楊繼榮

摘 要：改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)黨內(nèi)選舉制度創(chuàng)新發(fā)展大致經(jīng)歷了制度恢復(fù)和改革方向確立階段、制度框架創(chuàng)建階段、黨內(nèi)選舉基層實(shí)驗(yàn)活躍和制度突破階段以及制度改革深化發(fā)展階段等四個(gè)歷史時(shí)期。黨內(nèi)選舉制度在實(shí)踐過(guò)程中陸續(xù)實(shí)現(xiàn)重大突破，取得了突出成就。黨內(nèi)選舉制度的實(shí)踐探索帶給我們的深刻啟示是：黨內(nèi)選舉必須以確立選舉權(quán)威為原則；必須以保障選舉權(quán)利為基石；必須以促進(jìn)組織活力為依歸；必須以循序漸進(jìn)推進(jìn)為策略。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)選舉制度：成就；啟示

中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）11-0028-07

我們黨自成立以來(lái)，把建立健全黨內(nèi)選舉制度作為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的重要手段。由于種種原因，黨內(nèi)選舉這一好的做法曾一度中斷。改革開(kāi)放后，我們黨開(kāi)始恢復(fù)黨內(nèi)選舉制度。尤其是黨的十三大明確提出改革和完善黨內(nèi)選舉制度以后，我們黨既繼承傳統(tǒng)又勇于創(chuàng)新，既立足當(dāng)前又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，既適應(yīng)黨情與國(guó)情的發(fā)展又協(xié)調(diào)推進(jìn)黨內(nèi)民主與人民民主的發(fā)展，積極推進(jìn)黨內(nèi)選舉的改革實(shí)驗(yàn)和制度創(chuàng)新，黨內(nèi)選舉制度在實(shí)踐探索中不斷完善。系統(tǒng)總結(jié)改革開(kāi)放40年黨內(nèi)選舉制度創(chuàng)新發(fā)展的新舉措、新成就、新經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于進(jìn)一步完善黨內(nèi)選舉制度，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，建設(shè)偉大工程，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、40年黨內(nèi)選舉制度創(chuàng)新發(fā)展的脈絡(luò)

改革開(kāi)放以來(lái)，黨內(nèi)選舉制度創(chuàng)新發(fā)展的過(guò)程大致劃分為以下四個(gè)階段。

1.黨內(nèi)選舉制度恢復(fù)和改革方向確立階段（1978年12月至1987年10月）

1978年12月召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)，標(biāo)志著黨和國(guó)家進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，也標(biāo)志著黨的建設(shè)邁入新起點(diǎn)。針對(duì)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)各項(xiàng)工作表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部“老齡化”問(wèn)題十分嚴(yán)重這一突出問(wèn)題，鄧小平提出了干部隊(duì)伍建設(shè)的“四化”方針。這為黨內(nèi)民主發(fā)展找到了新的著力點(diǎn)，為黨內(nèi)民主選舉改革提供了重要契機(jī)。1980年8月，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上指出：“健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)?、明確的規(guī)定。任何領(lǐng)導(dǎo)干部的任職都不能是無(wú)限期的?！雹冱h的十一屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》不僅要求恢復(fù)黨內(nèi)民主選舉制度，而且首次提出差額選舉的原則。1980年4月，中央政治局會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于十二大代表選舉工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》要求“開(kāi)好縣、市、州的黨代表大會(huì)或代表會(huì)議，同時(shí)，做好省、市、自治區(qū)黨代表大會(huì)或代表會(huì)議的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，經(jīng)過(guò)充分醞釀，提出出席十二大代表候選人的預(yù)備名單”②。為了加強(qiáng)對(duì)地方黨委選舉工作的指導(dǎo)，中央印發(fā)了中組部起草的《關(guān)于開(kāi)好縣、市、州黨代表大會(huì)的幾點(diǎn)意見(jiàn)》和《關(guān)于地方各級(jí)黨代表大會(huì)有關(guān)選舉若干問(wèn)題的暫行辦法》，從制度層面為完善和推進(jìn)黨內(nèi)選舉提供了支持和保障。1982年召開(kāi)的黨的十二大把黨內(nèi)選舉制度再次寫入黨章，對(duì)黨內(nèi)選舉制度作出了更加詳細(xì)的規(guī)定。十二大還規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)都由同級(jí)黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)——代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，這就實(shí)現(xiàn)了黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)由黨代會(huì)而非中央全會(huì)選舉產(chǎn)生的歷史性轉(zhuǎn)變。

十二大之后，黨內(nèi)選舉工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)入了研究探索如何提高選舉質(zhì)量和擴(kuò)大民主等方面。從1982年初到1984年夏的全國(guó)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子都根據(jù)“四化”要求，分層分級(jí)依次進(jìn)行了調(diào)整。1985年2月，中組部印發(fā)了《關(guān)于黨的地方各級(jí)代表大會(huì)若干具體問(wèn)題的暫行規(guī)定》，詳細(xì)規(guī)定了黨的地方各級(jí)代表大會(huì)代表的名額及比例。1987年10月，黨的十三大第一次在中央委員會(huì)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)候選人預(yù)選中實(shí)行了差額選舉。黨的十三大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“要繼續(xù)依法堅(jiān)持差額選舉制度，改進(jìn)候選人的提名方式，完善候選人的介紹辦法”，“要改革和完善黨內(nèi)選舉制度，明確規(guī)定黨內(nèi)選舉的提名程序和差額選舉辦法。近期，應(yīng)當(dāng)把差額選舉的范圍首先擴(kuò)大到各級(jí)黨代會(huì)代表，基層黨組織委員、書記，地方各級(jí)黨委委員、常委和中央委員會(huì)委員”。③為了進(jìn)一步理順中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，黨的十三大再次修改了黨章，將中央書記處產(chǎn)生程序從由中央委員會(huì)全體會(huì)議選舉改為“由中央政治局常委會(huì)提名，中央委員會(huì)全體會(huì)議通過(guò)”④。從職能上，中央書記處成為政治局及其常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)而非領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。

2.黨內(nèi)選舉制度框架創(chuàng)建階段（1987年10月—1997年9月）

黨的十三大后，差額選舉開(kāi)始在地方、市、縣及基層黨組織的選舉中逐步推開(kāi)并納入到制度化、法制化的軌道。1988年3月，中組部頒發(fā)了《關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會(huì)實(shí)行差額選舉的暫行辦法》。該《辦法》規(guī)定：黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會(huì)的代表，委員會(huì)的委員、候補(bǔ)委員和常務(wù)委員會(huì)委員，紀(jì)律檢查委員會(huì)的委員、常務(wù)委員實(shí)行差額選舉；黨的省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)的書記、副書記、紀(jì)律檢查委員會(huì)的書記、副書記暫不實(shí)行差額選舉；黨的省、自治區(qū)、直轄市顧問(wèn)委員會(huì)委員、常務(wù)委員、主任、副主任實(shí)行等額選舉。此后，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》（1990年6月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（1994年1月），對(duì)基層和地方各級(jí)黨代表、委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)和正副書記的選舉作了明確規(guī)定，從而進(jìn)一步規(guī)范和完善了黨內(nèi)選舉制度。根據(jù)規(guī)定，黨內(nèi)候選人的提名分為三種情況：一是代表候選人的提名，二是委員會(huì)委員候選人的提名，三是常務(wù)委員會(huì)委員和書記、副書記候選人的提名。代表候選人的提名主要采用自下而上的方式；委員會(huì)委員候選人的提名采用上下相結(jié)合的方式，但主要由常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)；常務(wù)委員會(huì)委員和書記、副書記候選人的人選由常務(wù)委員會(huì)提出，并報(bào)黨的上級(jí)委員會(huì)審批。中央在總結(jié)以往黨內(nèi)選舉經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)黨內(nèi)選舉的實(shí)施作了更為細(xì)致的制度化規(guī)定，使新時(shí)期地方黨組織和基層黨組織的選舉工作向嚴(yán)密性、規(guī)范性方面邁出了重大的一步。

全國(guó)各地在黨內(nèi)選舉工作中堅(jiān)持大膽探索，異彩紛呈。1988年，浙江紹興市和臺(tái)州市椒江區(qū)較早地推動(dòng)了黨代表常任制改革，明確代表的任期與區(qū)委、市委相同；實(shí)行代表大會(huì)年會(huì)制，使代表大會(huì)成為同級(jí)黨組織的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)；設(shè)立小選區(qū)使代表選舉具有競(jìng)爭(zhēng)性，等等。1991年初，山西河曲縣城關(guān)鎮(zhèn)岱獄殿村在村黨支部選舉中創(chuàng)造了一種全新的“兩票制”做法。所謂“兩票制”，就是先讓村民投一次“推薦票”，推薦黨支部候選人，然后由黨員按照村民“推薦票”的結(jié)果提名選人，最后召開(kāi)黨員正式投票選舉。這一做法很快得到山西省委的認(rèn)可并向全省推廣，其他地方如內(nèi)蒙古、河南、安徽、四川、河北等省區(qū)也相繼采取了“兩票制”或類似的做法選舉村黨支部書記和委員。黨的基層組織和地方黨委在選舉工作中進(jìn)行了大膽的探索，總結(jié)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)了黨內(nèi)選舉制度的進(jìn)一步發(fā)展。

3.黨內(nèi)選舉基層實(shí)驗(yàn)活躍和制度突破階段（1997年10月至2007年11月）

1997年，黨的十五大報(bào)告明確提出，加快干部制度改革步伐，擴(kuò)大民主、完善考核、推進(jìn)交流、加強(qiáng)監(jiān)督，使優(yōu)秀人才脫穎而出，尤其要在干部能上能下方面取得明顯進(jìn)展。十五大后，一些地方在較大范圍內(nèi)進(jìn)行以“公推”“直選”村黨支部書記為主要內(nèi)容的改革探索，個(gè)別地方同時(shí)也進(jìn)行了以“公推”“公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要負(fù)責(zé)人為主要內(nèi)容的改革探索。如1998年，廣東深圳市龍崗區(qū)在各鎮(zhèn)實(shí)行黨支部“兩票制”選舉，1999年深圳市全面推廣。1998年，河北邯鄲縣利用農(nóng)村黨支部換屆之機(jī)，探索了“雙票+雙責(zé)”制民主推薦農(nóng)村黨支部班子的新做法。到2000年9月，四川已在33139個(gè)村中采取了公開(kāi)報(bào)名、公開(kāi)答辯、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)選舉的辦法，由群眾公推、黨員直選村黨支部書記。1999年3月，安徽鳳陽(yáng)縣對(duì)全縣392個(gè)支部進(jìn)行換屆選舉，縣委制定了“民主推薦參評(píng)，群眾推選測(cè)評(píng)，黨內(nèi)民主選舉”的方案，實(shí)施兩次“群眾參與”的程序，最后通過(guò)黨內(nèi)民主選舉黨支部，簡(jiǎn)稱“兩推一選”。從1998年開(kāi)始，四川、山西等省在個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了改革鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或黨委、人代會(huì)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生方式的試點(diǎn)。如1998年9月至11月，四川遂寧市市中區(qū)就采用了“公推公選”模式，公選出了蓮花鄉(xiāng)黨委書記和保石鎮(zhèn)、橫山鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人。1998年12月，四川青神縣南城鄉(xiāng)（后改為鎮(zhèn)）率先在黨內(nèi)進(jìn)行黨員直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子和紀(jì)委班子的試點(diǎn)。1998—1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中，巴中市通過(guò)“量化淘汰”公選模式分別公選21個(gè)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部1812人，南充市南部縣公選178人。1999年4月，山西臨猗縣在卓里鎮(zhèn)進(jìn)行“兩票選任制”試點(diǎn)，對(duì)卓里鎮(zhèn)主要干部進(jìn)行民意調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委選舉試點(diǎn)幾乎同時(shí)展開(kāi)。

2002年，黨的十六大明確提出，黨內(nèi)民主是黨的生命，對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用。要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。大會(huì)同時(shí)強(qiáng)調(diào)要改革和完善黨內(nèi)選舉制度。在這一精神的鼓勵(lì)下，一些地方黨組織也開(kāi)始試點(diǎn)普通黨員經(jīng)過(guò)直接、差額、競(jìng)爭(zhēng)式的選舉成為黨代表工作。同時(shí)，地方黨委在推薦、提名、任免重要干部時(shí)，也逐漸采用了全委會(huì)“票決制”的做法；基層黨組織也充當(dāng)了黨內(nèi)選舉制度改革的急先鋒，創(chuàng)造了“兩票制”“兩推一選”“公推公選”“公推直選”等基層黨內(nèi)選舉模式。2004年，四川除了三個(gè)少數(shù)民族自治州沒(méi)有硬性推廣外，已在全省43029個(gè)村全部實(shí)行了“公推直選”村黨支部書記。黨的十六屆四中全會(huì)對(duì)此又作出了具體部署：逐步擴(kuò)大基層黨組織直接選舉的范圍，適當(dāng)擴(kuò)大差額推薦和差額選舉的范圍和比例。各地進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記選舉試點(diǎn)，較大面積地推廣了已經(jīng)有一些成功試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的做法。湖北、四川、江蘇和云南等省進(jìn)行了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉。2002年9月，湖北京山縣楊集鎮(zhèn)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選。2003年1月至2月，湖北咸寧市咸安區(qū)12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、黨委全體成員候選人都由群眾直接推選。從2005年初開(kāi)始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選在湖北全省范圍內(nèi)全部推開(kāi)。2003年12月，成都市新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)舉行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉。2003年12月到2004年6月，成都市新都區(qū)在全區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道進(jìn)行了黨委書記公推直選。成都市在此基礎(chǔ)上又在全市擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，有46個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委先后進(jìn)行了公推直選。四川省委組織部于2005年8月下發(fā)文件，全省18個(gè)市州30個(gè)縣（市、區(qū)）全面推開(kāi)。緊接著，2004年7月，云南省紅河哈尼族彝族自治州瀘西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員全部實(shí)行了“直推直選”，全縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記、黨委委員、紀(jì)委委員在黨員中推薦和公開(kāi)競(jìng)選。2005年7月，江蘇省泗洪縣24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員大會(huì)直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、黨委委員和紀(jì)委委員，江蘇省在全省范圍內(nèi)推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直接選舉。其他如2004年7月重慶市渝北區(qū)，2005年5月陜西省南鄭縣等都進(jìn)行了類似的試驗(yàn)。

4.黨內(nèi)選舉制度改革深化階段（2007年11月至2018年10月）

2007年，黨的十七大在總結(jié)研究地方黨內(nèi)選舉試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出，完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會(huì)常任制；改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式；推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開(kāi)推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍，探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式。這是對(duì)擴(kuò)大基層直接選舉的新的制度安排，為尋求黨內(nèi)選舉的新路徑，進(jìn)一步指導(dǎo)和推進(jìn)黨內(nèi)選舉奠定了思想基礎(chǔ)。十七大之后，黨員直接選舉的試點(diǎn)不斷擴(kuò)大，幾乎每個(gè)省份都進(jìn)行了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的試點(diǎn)，如在村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的換屆選舉中搞的“兩票制”和“兩推一選”（或“公推競(jìng)選”“雙推一選”“公推差選”“公推直選”等）方案。“公推直選”模式在基層黨組織換屆中逐漸推廣，標(biāo)志著公推直選模式進(jìn)入全面試點(diǎn)時(shí)期。如西安市未央?yún)^(qū)大明宮街道井上村黨支部召開(kāi)換屆選舉大會(huì)，與以往換屆選舉最大的不同是本次換屆選舉采取了“無(wú)候選人直選”的辦法進(jìn)行，順利選舉產(chǎn)生了黨支部書記、副書記、委員各1名。2010年8月，遂寧市船山區(qū)桂花鎮(zhèn)南埡村舉行了無(wú)候選人直選村支書的選舉大會(huì)。2011年8月，重慶市巴南區(qū)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行無(wú)候選人直選，全區(qū)到期換屆的171個(gè)基層黨組織全部開(kāi)展了無(wú)候選人直選工作。與此同時(shí)，“公推直選”模式在城市社區(qū)、機(jī)關(guān)單位等各類基層黨組織也開(kāi)始廣泛運(yùn)用。2009年9月，南京市363個(gè)城市社區(qū)推行了“公推直選”的辦法，這些社區(qū)覆蓋了南京市近一半城區(qū)人口，大范圍地在城市中推行黨內(nèi)直選試驗(yàn)。一些地方開(kāi)始進(jìn)行黨代表的選舉改革，從2010年4月份開(kāi)始，深圳市開(kāi)始推行公推直選市級(jí)黨代表，一共拿出14個(gè)黨代表名額進(jìn)行試點(diǎn)。

不少地方實(shí)行的干部任前公示制、全委會(huì)票決制等做法，是對(duì)完善黨內(nèi)選舉制度的一系列積極探索。在公開(kāi)選拔、公推公選領(lǐng)導(dǎo)干部的最后環(huán)節(jié)，一般都會(huì)使用票決制來(lái)決定最后的人選。像遼寧、浙江、山東、廣東、福建、湖南、海南、寧夏8?。▍^(qū)）分別出臺(tái)了地（市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選由省委、自治區(qū)黨委全委會(huì)無(wú)記名投票表決的具體規(guī)定，以省委、自治區(qū)黨委名義下發(fā)文件并開(kāi)始實(shí)施。2010年，廣東省委全委會(huì)差額選出5名縣委書記為待提拔對(duì)象，此舉在全國(guó)引起強(qiáng)烈反響。

二、40年黨內(nèi)選舉制度創(chuàng)新發(fā)展的成就

改革開(kāi)放以來(lái)，黨內(nèi)選舉制度在實(shí)踐過(guò)程中漸次取得重大突破，取得了突出成就，主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

1.黨員的選舉權(quán)利日益受到尊重，黨員主體作用發(fā)揮日益加強(qiáng)

黨內(nèi)民主選舉使全體黨員不論職務(wù)、地位的高低，都平等地直接或間接參與黨內(nèi)事務(wù)，使黨員的主體地位和作用越來(lái)越重要。黨的十二大修訂的黨章明確規(guī)定了黨員的選舉權(quán)利：選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個(gè)候選人和另選他人的權(quán)利；任何組織和個(gè)人不得以任何方式強(qiáng)迫選舉人選舉或不選舉某個(gè)人。2004年9月，中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第十條明確規(guī)定，每個(gè)正式黨員都享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)（受留黨察看處分的黨員除外）。參加選舉的黨員有權(quán)了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個(gè)候選人和另選他人。黨員有權(quán)經(jīng)過(guò)規(guī)定程序成為候選人和當(dāng)選。這為黨員正確行使選舉權(quán)提供了制度依據(jù)和保障。目前，黨內(nèi)民主選舉制度在實(shí)踐過(guò)程中客觀上保障了黨員選舉權(quán)和被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)，使黨員主體作用不斷顯現(xiàn)，黨員主體地位得到較好的尊重與落實(shí)。試點(diǎn)大多擴(kuò)大直接選舉的范圍，這是黨內(nèi)民主發(fā)展的客觀要求。一些地方還實(shí)行了黨代表質(zhì)詢縣委工作制度、黨代表評(píng)議縣委常委會(huì)班子及成員制度。跟過(guò)去相比，黨員或者黨代表在選舉的同時(shí)，在黨員大會(huì)或者黨的代表大會(huì)上討論黨的工作，充分發(fā)表自己的意見(jiàn)，對(duì)黨的干部和黨的各項(xiàng)工作提出批評(píng)和建議，既有利于活躍黨內(nèi)民主生活，又有利于調(diào)動(dòng)黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性。

2.按期召開(kāi)黨的代表大會(huì)，各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子換屆日益正常化

在黨的十一屆三中全會(huì)之前，除了建黨初期的二大、三大以外，在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我們黨未能按黨章規(guī)定如期召開(kāi)全國(guó)黨的代表大會(huì)，地方黨組織黨代會(huì)召開(kāi)的情況更差。黨的十一屆三中全會(huì)之后，從黨的十二大到十九大，全國(guó)黨代會(huì)都是按黨章規(guī)定的時(shí)間如期召開(kāi)，進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的換屆選舉。全國(guó)黨代會(huì)代表的選舉形成如下慣例：前一年召開(kāi)中央全會(huì)決定黨代會(huì)的召開(kāi)，同時(shí)決定黨代會(huì)選舉事宜；從基層黨支部開(kāi)始，上下結(jié)合、反復(fù)醞釀、推薦、提名代表人選；黨的有關(guān)部門對(duì)推薦的代表認(rèn)真考察；地方黨的常委會(huì)集體研究提出代表候選人初步名單，召開(kāi)黨委會(huì)采取無(wú)記名投票方式確定代表候選人預(yù)備人選；中央組織部初步審查；各選舉單位召開(kāi)黨代會(huì)或黨代表會(huì)議進(jìn)行差額選舉；全國(guó)黨代會(huì)代表資格審查委員會(huì)對(duì)與會(huì)代表進(jìn)行資格審查。從歷屆全國(guó)黨代會(huì)的選舉辦法看，選舉的程序、要求等逐步定型化、規(guī)范化。選舉中央委員、候補(bǔ)委員和中央紀(jì)委委員、候補(bǔ)委員，都由各代表團(tuán)醞釀?dòng)懻摚研纬扇缦鲁绦颍涸醒胝尉滞扑]，按照領(lǐng)導(dǎo)班子職位的設(shè)置全額推薦；參加民主推薦的主要有黨委和紀(jì)委的委員、政權(quán)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子成員以及下級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的成員等。

3.黨內(nèi)選舉制度不斷完善，黨內(nèi)選舉工作日益規(guī)范化

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的發(fā)展，黨內(nèi)選舉已形成了較為系統(tǒng)的制度和程序。1980年黨的十一屆五中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，其中第八條對(duì)黨內(nèi)選舉作出了原則性的要求：“黨內(nèi)真正實(shí)行民主選舉，才有可能建立起在黨員和群眾中有威信的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子。各級(jí)黨組織應(yīng)按照黨章規(guī)定，定期召開(kāi)黨員大會(huì)和代表大會(huì)。黨的各級(jí)委員會(huì)要按期改選。”1980年中央印發(fā)了中組部起草的《關(guān)于開(kāi)好縣、市、州黨代表大會(huì)的幾點(diǎn)意見(jiàn)》和《關(guān)于地方各級(jí)黨代表大會(huì)有關(guān)選舉若干問(wèn)題的暫行辦法》，加強(qiáng)對(duì)地方黨委選舉工作的指導(dǎo)。1985年，中央組織部印發(fā)了《關(guān)于黨的地方各級(jí)代表大會(huì)若干具體問(wèn)題的暫行規(guī)定》，這比1980年出臺(tái)的有關(guān)選舉問(wèn)題《暫行辦法》包含的內(nèi)容更廣泛、要求也更嚴(yán)格，《暫行規(guī)定》詳細(xì)地規(guī)定了黨的地方各級(jí)代表大會(huì)代表的名額及比例，并規(guī)定：代表的人選，應(yīng)注意先進(jìn)性和廣泛性，要盡量減少與人代會(huì)代表的交叉；代表、黨的委員會(huì)委員和候補(bǔ)委員、顧問(wèn)委員會(huì)委員、紀(jì)律檢查委員會(huì)委員，采取無(wú)記名投票方式選舉產(chǎn)生，選舉要充分體現(xiàn)選舉人的意志，候選人名單按姓氏筆畫為序排列，黨委的正式委員候選人落選，列入候補(bǔ)委員候選人選舉；對(duì)破壞選舉者的制裁。黨的十三大首次提出要改革和完善黨內(nèi)選舉制度。1988年3月，中組部報(bào)經(jīng)中央同意，印發(fā)了《關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會(huì)實(shí)行差額選舉的暫行辦法》，詳細(xì)規(guī)定了差額選舉的實(shí)行辦法，具體包括差額選舉的實(shí)行范圍、差額比例以及代表、委員、常務(wù)委員、書記和副書記的產(chǎn)生程序。隨后，中央先后印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》（1990年6月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（1994年1月），這兩個(gè)法規(guī)性文件在總結(jié)以往黨內(nèi)選舉經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)黨內(nèi)選舉的實(shí)施作了更為細(xì)致的制度化規(guī)定，使新時(shí)期地方黨組織和基層黨組織的選舉工作向嚴(yán)密性、規(guī)范性方面邁出了重大的一步，形成了黨內(nèi)選舉運(yùn)行的基本框架。

4.差額選舉方式廣泛運(yùn)用，黨內(nèi)選舉競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)一步增強(qiáng)

黨的十二大通過(guò)的黨章確立了差額選舉制度。黨章規(guī)定：黨的各級(jí)代表大會(huì)和委員會(huì)的選舉，可以經(jīng)過(guò)預(yù)選產(chǎn)生候選人名單，然后進(jìn)行正式選舉，也可以不經(jīng)過(guò)預(yù)選，采用候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的差額選舉辦法；任何組織和個(gè)人不得以任何方式強(qiáng)迫選舉人選舉或不選舉某個(gè)人。這里，雖然差額選舉并沒(méi)有作為一個(gè)基本原則貫穿到選舉制度中，只是作為在“不經(jīng)過(guò)預(yù)選”環(huán)節(jié)的選舉中應(yīng)采用的一種選舉形式提出來(lái)的，但差額選舉這一新的選舉形式正式進(jìn)入黨章，清楚地傳達(dá)出選舉制度的民主化改革動(dòng)向。正是根據(jù)這一改革思路，黨的十三大第一次對(duì)全國(guó)黨代會(huì)的黨代表、中央委員會(huì)委員和候補(bǔ)委員一律實(shí)行差額選舉辦法。其中，黨代表差額比例為20%，中央委員差額比例為5%，候補(bǔ)中央委員差額比例為12%。還提出，“要明確規(guī)定黨內(nèi)選舉的提名程序和差額選舉辦法。近期，應(yīng)當(dāng)把差額選舉的范圍首先擴(kuò)大到黨代會(huì)代表，基層黨組織委員、書記，地方各級(jí)黨委委員、常委和中央委員會(huì)”。十三大黨章還進(jìn)一步修改了有關(guān)內(nèi)容，規(guī)定可以直接采用候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的差額選舉辦法進(jìn)行正式選舉，可以先采用差額選舉辦法進(jìn)行選舉，產(chǎn)生候選人名單，然后進(jìn)行正式選舉。與十二大黨章相比，十三大黨章對(duì)差額選舉的重視程度與制度安排更前進(jìn)了一步。這種差額選舉的實(shí)行與推進(jìn)，使黨內(nèi)選舉從完全的非競(jìng)爭(zhēng)性開(kāi)始趨向競(jìng)爭(zhēng)性，廣大黨員、代表們開(kāi)始有了更多的選擇余地，這是發(fā)展黨內(nèi)民主的重大進(jìn)步。十三大后，中央組織部干1988年3月印發(fā)了《關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會(huì)實(shí)行差額選舉的暫行辦法》，規(guī)定省一級(jí)黨的代表大會(huì)的代表，委員會(huì)委員和常務(wù)委員會(huì)委員，紀(jì)律檢查委員會(huì)委員、常務(wù)委員實(shí)行差額選舉，并規(guī)定代表候選人的差額不少于應(yīng)選代表名額的20%，黨委委員、候補(bǔ)委員、紀(jì)委委員候選人的差額不少于應(yīng)選名額的10%，黨委常務(wù)委員、紀(jì)委常務(wù)委員候選人的名額要比應(yīng)選名額多1至2人。1990年6月，中央又印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》，規(guī)定代表候選人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選人數(shù)的20%；委員候選人的差額為應(yīng)選人數(shù)的20%；經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)的常委候選人，由上屆委員會(huì)按照比應(yīng)選人數(shù)多1至2人的差額提出。

5.擴(kuò)大了群眾廣泛參與，進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部工作的民主

群眾公認(rèn)是鄧小平同志提出的關(guān)于選人用人的一個(gè)重要原則。1994年9月，黨的十四屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》要求：無(wú)論選任還是委任、聘任領(lǐng)導(dǎo)干部，都要走群眾路線，通過(guò)民主推薦、民意測(cè)驗(yàn)或民主評(píng)議，讓群眾更多地參與。這就以黨的中央文件的形式，明確提出了干部的選拔任用不應(yīng)局限于黨的組織（人事）部門，人民群眾是干部選拔任用的參與者。從一段時(shí)間以來(lái)的改革試驗(yàn)看，黨內(nèi)選舉從候選人的提名、介紹到代表名額分配到投票選舉都存在競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，有的地方還在“公推”“直選”時(shí)，進(jìn)行公開(kāi)演說(shuō)，接受群眾和黨員（代表）的詢問(wèn)，讓群眾增加對(duì)候選人的認(rèn)識(shí)。實(shí)踐中出現(xiàn)的“公推公選”“公推直選”等，讓廣大農(nóng)民群眾參與，使村民（村民代表、戶代表、全體選民）有了話語(yǔ)權(quán)，形成了開(kāi)放性黨的選舉模式。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記人選提名過(guò)程中，在一定范圍的群眾（或村民代表或戶代表或所有選民）中進(jìn)行推薦，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)或黨員大會(huì)投票決定正式候選人。群眾對(duì)鄉(xiāng)村黨組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行信任投票，選出他們滿意的人選以備黨內(nèi)選舉后進(jìn)入鄉(xiāng)、村黨的領(lǐng)導(dǎo)班子。這一做法是把黨的意志同群眾的意愿統(tǒng)一起來(lái)的一種制度性安排，實(shí)質(zhì)就是賦予農(nóng)民群眾一定的初選權(quán)。

三、40年黨內(nèi)選舉制度創(chuàng)新發(fā)展的啟示

回顧改革開(kāi)放40年黨內(nèi)選舉制度創(chuàng)新發(fā)展的歷程，深刻總結(jié)全國(guó)各地在黨內(nèi)選舉改革實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)，筆者以為，黨內(nèi)選舉制度的實(shí)踐探索至少給我們提供了以下幾點(diǎn)重要啟示。

1.必須以確立選舉權(quán)威為原則

改革開(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)選舉制度創(chuàng)新實(shí)踐表明：完善黨內(nèi)選舉制度，必須首先在制度層面確立并保障選舉的絕對(duì)權(quán)威地位。2010年，習(xí)近平在中央黨校秋季學(xué)期開(kāi)學(xué)典禮上發(fā)表講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，權(quán)力觀是關(guān)于國(guó)家和社會(huì)權(quán)力的根本觀點(diǎn)。馬克思主義權(quán)力觀概括起來(lái)是兩句話：權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用。前一句話指明了權(quán)力的根本來(lái)源和基礎(chǔ)，后一句話指明了權(quán)力的根本性質(zhì)和歸宿。從這個(gè)意義上說(shuō)，民“賦”權(quán)于干部的根本途徑就是選舉。1847年，馬克思、恩格斯應(yīng)正義者同盟之邀對(duì)其進(jìn)行改組。正義者同盟本來(lái)是流亡法國(guó)的德國(guó)工人和手工業(yè)者的地下會(huì)社，受主張密謀暴動(dòng)的布朗基主義的影響很深。馬克思、恩格斯除了將正義者同盟改名為共產(chǎn)主義者同盟，使之由秘密團(tuán)體轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜缟系谝粋€(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨外，還“從盟章中刪除了所有以前密謀活動(dòng)和宗派活動(dòng)時(shí)期遺留下來(lái)的東西，其中也刪去了接受盟員的所有復(fù)雜的、半神秘主義的儀式”，“組織本身是完全民主的，它的各委員會(huì)由選舉產(chǎn)生并隨時(shí)可以罷免，僅這一點(diǎn)就已堵塞了任何要求獨(dú)裁的密謀狂的道路”⑤。黨的十二大以來(lái)歷次修改的黨章均規(guī)定，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生；黨的各級(jí)代表大會(huì)的代表和委員會(huì)的產(chǎn)生，要體現(xiàn)選舉人的意志。這說(shuō)明：黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，選舉產(chǎn)生是根本原則，舍此，別無(wú)其他。這種規(guī)定明確了選舉在黨內(nèi)權(quán)力的授權(quán)方面具有絕對(duì)權(quán)威，不僅意味著選舉人的選舉意志必須得到自由充分表達(dá)，而且意味著選舉結(jié)果必須得到尊重。因而這需要解決黨內(nèi)干部選拔任用方面存在的選舉制與任命制之間的界限模糊情況，明確選舉類干部和非選舉類干部的不同產(chǎn)生方式和管理樣式。對(duì)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)選舉類干部，要真正落實(shí)選舉條例中“充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重和保障選舉人的民主權(quán)利，體現(xiàn)選舉人的意志”的規(guī)定，堅(jiān)決杜絕隨意改變選舉結(jié)果的現(xiàn)象，凡經(jīng)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部，在任期屆滿之前一般不得調(diào)動(dòng)，切實(shí)尊重黨員的選舉意志，維護(hù)選舉的權(quán)威地位。

2.必須以保障選舉權(quán)利為基石

改革開(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)選舉制度創(chuàng)新實(shí)踐表明：完善黨內(nèi)選舉制度必須以保障黨內(nèi)選舉人的民主選舉權(quán)利為重要前提基礎(chǔ)。黨員選舉權(quán)利是確保選舉權(quán)威的必然要求，也是確保黨內(nèi)選舉中民主得以體現(xiàn)的前提，因而在黨內(nèi)選舉制度建設(shè)工作中必須加以考慮并保障。保障選舉權(quán)利應(yīng)包含以下幾個(gè)要素：一是選舉人擁有等值投票權(quán)。在同一級(jí)選舉中，每一個(gè)選舉人都應(yīng)擁有價(jià)值相等的一票，不能令某些選舉人擁有額外價(jià)值的投票權(quán)。二是選舉人投棄權(quán)票的權(quán)利。棄權(quán)是選舉人的權(quán)利，不賦予選舉人投棄權(quán)票的權(quán)利，其本質(zhì)上是一種強(qiáng)迫。三是選舉人有直接提名候選人的權(quán)利。沒(méi)有提名權(quán)的選舉權(quán)是不完整的，也是不公平的，體現(xiàn)的是選舉人不能自由選擇自己意愿的人選，只能被動(dòng)地在他人意愿范圍內(nèi)進(jìn)行選擇。當(dāng)然提名權(quán)的行使，必須有一定的聯(lián)署要求。四是選舉人有行使罷免權(quán)的權(quán)利。黨內(nèi)選舉不僅在于對(duì)權(quán)力的“授”上，同時(shí)也應(yīng)該體現(xiàn)在對(duì)已授予權(quán)力的“收”上，兩者的結(jié)合方能完整地實(shí)現(xiàn)民意。五是選舉人有秘密投票的權(quán)利和自由。只有在秘密的環(huán)境下，方能真實(shí)地反映出選舉人的意志。當(dāng)前普遍實(shí)行的集中投票方式，完全是開(kāi)放式和公開(kāi)的。因而有必要在制度建設(shè)中設(shè)立秘密寫票室，或者采取無(wú)記名的電子投票方式，以確保選舉人的投票不受周圍環(huán)境干擾。

3.必須以促進(jìn)組織活力為依歸

改革開(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)選舉制度創(chuàng)新實(shí)踐表明：改革和完善黨內(nèi)選舉制度必須采取以促進(jìn)黨組織活力為依歸。黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主制度的重要組成部分，也是黨的組織制度、領(lǐng)導(dǎo)制度——民主集中制的基石。黨內(nèi)定期選舉，對(duì)于廣大黨員行使民主權(quán)利，提高廣大黨員對(duì)組織的認(rèn)同度和歸屬感，對(duì)于黨的各級(jí)黨組織正常換屆，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子的更新?lián)Q代，提高黨內(nèi)活力和戰(zhàn)斗力，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。因而，這就必然要求把黨內(nèi)選舉制度的改革和完善放在一定的制度軌道上，既要充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主又要實(shí)現(xiàn)保持組織統(tǒng)一，既要反對(duì)極端集中制又要反對(duì)極端民主化。這就必然要求保持上級(jí)組織對(duì)黨內(nèi)選舉改革和制度完善進(jìn)行適度干預(yù)，以確保選舉結(jié)果不偏離黨的原則，并且應(yīng)當(dāng)在制度操作層面加以明確和保證。就當(dāng)前我黨所處形勢(shì)和環(huán)境下，上級(jí)組織對(duì)選舉的干預(yù)應(yīng)當(dāng)集中于以下幾方面：一是要確保上級(jí)黨組織的提名權(quán)。在確定候選人資格上，上級(jí)組織可以規(guī)定只有符合資格條件的黨員才能被提名，確保當(dāng)選人符合黨的組織意愿，同時(shí)在留出相當(dāng)名額交由選舉人或黨員提名的同時(shí)，上級(jí)黨組織有重要人選直接提名權(quán)。二是對(duì)選舉結(jié)果的審批權(quán)。上級(jí)黨組織審議選舉程序過(guò)程是否合法，當(dāng)選人是否符合資格條件。

4.必須以循序漸進(jìn)推進(jìn)為策略

改革開(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)選舉制度的創(chuàng)新實(shí)踐表明：改革和完善黨內(nèi)選舉制度必須采取有序而漸進(jìn)推進(jìn)的策略。鄧小平明確指出：“民主化和現(xiàn)代化一樣，也要一步一步地前進(jìn)?！雹逎u進(jìn)改革也是黨內(nèi)民主發(fā)展的優(yōu)選之路，其過(guò)程是一個(gè)通過(guò)試點(diǎn)試錯(cuò)積累經(jīng)驗(yàn)循序漸進(jìn)地、分階段地、由局部到整體逐步展開(kāi)的過(guò)程。黨內(nèi)選舉制度涉及面較廣、影響較大、觸動(dòng)較深，其改革和完善也必須從具體的黨情、國(guó)情出發(fā)，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上制訂出切實(shí)可行的方案并經(jīng)過(guò)試驗(yàn)后逐步推行。既要反對(duì)經(jīng)驗(yàn)主義和不思進(jìn)取，也要反對(duì)教條主義和急躁冒進(jìn)。改革開(kāi)放以來(lái)，黨內(nèi)選舉制度改革進(jìn)程，開(kāi)始主要是在農(nóng)村基層廣泛開(kāi)展，取得較大進(jìn)展和豐富成果后，逐步向城市推進(jìn)，對(duì)城市社區(qū)黨內(nèi)選舉產(chǎn)生了積極影響。隨著市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)工作不斷深入，選舉制度改革逐步由農(nóng)村推向城市、由基層推向市（縣）一級(jí)，選舉質(zhì)量穩(wěn)步提高。在總結(jié)基層直接選舉經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步向上一層級(jí)推廣，并使之制度化和法制化，逐步創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)直接選舉的條件。黨內(nèi)選舉制度的漸進(jìn)式改革，通過(guò)局部試驗(yàn)、實(shí)踐檢驗(yàn)并根據(jù)改革結(jié)果對(duì)有關(guān)改革方案隨時(shí)加以修正調(diào)整，從而將制度創(chuàng)新和解決改革后果的不確定性有機(jī)結(jié)合起來(lái)，避免改革陷入不可自拔的陷阱，使改革的速度適應(yīng)黨的組織變遷和組織文化演進(jìn)的速度，因而變得更加堅(jiān)實(shí)可靠。

注釋

①《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第331頁(yè)。

②中共中央黨史研究室：《中國(guó)共產(chǎn)黨歷次代表大會(huì)（社會(huì)主義時(shí)期）》，中共中央黨校出版社，1983年，第161頁(yè)。

③《中國(guó)共產(chǎn)黨第十三次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社，1987年，第53頁(yè)。

④《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，人民出版社，1987年，第84頁(yè)。

⑤《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，1972年，第196頁(yè)。

⑥《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第168頁(yè)。

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