護航國家戰(zhàn)略 助力改革創(chuàng)新

李曉冉

建設中國（上海）自由貿易試驗區(qū)，是以習近平同志為核心的黨中央在新形勢下全面深化改革和擴大對外開放的重大戰(zhàn)略舉措。2014年7月25日，上海市第十四屆人大常委會第十四次會議通過《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)條例》（以下簡稱條例），這也是我國第一部關于自由貿易試驗區(qū)（以下簡稱自貿試驗區(qū)）的地方法規(guī)。條例實施三年來，有力促進了上海自貿試驗區(qū)建設和發(fā)展，為全面推進上海自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新提供了堅強的法治保障，也為全國各地自貿試驗區(qū)的法治建設起到了示范效應。隨著上海自貿試驗區(qū)建設不斷推進，條例實施過程中也出現(xiàn)了很多新情況和新問題。

今年，市人大常委會將修訂條例列為重點立法調研項目。市人大財經委自年初以來，緊緊圍繞立法如何引領和推動中國（上海）自由貿易試驗區(qū)全面深化改革這一主線，與浦東新區(qū)政府聯(lián)合成立修法調研小組，一方面委托華東政法大學自貿試驗區(qū)研究院作為第三方平行開展條例修訂需求的課題研究，一方面聚焦立法重點難點問題，聽取相關中央在滬單位、市政府有關部門、浦東新區(qū)主要政府部門、自貿試驗區(qū)管委會各片區(qū)管理局、區(qū)內企業(yè)和專業(yè)機構的意見建議。專門委托浦東新區(qū)人大常委會召開座談會，聽取16位從事自貿區(qū)相關工作的市和浦東新區(qū)兩級人大代表意見。

修改的著力點：貫徹落實中央和國家新的任務要求

貫徹中央和國家新要求。黨的十九大報告提出：“賦予自由貿易試驗區(qū)更大改革自主權，探索建設自由貿易港?！边@是上海立足新時代繼續(xù)當好全國改革開放排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展先行者的突破口。2017年3月，國務院印發(fā)《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區(qū)改革開放方案》，明確了自貿試驗區(qū)新一輪建設的目標任務，如建設“三區(qū)一堡”（建設開放和創(chuàng)新融為一體的綜合改革試驗區(qū)、開放型經濟體系的風險壓力測試區(qū)、提升政府治理能力的先行區(qū)、服務國家“一帶一路”建設和推動市場主體走出去的橋頭堡） “四個體系”（投資管理體系、貿易監(jiān)管服務體系、金融服務體系、政府管理體系），強化自貿試驗區(qū)改革同上海市重大改革、上海國際金融中心、科技創(chuàng)新中心建設聯(lián)動。上海市第十一次黨代會提出，要對標國際最高標準、最好水平，全面深化自貿試驗區(qū)改革開放。因此，條例修改要與時俱進，緊跟改革進程，讓改革在法治軌道上推進。

適應國際國內經濟發(fā)展新形勢。近年來面對復雜多變的國內外經濟形勢，建設自貿試驗區(qū)遇到了很多新的問題和挑戰(zhàn)。國際上，世界經濟復蘇乏力，不穩(wěn)定和不確定因素增多。國內方面，面對我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)等一系列深刻變化，國家全面深化改革各項任務正在全面發(fā)力、多點突破，向縱深推進。2013年至今，國務院經過三輪批復“1+3+7”，目前全國自貿試驗區(qū)已達11個。在這一背景下，上海自貿試驗區(qū)要保持先發(fā)優(yōu)勢，適應國際國內經濟發(fā)展新形勢，有必要在條例中進一步明確自身的功能定位，凸顯上海特色特點，不斷提升對內、對外開放水平。

體現(xiàn)自貿試驗區(qū)建設新變化。一是2015年4月上海自貿試驗區(qū)擴區(qū)，實施范圍從原來的28.78平方公里拓展到120.72平方公里，條例的實施范圍相應擴大。二是條例中原實施區(qū)域全部在海關特殊監(jiān)管區(qū)域，而新拓展區(qū)域都是非海關特殊監(jiān)管區(qū)域，有關管理方式、區(qū)域功能定位、承擔任務有所不同。三是上海自貿試驗區(qū)的管理體制進行了相應調整，實行管委會與浦東新區(qū)合署辦公的新體制。在市級層面，設立自貿試驗區(qū)推進領導小組及其辦公室，在浦東新區(qū)層面，自貿試驗區(qū)管委會與浦東新區(qū)人民政府合署辦公。條例有必要根據上海自貿試驗區(qū)范圍、體制發(fā)生的新變化，作出相應修改。

總結自貿試驗區(qū)改革發(fā)展新實踐。一是鞏固提升事中事后監(jiān)管成熟經驗和好的做法。如浦東新區(qū)近年來積極探索開展綜合執(zhí)法、監(jiān)管信息共享、信用體系建設、法定機構試點等改革成果要通過修改條例加以固化。二是保障“證照分離”改革深入推進?！白C照分離”改革主要解決企業(yè)的準營問題，是市場主體感受最為明顯的一項改革，需要條例賦予自貿試驗區(qū)更大的改革自主權來推進改革。三是完善市場主體準入管理模式。在率先試點外商投資負面清單的基礎上，進一步試點市場準入負面清單，從過去僅針對外資公平準入拓展到各類市場主體的準入，需要條例作出相應調整。

修改的主要亮點：增設上海自由貿易港專章，體現(xiàn)上海特色

修改條例要貫徹落實國家戰(zhàn)略，堅持對照最高標準，要拓寬改革創(chuàng)新領域覆蓋面，為制度創(chuàng)新留出空間，要賦予自貿試驗區(qū)更大改革自主權，為深化改革預留接口。

1.關于總則。一是根據《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區(qū)改革開放方案》和國家最新要求，增加深化自貿試驗區(qū)建設與“一帶一路”建設、長江經濟帶發(fā)展、創(chuàng)新驅動發(fā)展等體現(xiàn)國家戰(zhàn)略的有關內容。二是依據上海自身特點和發(fā)展定位，突出強化“雙自聯(lián)動”（自貿區(qū)與自主創(chuàng)新）、“雙城聯(lián)動”（陸家嘴金融城與張江科學城），進一步發(fā)揮上海自貿試驗區(qū)引領帶動作用。

2.關于管理體制。一是明確自貿試驗區(qū)推進工作領導小組及其辦公室、自貿試驗區(qū)管委會、各片區(qū)管理局等管理機構的主要職責和任務。二是明確各片區(qū)的功能定位、片區(qū)之間的聯(lián)動機制。

3.關于投資開放。一是修改負面清單制度的發(fā)布主體、適用對象，明確建立更加開放透明的市場準入管理模式，實施公平競爭審查制度。二是深化“證照分離”改革的制度設計。調研中浦東新區(qū)反映，梳理出涉及市場準入的許可審批事項548項，其中屬于市級事權的287項，對屬于市級事權的，建議條例探索將審批權下放到自貿試驗區(qū)。

4.關于貿易便利化。一是貫徹黨的十九大“探索建設自由貿易港”的要求，建議增設上海自由貿易港專章。上海自由貿易港不同于新加坡、香港等以轉口貿易、離岸貿易為主的自由港，規(guī)定內容要體現(xiàn)帶動長江流域經濟發(fā)展，兼顧內貿、外貿發(fā)展的任務要求。二是明確自貿試驗區(qū)海關特殊監(jiān)管區(qū)域、非海關特殊監(jiān)管區(qū)域的內涵、海關監(jiān)管模式以及制度創(chuàng)新內容，界定“一線” “二線”的范圍。三是立足上海自貿試驗區(qū)特點，建議條例增加服務貿易的有關內容。

5.關于金融服務。由于金融政策主要依賴于國家相關部委的支持和推動，鑒于當前的金融宏觀形勢，調研中不少專家指出，條例中部分金融開放和創(chuàng)新內容能夠保留不進行修改，就是一種進步。另外建議補充：一是貫徹落實黨的十九大關于“增強金融服務實體經濟能力”的精神，落實好“金改40條”，審慎推動上海自貿試驗區(qū)金融開放創(chuàng)新。二是貫徹落實第五次全國金融工作會議關于“防范金融風險”的精神，建立金融監(jiān)管協(xié)調機制，著力提升金融監(jiān)管能力。

6.關于綜合監(jiān)管。一是落實《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區(qū)改革開放方案》要求，深化大部門制改革，在市場監(jiān)管、經濟發(fā)展、社會管理和公共服務、改革和法制、環(huán)保和城建五個職能模塊，形成跨部門的協(xié)同機制。二是根據浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設新實踐，建立以綜合監(jiān)管為基礎、以專業(yè)監(jiān)管為支撐的監(jiān)管體系，構建市場主體自律、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管互為支撐的監(jiān)管格局。三是調研中企業(yè)也反映，希望構建以企業(yè)需求為導向、大數據分析為支撐的“互聯(lián)網+政務服務”體系。

7.關于法治環(huán)境。一是為貫徹“大膽試、大膽闖”的要求，建議學習借鑒天津、廣東、福建自貿試驗區(qū)的立法經驗，條例修改增設容錯試錯機制，以立法的形式充分調動和保護改革者的積極性。二是改革邁向深水區(qū)，存在很多不確定性和風險，浦東新區(qū)人大建議條例可以在特定的地區(qū)性事項上，授予浦東新區(qū)人大常委會一定的法律性決定權，保障浦東新區(qū)在法治軌道上推進“自主改”。三是法律專家和律師界的人大代表提出，對標國際高標準的自由貿易園區(qū)，上海有條件、有優(yōu)勢打造成國際化仲裁機構集聚區(qū)，建議條例加大對國際仲裁機構開放力度，培育中國本土化的爭端解決國際化人才和仲裁機構，為我國參與國際規(guī)則制定作出更大的貢獻。