武潤娥

（孝義市陽泉曲鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心，山西孝義 032300）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑分析

武潤娥

（孝義市陽泉曲鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心，山西孝義 032300）

農(nóng)業(yè)是我國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，我國擁有大量的農(nóng)民群體，如何發(fā)展農(nóng)村，如何保障農(nóng)民的合法權(quán)益是政府和社會普遍關(guān)注的問題。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)開始融合，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)問題開始凸顯出現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)制度在農(nóng)村而言，一方面制度不夠完善，另一方面在農(nóng)村的執(zhí)行情況較差，農(nóng)民不清楚自己的權(quán)益，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民合法權(quán)益被非法侵占的情況。因此，只有進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，明確農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，才能保證農(nóng)民的合法權(quán)益。主要對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑進(jìn)行探討。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)；制度改革；路徑

長期以來，人們對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不是很重視，隨著城市產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)及城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，人們開始加強(qiáng)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)注。產(chǎn)權(quán)制度在農(nóng)村，一直以來就存在著許多問題。例如，產(chǎn)權(quán)制度不清晰，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)一系列問題，損害了自身的權(quán)益而不自知。此外，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度還存在產(chǎn)權(quán)主體虛置、收益不規(guī)范、權(quán)能不完整、流轉(zhuǎn)不暢等問題[1-3]。以成都市和運城市鹽湖區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為例，其作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實驗區(qū)，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革上積累了許多經(jīng)驗，也取得了不錯的效果，逐步實現(xiàn)了對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的測繪、確權(quán)、流轉(zhuǎn)等工作，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提供了新思路。

1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革路徑

在我國農(nóng)村，雖然存在種類繁多的產(chǎn)權(quán)制度，但是缺乏法律上的確認(rèn)和保護(hù)，加上農(nóng)村產(chǎn)權(quán)在流轉(zhuǎn)和交易過程中存在較大的難度，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)起不到應(yīng)有的作用，而且農(nóng)村產(chǎn)權(quán)還存在許多界定不清的地方，亟需進(jìn)行改革。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推進(jìn)，使得對農(nóng)村的開發(fā)和管理提上議事日程，自然需要對農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行制度改革，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，避免產(chǎn)權(quán)糾紛。在產(chǎn)權(quán)改革中，還需要注意產(chǎn)權(quán)分配的公平性和合理性。運城市鹽湖區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革從以下3個方面出發(fā)：明確產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、制度保障。

1.1 明確產(chǎn)權(quán)歸屬

（1）宅基地的確權(quán)。宅基地是每個農(nóng)戶擁有基本權(quán)利，明確農(nóng)戶的宅基地歸屬，在宅基地面臨拆遷、占用的情況時，農(nóng)戶可以獲得應(yīng)有的拆遷補(bǔ)償。農(nóng)村宅基地確權(quán)過程中，面臨的問題有：①農(nóng)戶外出打工，導(dǎo)致部分產(chǎn)權(quán)主體虛置；②宅基地占用超標(biāo)；③閑置宅基地的分配問題。

我國人多地少，加上土地資源分配不均，導(dǎo)致有的地方土地宅基地占有量較大，且大多屬于非法侵占所得，如何合理地確定宅基地面積成為改革的重點內(nèi)容。在宅基地面積的確定上，成都市采用“讓利村民”的辦法，也就是尊重現(xiàn)有宅基地面積現(xiàn)狀，將農(nóng)戶占有的宅基地面積，作為合法的宅基地確權(quán)到農(nóng)戶身上，但需要在土地證書上表明，多占的宅基地面積，遇到國家拆遷的情況，不計入補(bǔ)償?shù)姆秶＿@種宅基地確權(quán)方法，可以最大程度降低農(nóng)戶的不滿，減少基層矛盾，缺點在于本應(yīng)屬于集體的土地，劃分到了農(nóng)戶身上，當(dāng)土地需要征用時，則出現(xiàn)了較集中的困難。筆者認(rèn)為，為了實現(xiàn)宅基地確權(quán)中的公平和效率，對于超出的宅基地面積，允許農(nóng)戶繼續(xù)使用，但是在宅基地確權(quán)上應(yīng)該依據(jù)法律規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn)來確定[4-5]。

（2） 土地的確權(quán)。對于土地的確權(quán)，存在2種方式，“實測畝”和“產(chǎn)量畝”?！皩崪y畝”是指實際測量的面積進(jìn)行土地劃分，“產(chǎn)量畝”是指按照土地的肥瘦，也就是產(chǎn)量來進(jìn)行土地劃分。在土地確權(quán)改革中，運城市鹽湖區(qū)采用“實測畝”的方式進(jìn)行土地確權(quán)。這種方式雖然在統(tǒng)計方面比較容易，但是依靠實測面積來明確土地產(chǎn)權(quán)，脫離了農(nóng)村實際。依靠“產(chǎn)量畝”進(jìn)行土地分配是考慮到農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)用途，采用“實測畝”，忽略土地的肥力、灌溉，成為一種變相的平均分配土地。

1.2 暢通農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

在完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作后，農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)得到了保障，農(nóng)戶可以對自己的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行隨意支配，也就是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶依靠產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)來獲取收益。例如，外出打工的農(nóng)戶可以將自己的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他愿意務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶；定居城市的農(nóng)戶，可以將自己的宅基地進(jìn)行出售；農(nóng)戶使用自己的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行抵押貸款等。但是，上述這些行為在實施過程中會產(chǎn)生很多爭議。運城市鹽湖區(qū)為了促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在全省乃至全國范圍內(nèi)都先行了一步。

（1）規(guī)范機(jī)構(gòu)。區(qū)政府成立運城市鹽湖區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會，負(fù)責(zé)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易行為實施監(jiān)督管理和指導(dǎo)，委員會下設(shè)辦公室，設(shè)在區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中心，負(fù)責(zé)日常監(jiān)督、管理工作。經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)，由政府財政資金獨有，在工商部門依法注冊設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)公司。為農(nóng)村及涉農(nóng)各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供場所設(shè)施、信息發(fā)布、組織交易、交易鑒證等服務(wù)，履行相關(guān)職責(zé)的公司制企業(yè)法人，屬國有獨資公司。一方面，加強(qiáng)了政府的監(jiān)管職能；另一方面，符合現(xiàn)行的工商行政法規(guī)，比單純成立一個事業(yè)單位負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)運行要有利。交易中心人員由農(nóng)經(jīng)工作人員抽調(diào)和公益性崗位人員組成，提供免費服務(wù)，機(jī)構(gòu)的運行由財政負(fù)擔(dān)，雖然增加了廉政成本，但是保證了機(jī)構(gòu)的公平公正。

（2）規(guī)范運行。近年來，由農(nóng)村土地糾紛和農(nóng)村集體工程建設(shè)印發(fā)的信訪問題占有相當(dāng)大的比例，村委委員、農(nóng)村干部作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的主力軍，往往會被質(zhì)疑，難以開展工作。鹽湖區(qū)把農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)和集體建設(shè)工程招投標(biāo)，統(tǒng)一納入交易中心，采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和渠道，通過政策咨詢、嚴(yán)格審核、公開交易、簽約鑒證、確權(quán)授權(quán)、確定仲裁，使交易雙方的合法權(quán)益均得到有效保障，最終簽發(fā)《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒定書》。大大減少了農(nóng)民私下交易或因產(chǎn)權(quán)不明造成的矛盾和糾紛，同時也從源頭上治理了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和工程建設(shè)問題中腐敗現(xiàn)象，維護(hù)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和諧穩(wěn)定。

2 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革困境

雖然政府為了促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)做出許多努力，但是整體而言，農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的需求或者意愿不高，以土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)為例，筆者進(jìn)行了調(diào)查。

對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度見表1，不愿意農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原因見表2。

表1 對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度/%

表2 不愿意農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原因/%

根據(jù)調(diào)查得出農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)的意愿較差，原因主要在于受到傳統(tǒng)思想影響，認(rèn)為土地是農(nóng)戶重要的經(jīng)濟(jì)來源方式，失去土地，以后的生活將失去保障。

3 制度保障促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

相較于城市的產(chǎn)權(quán)市場，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場還處在起步階段，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場缺乏活力，為了保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場保持一定活力，需要在保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢的前提下，依靠政府政策進(jìn)行引導(dǎo)，刺激農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，實現(xiàn)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場的培育。政府需要建立配套制度，并非大包大攬地牽線，而是給予農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易政策的優(yōu)惠條件[6-9]。例如，減少交易的行政收費。此外，政府還需要加強(qiáng)對農(nóng)戶的保障。在農(nóng)村，宅基地保障農(nóng)戶有房可住，土地保障農(nóng)戶有飯可吃。也就是說，農(nóng)戶依靠自身的產(chǎn)權(quán)，可以實現(xiàn)自給自足，但是依然沒有改變靠天吃飯的事實，出現(xiàn)任何災(zāi)害都會讓農(nóng)戶生活出現(xiàn)困難。因此，政府需要完善農(nóng)村的保障制度，只有解決農(nóng)戶的后顧之憂，才能促進(jìn)農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)交易。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求下，對農(nóng)村進(jìn)行開發(fā)，依靠農(nóng)村建立醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度，讓農(nóng)戶可以放心地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，活躍農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場。

4 結(jié)語

綜上所述，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推進(jìn)，人們開始關(guān)注農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革，保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受到非法侵害。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中，需要從明確產(chǎn)權(quán)、暢通流轉(zhuǎn)、促進(jìn)流轉(zhuǎn)等3個方面進(jìn)行。首先，對農(nóng)戶的宅基地和土地進(jìn)行確權(quán)，明確農(nóng)戶的宅基地面積和土地承包經(jīng)營面積。其次，暢通流轉(zhuǎn)。政府引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，為農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供抵押保障。最后，制度促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。依靠社會保障政策，解決農(nóng)戶后顧之憂，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。

[1]洪運，王紅.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑分析 [J].海南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2011，29（1）：71-75.

[2]徐小峰，何安琪，胡銀根，等.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革探討 [J].國土資源情報，2012（2）：34-37.

[3]鐘仲華.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下的農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)制度改革[G]//湖南科技論壇——國土資源分論壇暨2011年湖南省地質(zhì)學(xué)會學(xué)術(shù)年會，2011.

[4]陳玥.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究——以成都市為例 [D].成都：西南交通大學(xué)，2014.

[5]鐘宏武.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的農(nóng)村土地制度改革探索：對成都溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)的調(diào)查研究 [M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2013：72-80.

[6]田光明.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下農(nóng)村土地制度改革研究 [D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

[7]孫圣民，孟愈飛.當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度背景、影響因素、模式與展望：一個文獻(xiàn)評述與政策解讀 [J].理論學(xué)刊，2015（12）：37-45.

[8]劉永強(qiáng)，蘇昌貴，龍花樓，等.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下中國農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新研究 [J].經(jīng)濟(jì)地理，2013，33（10）：138-144.

[9]趙崔莉，劉新衛(wèi).基于城鎮(zhèn)化視角的中國農(nóng)村土地制度改革 [J].中國人口·資源與環(huán)境，2011，21（1）：121-126.◇

Path Analysis of Reform of Rural Property System Under the Background of Overall Planning in Urban and Rural Areas

WU Run'e
（The Agricultural and Economic Center of Yangquanqu town，Xiaoyi，Shanxi 032300，China）

Agriculture is a basic industry in our country.China has a large number of peasant groups.How to develop rural areas and how to protect the legitimate rights and interests of peasants are issues of general concern to the government and society.With the overall development of urban and rural areas，the integration of urban and rural areas began to emerge，and the problems of rural property rights began to appear.In the rural areas，the property rights system was not perfect enough.On the other hand,the implementation of the system was poor in rural areas.Farmers were not aware of their own rights and interests.The legal rights and interests are illegally occupied.Therefore，only by carrying out the reform of rural property rights system and clarifying the property rights of peasants can we guarantee the legitimate rights and interests of peasants.

rural property rights；system reform；path

D923

A

10.16693/j.cnki.1671-9646（X）.2017.12.047

1671-9646（2017） 12b-0068-03

2017-11-19

武潤娥（1978— ），女，本科，經(jīng)濟(jì)師，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。