)揮專家、學(xué)者輔助決策的作用，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，從頂層設(shè)計的層面上體現(xiàn)世界應(yīng)急管理的最先進(jìn)理念，鼓勵大膽創(chuàng)新，對消防體制改革等難題進(jìn)行重點探索和研究。

[1] 編寫組.中國應(yīng)急管理的全面開創(chuàng)與發(fā)展（2003～2007）[M].北京：國家行政學(xué)院出版社,2017年