WTO上訴機構(gòu)爭端解決效率拖延及原因分析

趙敏

摘 要：WTO上訴機構(gòu)作為WTO爭端解決機構(gòu)中的常設(shè)機構(gòu)，在世界經(jīng)濟環(huán)境瞬息萬變的今天，對國際貿(mào)易爭端的有效緩解和解決起到了至關(guān)重要的作用，然而，其所面臨的挑戰(zhàn)也在不斷顯現(xiàn)。其中，爭端解決程序的效率拖延問題已經(jīng)成為各成員方討論的焦點，程序的拖延使WTO成員方開始尋求其他程序解決爭端，很大程度上影響了WTO爭端解決機制的可靠性和有效性。本文結(jié)合WTO上訴爭端解決效率拖延的典型案例，剖析了其中的原因，指出了需要重視的幾個問題。

關(guān)鍵詞：世界貿(mào)易組織；爭端解決機構(gòu)；解決效率拖延；原因分析

世貿(mào)組織上訴機構(gòu)從成立至今已經(jīng)走過了22個年頭，通過不斷探索和提高，上訴機構(gòu)已經(jīng)發(fā)展成為一個成熟、具有良好聲望的國際法庭。作為世貿(mào)爭端解決機制當中的常設(shè)機關(guān)，其所作出的報告和建議涉及國際貿(mào)易的各個領(lǐng)域發(fā)生的爭端，如環(huán)境保護、可再生能源補貼、逃稅、洗錢、知識產(chǎn)權(quán)保護、動物保護、食品安全、消費者信息保護、反傾銷以及多邊貿(mào)易規(guī)則的和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定等。但實踐表明，爭端解決的效率拖延問題日益嚴重，如何解決這個問題，已成為完善WTO爭端解決機制必須重視的工作。

一、WTO爭端解決機制的程序和特點

（一）WTO爭端解決程序

WTO的爭端解決的基本程序包括：磋商、斡旋調(diào)解和調(diào)停、仲裁程序、專家組程序、上訴審議程序、執(zhí)行程序以及補償和報復(fù)程序等，每個程序都有詳細的規(guī)定和時間限制，這里只做簡要的概述：

1.磋商：根據(jù)《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（以下簡稱DSU）的規(guī)定，磋商是WTO爭端解決的必經(jīng)程序，并貫穿于爭端解決全過程。若某一成員方依據(jù)某一協(xié)議提出磋商請求，接到請求的成員方應(yīng)在10天內(nèi)答復(fù)，并在30天內(nèi)進行真誠磋商以達成解決辦法。

2.斡旋、調(diào)停和調(diào)解：根據(jù)DSU第5條規(guī)定，當事方可以在任何時候請求WTO總干事進行斡旋、調(diào)停和調(diào)解，也可在任何時候終止此程序。

3.仲裁：依據(jù)DSU第25條規(guī)定，仲裁是WTO爭端解決的選擇性手段。當事成員方需要協(xié)議仲裁，并將達成的仲裁協(xié)議通報給所有成員方。

4.專家組程序：對于非緊急案件，提出最初磋商請求60天后雙方仍無法解決爭端，成員方可以申請成立專家組，緊急案件3個月內(nèi)、非緊急案件6個月內(nèi)最長不超過9個月發(fā)布專家組報告（實踐當中很多超過時限要求），報告通過“反向一致”的方式在WTO爭端解決機構(gòu)（以下簡稱DSB）通過。

5.上訴程序：DSU第16.4條規(guī)定，爭端方應(yīng)以書面形式向DSB發(fā)出上訴通知，并向WTO上訴機構(gòu)遞交上訴通知書。提出上訴的時間結(jié)點是專家組報告發(fā)布給成員方后60天內(nèi)。同時，DSU要求上訴機構(gòu)在上訴后60天，最長不超過90內(nèi)做出裁定。上訴機構(gòu)只對專家組報告的法律問題及法律解釋進行審議，上訴機構(gòu)可以維持、修改或推翻專家組在法律問題方面的調(diào)查結(jié)論，但是不能發(fā)回重審。上訴機構(gòu)報告依然采取“反向一致”的方式通過。

6.執(zhí)行程序：敗訴方應(yīng)在專家組或上訴機構(gòu)報告通過后30天內(nèi)通知DSB其履行建議或裁決的意愿，在無法立即執(zhí)行的情況下，應(yīng)依據(jù)DSU第21.3條來確定執(zhí)行的合理期限。

7.報復(fù)程序：如果在執(zhí)行的合理期限到期后的20天內(nèi)爭端雙方無法達成滿意的補償協(xié)議，DSB可以應(yīng)當事方的要求授權(quán)中止減讓或其他義務(wù)。

除了上述基本程序之外，DSB還包含一些特殊和附加程序。例如，《反傾銷協(xié)議》當中規(guī)定的專家組特殊的審查范圍、審查事項和審查標準；《衛(wèi)生與動植物檢疫協(xié)議》關(guān)于設(shè)立科技專家咨詢組的規(guī)定等。

（二）WTO爭端解決機制的主要特征

與關(guān)貿(mào)總協(xié)定相比，WTO有自己的爭端解決機構(gòu)，而且WTO爭端解決機構(gòu)有強制管轄權(quán)和專門的議事規(guī)則與程序，嚴格規(guī)定了各個程序及相應(yīng)的時間，并有權(quán)成立臨時的專家小組作為裁定的上訴機構(gòu)。值得一提的是，WTO的調(diào)整范圍突破了關(guān)貿(mào)總協(xié)定的貨物貿(mào)易范圍，擴大到服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)和與貿(mào)易有關(guān)的投資措施。同時，“反向一致”的表決原則，也大大增加了專家組及上訴機構(gòu)報告通過的可能性，相對提高了爭端解決的效率。

然而，WTO爭端解決機制也存在一些問題，例如規(guī)定報復(fù)水平不得超過損害程度，違規(guī)成本低使得造成糾紛的一方愿意鋌而走險甚至拒不糾正不符行為；再如，上訴機構(gòu)只審法律不審事實，如果專家組報告中一旦出現(xiàn)事實認定錯誤將無法糾正，實踐中也可能會出現(xiàn)關(guān)于如何劃分法律問題和事實問題而產(chǎn)生爭論。除此之外，近年來WTO爭端解決機構(gòu)解決爭端的效率正逐漸下降，有些申訴案一拖數(shù)年，大大超過了規(guī)定的時間，這一問題正在引起成員方的關(guān)注。

二、WTO上訴機構(gòu)爭端解決效率拖延的典型案例

（一）關(guān)于“中國訴歐盟對中國鋼鐵緊固件的最終反傾銷措施”案的上訴

2016年2月12日，WTO爭端解決機構(gòu)通過了“中國訴歐盟對中國鋼鐵緊固件的最終反傾銷措施案執(zhí)行異議程序”的上訴機構(gòu)報告。需要指出的是，中國向WTO上訴機構(gòu)就專家組報告提出上訴的時間是2011年3月30日。也就是說上訴機構(gòu)用了將近5年的時間才解決這一爭端。而如果從2009年7月31日也就是中國將歐盟對華鋼鐵緊固件的最終反傾銷措施訴至WTO爭端解決機構(gòu)的時間開始算起的話，整個爭端解決程序歷經(jīng)了將近7年的時間。

（二）關(guān)于“美國訴印度尼西亞進口園藝、動物產(chǎn)品限制措施”案的上訴

2017年2月17日，印度尼西亞向WTO上訴機構(gòu)就美國訴其關(guān)于進口園藝及動物產(chǎn)品的限制措施的專家組報告中某些法律問題和法律解釋問題提出上訴。2017年4月13日，上訴機構(gòu)通知WTO爭端解決機構(gòu)其無法依據(jù)DSU第17.5條的有關(guān)時間期限的規(guī)定在60天內(nèi)或最長90天內(nèi)提交上訴機構(gòu)報告。上訴機構(gòu)指出其延遲提交報告的原因是該上訴案件以及其同時需要處理的其它上訴案件所涉及的審查事項過多并且復(fù)雜，同時，秘書處還需要對上訴機構(gòu)報告進行翻譯，而工作人員的嚴重不足使得這些工作進展緩慢。針對這一爭端的上訴機構(gòu)報告在將近7個月后最終于2017年11月9日向成員方散發(fā)。endprint

（三）關(guān)于“歐盟訴美國飛機稅收優(yōu)惠措施案”案的上訴

2016年12月16日，美國就“歐盟訴美國飛機稅收優(yōu)惠措施案”的專家組報告向WTO上訴機構(gòu)提出上訴；2017年1月17，歐盟就同一專家組報告提出交叉上訴；2017年3月3日，上訴機構(gòu)通知WTO爭端解決機構(gòu)其將無法按照《補貼與反補貼措施協(xié)議》第4.9條所規(guī)定的30天及60天內(nèi)發(fā)布報告。原因是這一案件雙方出現(xiàn)交叉上訴的情況，這使得程序安排需要更長的時間，同時，對這一案件的審查涉及到采取某些特別程序來保護商業(yè)機密等。2017年9月4日，上訴機構(gòu)報告正式向成員方發(fā)布。

（四）關(guān)于“俄羅斯對德國、意大利輕型商用車征收反傾銷稅”案的上訴

2017年2月20日，俄羅斯就“歐盟訴俄羅斯對其進口德國、意大利輕型商用車征收反傾銷稅”一案向WTO上訴機構(gòu)提起上訴，同年2月27日，歐盟就同一案件提出交叉上訴；2017年4月11日，上訴機構(gòu)通知WTO爭端解決機構(gòu)，鑒于案件的復(fù)雜性以及須同時處理的案件數(shù)量較多，在人員有限的情況下無法在上訴后60-90天內(nèi)提交報告。并且表示報告的發(fā)布日期將在口頭聽證之后告知爭端方及第三方。然而，截止作者發(fā)稿時，此案的上訴機構(gòu)報告仍未發(fā)布。

除上述案例之外，其實還有許多數(shù)據(jù)表明，近年來WTO上訴機構(gòu)的拖延問題似乎已成為WTO爭端解決的常態(tài)，這便引發(fā)了對其以規(guī)則為導(dǎo)向的制度體系的懷疑。失去對這個體系的信任會導(dǎo)致國際貿(mào)易政策權(quán)利導(dǎo)向性的復(fù)蘇，這樣損失最大的將是實力最弱的國家。

更嚴重的問題在于，對上訴案件審理的拖延使某些成員國從中受益。WTO的爭端不是抽象的爭端，而是存在實實在在利益沖突。長時間的拖延降低了采取違反WTO規(guī)則行動的成本，從而創(chuàng)設(shè)了激勵因素。尋求貿(mào)易保護的利益團體會促使其他成員國接納他們的不當措施，并聲稱在未來幾年內(nèi)將不再接受WTO的審查。因此，造成更多的貿(mào)易保護主義，并引發(fā)更多的貿(mào)易爭端。

三、上訴機構(gòu)工作效率“拖延”的原因

（一）上訴率不斷上升

雖然WTO爭端解決機構(gòu)的上訴率每年都會有所波動，但在過去10年當中，平均上訴率為68%，然而2016年，上訴率上升至88%。上訴率上升的主要原因在于：1）隨著國際貿(mào)易規(guī)模的不斷發(fā)展，越來越多的國家希望通過對專家組報告提出上訴來進一步維護自身的利益。2）上訴機構(gòu)工作的意義被更多成員方所認可，大家認為上訴程序可以有效彌補專家組程序的不足，從而使爭端得到更加合理的解決。3）成員方對專家組報告的“可理解性”提出質(zhì)疑。近年來，在WTO爭端解決實踐中，大多數(shù)未被提起上訴的專家組報告都相對較短，而那些最長最復(fù)雜的專家組報告幾乎總是被提起上訴。

2017年，截止到作者發(fā)稿之日，上訴機構(gòu)已經(jīng)受理了六個上訴案件，分別是2017年2月17日由印度尼西亞提起的關(guān)于“美國訴印度尼西亞進口園藝、動物產(chǎn)品限制措施”案的上訴；2017年2月20日由俄羅斯提起的關(guān)于“俄羅斯針對從德國和意大利進口商務(wù)車征收反傾銷稅”案的上訴；2017年6月29日，由歐盟提起的關(guān)于“歐盟訴美國飛機稅收優(yōu)惠措施”案的上訴；2017年8月30日由歐盟提起的關(guān)于“歐盟針對從巴基斯坦進口的某些聚對酞酸乙二酯產(chǎn)品的反補貼措施 ”案的上訴；2017年9月28日印度尼西亞對“中國臺北訴其對進口平板鋼鐵產(chǎn)品采取保障措施”案的上訴以及2017年9月28日，巴西對“歐盟和日本訴巴西關(guān)于稅收和稅費的相關(guān)措施”案的上訴。看來2017年對于WTO上訴機構(gòu)來說又是非常忙碌的一年。

（二）貿(mào)易糾紛的復(fù)雜性增加

近年來，由上訴爭端方提交給上訴機構(gòu)的證據(jù)數(shù)量已經(jīng)由以前的平均每案約60項增加到近期的500項。WTO專家小組報告的平均長度也比以前增加了一倍多，達到350多頁。造成這種現(xiàn)象的原因在于上訴案件所涉及的爭端無論是從事實層面還是從法律層面都更加復(fù)雜。同時，世貿(mào)組織法律體系的不斷完善也推動了上訴案件當中各項建議的長度和復(fù)雜度。在類似于空客和波音這樣的特大型貿(mào)易爭端當中，上訴機構(gòu)必須突破以往的工作格局，這使得等待在所難免，而這種情況以后還將繼續(xù)存在。同時，許多來自于WTO以外的法學(xué)專家們目前在大多數(shù)爭端當中代表爭端各方參與到上訴案件的審理當中，雖然他們的參與使爭端當中的各項事宜顯得更加敏銳，同時帶來更多的專家意見，這一方面使爭端的解決更加公正，但另一方面確實使案件所引發(fā)的訴求和爭論明顯增加。事實上，近期上訴案件當中涉及到的有爭議事項的數(shù)量已經(jīng)是過去的兩倍。而爭端方依據(jù)DSU第11款所提出的訴求的數(shù)量也隨之增加，而對爭端方所提出的每一項訴求，上訴機構(gòu)都必須充分審查。同時，針對上訴案件所提出的程序要求也不斷增多。

（三）程序之間的適用順序問題

任何爭端解決機制所遵循的規(guī)則都不是完美的，這些規(guī)則都是談判者們相互妥協(xié)的結(jié)果，有時模糊不清，不嚴密，不完整甚至相互沖突。例如DSU第21.5條相符性審查程序與第22條關(guān)于終止減讓或其他承諾的仲裁程序之間的適用順序問題一直未得到明確界定，使上訴機構(gòu)無法統(tǒng)一采取確定的標準，造成個案差異較大以及可能導(dǎo)致程序的拖延。我們注意到，在許多近期的案件當中，DSU第22.6條的仲裁程序都在“合理期限”尚未通過且雙方?jīng)]有簽訂適用協(xié)議的情況下被直接適用，這種情況的出現(xiàn)似乎與WTO爭端解決的效率降低有關(guān)。解決相關(guān)仲裁程序的適用順序問題對WTO爭端解決機制的成功運行是至關(guān)重要的，在近期的WTO爭端解決機構(gòu)會議上，這一問題也多次被討論。

（四）專業(yè)人員不足

對于WTO上訴機構(gòu)而言，其設(shè)立的初衷是每年審查少量案件，因此，只由7名來自成員國的資深專家和法官組成。WTO上訴機構(gòu)相對于DSB的專家組來說雖然是常設(shè)機構(gòu)，但這7名法官在上訴機構(gòu)卻只是兼職，大多數(shù)上訴機構(gòu)成員都有其他的本職工作要做，這也是機構(gòu)規(guī)則當中所體現(xiàn)的。如此有限的資源要處理持續(xù)增加的并且日益復(fù)雜的上訴案件，而且要在不影響報告質(zhì)量的前提下在不超過90天內(nèi)提交報告，上訴機構(gòu)的法官們無疑面臨巨大的挑戰(zhàn)?？梢宰鰝€比較，聯(lián)合國國際法院審理案件的平均時限是4年，當然國際法院所審理的案件性質(zhì)與WTO不同，因此時間上不存在可比性，然而，聯(lián)合國國際法院共有15名法官和60名專業(yè)人員，從人員配備的角度上來講，WTO上訴機構(gòu)顯然明顯不足，而這已經(jīng)成為影響WTO上訴機構(gòu)工作效率的重要原因。endprint

四、WTO上訴機構(gòu)提升爭端解決效率需要重視的幾個問題

（一） 進一步完善WTO爭端解決機制

針對目前DSU的各項條款在WTO爭端解決實踐當中所暴露出來的問題，應(yīng)進一步完善和修改。例如對DSU第21.5條相符性審查程序與第22條關(guān)于終止減讓或其他承諾的仲裁程序之間的適用順序問題應(yīng)作出明確規(guī)定。同時，第21.5條的相符性審查不需對整個案件重新審理，而只需審查敗訴方的執(zhí)行措施與爭端解決機構(gòu)的建議或裁決是否相符即可，這樣可以提高審查速度。此外，上訴機構(gòu)應(yīng)當著眼于向成員方發(fā)布更加簡明扼要的和更有說服力的報告。為了進一步提高上訴機構(gòu)法官的工作效率，也可以適當限定當事方意見書的頁數(shù)，使其盡量簡明扼要。

（二）解決DSU第21.3條的合理期限問題

DSU第 21.3條針對執(zhí)行WTO建議和裁決的合理期限問題作出了具體規(guī)定，但是對于合理期限的確定標準卻沒有進行規(guī)定，只是總體上設(shè)定了合理期限的長度不多于專家組報告或者上訴機構(gòu)報告被采納之日起的15個月，并且應(yīng)該由仲裁員作出裁定。但是，在WTO爭端解決的實踐中，往往仲裁員對個案的合理期限裁定是各不相同的。在上訴機構(gòu)處理的大多數(shù)案件中，敗訴方一般都傾向于享受該條款的合理期限，并且主張最長的時限范圍。因為這樣可以使敗訴方由于接受裁定而導(dǎo)致的損失降到最低。例如，上訴機構(gòu)在2017年4月13日針對“美國針對從韓國進口大型家用洗衣機的反傾銷、反補貼措施”一案，發(fā)布了美國執(zhí)行DSB規(guī)定和建議的“合理期限”。仲裁員裁定，本案中美國執(zhí)行DSB裁定和建議的合理期限是從上訴機構(gòu)報告被通過之日起15個月。由于報告是在2016年9月26日通過的，因此，這一期限將于2017年12月26日到期，而這對韓國相關(guān)企業(yè)來講無疑是漫長的等待。

（三）處理好國際法與國內(nèi)法的關(guān)系

對于WTO爭端解決機制在各成員方的國內(nèi)法地位，WTO本身并沒有明確規(guī)定。但可以確定的是，WTO規(guī)則應(yīng)先轉(zhuǎn)化成國內(nèi)法才能適用于各成員國國內(nèi)。而這一規(guī)定在實踐中時常被成員方利用。例如，在有些案件當中，敗訴方以修改國內(nèi)相關(guān)立法為理由來拖延執(zhí)行DSB的建議和裁定。由于上訴機構(gòu)受理的很多案件都不同程度上觸碰到成員方的國內(nèi)法規(guī)和政策，有些還會涉及到十分敏感的領(lǐng)域如醫(yī)療健康、安全、自然資源保護甚至“公共道德”的保護等。要在公平和開放的貿(mào)易規(guī)則與給予國內(nèi)法適當空間之間尋求平衡，實在需要時間。針對這一問題，DSB須正確處理國際法與國內(nèi)法的關(guān)系，從而避免敗訴方利用該條款來濫用合理期限，導(dǎo)致爭端解決程序的效率降低。

（四）緩解資源不足的困境

這里所說的資源不足主要指WTO上訴機構(gòu)人力資源不足的問題。為了改變上訴機構(gòu)“法官”由于繁重的工作任務(wù)，造成案件積壓的現(xiàn)實局面，可以適當改革上訴機構(gòu)的人員組成機制。首先，適當增加專家、法官及其他工作人員的數(shù)量。鑒于上訴案件數(shù)量與復(fù)雜性的上升，人員配置還存在很大的提高空間，上訴機構(gòu)需要更多高質(zhì)量的人才、貿(mào)易專家、經(jīng)濟學(xué)家以及WTO律師等。其次，進一步細化和調(diào)整上訴機構(gòu)法官的任職標準和聘用條件，使其更詳細、更具可操作性。如以其學(xué)歷、職稱、工作經(jīng)驗、以及其在相關(guān)法律領(lǐng)域的聲譽等作為評定標準。

上述分析表明，作為WTO爭端解決機構(gòu)當中的常設(shè)機構(gòu)，上訴機構(gòu)對國際貿(mào)易爭端的有效解決起到了至關(guān)重要的作用。然而，爭端解決效率的降低已經(jīng)使WTO爭端解決機制的可靠性和有效性遭到挑戰(zhàn)，各成員方應(yīng)盡快采取一致行動來促進這一問題的解決。WTO爭端解決機制是WTO成員方之間談判所達成的產(chǎn)物，是為成員方利益服務(wù)的，因此，在瞬息萬變的全球貿(mào)易環(huán)境當中，在貿(mào)易爭端案件持續(xù)上升的情況下，順勢作出調(diào)整無疑是必要的，只有這樣，WTO爭端解決機制才能更有效地發(fā)揮自身的作用。

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