鞏固提升我國糧食產(chǎn)能的制度分析

摘 要：我國糧食產(chǎn)能近年來大大提高，人均糧食占有量超過世界平均水平，為實施糧食安全新戰(zhàn)略“藏糧于地、藏糧于技”提供了有利條件。但由于地力透支等因素的影響，年際間糧食產(chǎn)量穩(wěn)定存在一定困難。地力透支是一種典型的租值消散現(xiàn)象。相對于小農(nóng)戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體是落實新戰(zhàn)略的平臺和抓手。鞏固提升糧食產(chǎn)能的對策是“藏糧于地，藏糧于技，藏糧于新型農(nóng)業(yè)主體”，即加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和服務體系，繼續(xù)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，重點發(fā)展面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)。

關(guān)鍵詞：糧食產(chǎn)能；地力透支；藏糧于地；藏糧于技；制度費用

中圖分類號：F326.1文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）11-0058-06

一、引言

2015年我國“十三五”規(guī)劃建議首次提出國家糧食安全新戰(zhàn)略“藏糧于地”“藏糧于技”，近年的中央一號文件多次要求，實施糧食安全新戰(zhàn)略。相對于過去“藏糧于庫”的糧食安全思維，這是經(jīng)濟發(fā)展新階段國家糧食安全戰(zhàn)略的重大調(diào)整，“藏糧于地”是指通過提高耕地質(zhì)量和土地綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)糧食的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)；“藏糧于技”就是走依靠科技進步、提高單產(chǎn)水平的內(nèi)涵式發(fā)展道路。新戰(zhàn)略的核心是鞏固提升糧食綜合生產(chǎn)能力。由傳統(tǒng)的注重年度產(chǎn)量向鞏固提升糧食產(chǎn)能轉(zhuǎn)變，可以更好地保障國家糧食安全。2004—2015年，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了“十二連增”，為實施糧食安全新戰(zhàn)略提供了有利條件?？傮w上看，2013—2017年，我國糧食連續(xù)5年穩(wěn)定在12000億斤以上，人均占有量超過世界平均水平，表明我國的糧食產(chǎn)能已邁上新臺階。糧食生產(chǎn)盡管取得了巨大成就，但仍然存在地力透支、年際間糧食產(chǎn)量波動大的問題。研究影響糧食產(chǎn)能的主要因素，實現(xiàn)糧食產(chǎn)能的鞏固提升，對于保證國家糧食安全、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有十分重要的意義。

回顧以往關(guān)于糧食產(chǎn)能的研究，普遍使用定量分析方法，但主要限于C-D生產(chǎn)函數(shù)或者系統(tǒng)工程方法對影響糧食生產(chǎn)的因素進行計算。李子奈（2000）、傅澤強（2001）、孔祥智等（2004）、李然斐（2005）、劉凌（2013）、聶英等（2016）運用C-D生產(chǎn)函數(shù)或者相關(guān)分析方法，對影響糧食生產(chǎn)的因子進行測算，得出不同因素對糧食生產(chǎn)的影響程度。例如，劉凌（2013）對河南省糧食產(chǎn)能影響因素進行測算，發(fā)現(xiàn)糧播面積以及化肥投入對糧食總產(chǎn)量提高的貢獻最大。隨著產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學的發(fā)展，C-D生產(chǎn)函數(shù)等定量分析方法的局限性越來越明顯，其缺陷是把糧食生產(chǎn)單位（農(nóng)戶或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體）作為一個黑箱進行研究，農(nóng)戶的性質(zhì)、生產(chǎn)規(guī)模被忽視。在當前土地流轉(zhuǎn)及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體迅速增加的情況下，這些被忽視的因素正在成為影響糧食生產(chǎn)的主要因素。而且使用C-D生產(chǎn)函數(shù)方法，盡管進行分析時的側(cè)重點各有不同，研究的無非是糧食產(chǎn)量與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入要素之間的相關(guān)關(guān)系，容易忽視作為糧食生產(chǎn)和投資主體的農(nóng)戶在要素投入上的激勵機制。

因此，本文從組織制度視角看待糧食產(chǎn)能的變化，特別關(guān)注糧食生產(chǎn)者在要素投入上的積極性，因為宏觀的糧食產(chǎn)能實際上是農(nóng)戶糧食產(chǎn)能之和。以此視角看，落實“藏糧于地”新戰(zhàn)略是存在不少困難的，落實新戰(zhàn)略的主體有三個：政府、小農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。小農(nóng)戶在糧食生產(chǎn)上的粗放化、副業(yè)化、口糧化傾向，說明小農(nóng)戶缺乏投資于土地的積極性，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)的土地上缺乏長期投資預期，“藏糧于地”也難以落實，還需要政府大力投資并采取激勵性政策調(diào)動生產(chǎn)者的積極性?！安丶Z于技”面臨的其中一個困難是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣上的“技術(shù)棚架”難題，小農(nóng)戶沒有接受新技術(shù)的積極性：小塊土地上新技術(shù)帶來的收入微不足道，這同樣是農(nóng)民的理性選擇。本文將著重圍繞這些問題和糧食產(chǎn)能的影響因素展開論述。

二、糧食產(chǎn)能的特征、影響因素及其政策涵義

1.糧食產(chǎn)能的特征

糧食產(chǎn)能即糧食生產(chǎn)能力，就是指在一定時期、一定地區(qū)、一定社會經(jīng)濟技術(shù)條件下，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素綜合投入所形成且可以達到的最佳糧食產(chǎn)出水平，也即糧食的生產(chǎn)可能性邊界。流行的定義強調(diào)“相對穩(wěn)定”的產(chǎn)能，即糧食產(chǎn)能是在一定的社會經(jīng)濟技術(shù)條件下，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素綜合投入所形成，可以達到的相對穩(wěn)定的最佳糧食產(chǎn)出水平。其實“相對穩(wěn)定”是不必要的，因為與現(xiàn)實不符。一是穩(wěn)定的度不易把握；二是如果糧食產(chǎn)能是相對穩(wěn)定的，近年中央一號文件就不需要多次強調(diào)鞏固糧食產(chǎn)能了。事實上當前糧食產(chǎn)能的主要問題是地力透支嚴重，產(chǎn)能極不穩(wěn)定。

糧食產(chǎn)能概念的顯著特征是其潛在性和動態(tài)性。所謂潛在性，是指糧食產(chǎn)能不等于實際產(chǎn)量。習近平總書記在就《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》作說明時提出“利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕。休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時糧食能夠產(chǎn)得出、供得上”。說的就是糧食產(chǎn)能的潛在性含義。

所謂動態(tài)性，是指隨著社會經(jīng)濟條件的變化，糧食產(chǎn)能不可能一成不變，而是在不斷變化的，例如隨著農(nóng)業(yè)分工深化、現(xiàn)代要素投入增加這些有利因素的出現(xiàn)，產(chǎn)能有提高的可能，但隨著城市化帶來的耕地減少、青壯年勞動力離農(nóng)進城、耕地地力透支這些不利因素的出現(xiàn)，產(chǎn)能也有下降的可能。動態(tài)性是研究糧食產(chǎn)能鞏固提升的一個挑戰(zhàn)，糧食產(chǎn)能盡管是一個存量指標，但不可能年年保持不變。這里似乎需要辨析一下鞏固與提升產(chǎn)能的含義，從字面上理解，鞏固與提升的含義是不同的，鞏固是維持產(chǎn)能穩(wěn)定，確保產(chǎn)能不下降，提升是通過提高耕地質(zhì)量等方法進一步擴大糧食產(chǎn)能。但從目前實際情況看，鞏固產(chǎn)能在多數(shù)情況下，是靠提升產(chǎn)能的手段來恢復已經(jīng)下降的產(chǎn)能。特別是小農(nóng)戶的粗放化生產(chǎn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的短期化經(jīng)營，耕地地力透支成為一個常態(tài)化的存在，需要政府提供補貼來推進深耕、秸稈還田等恢復土地生產(chǎn)力，維持產(chǎn)能穩(wěn)定。因此，耕地質(zhì)量不斷地下降，地方政府不斷地補貼恢復地力，形成一個不間斷的循環(huán)，政府鞏固產(chǎn)能的支出實際是維持農(nóng)地模糊產(chǎn)權(quán)的代價，是由地權(quán)模糊不清引起的制度費用。

2.糧食產(chǎn)能的影響因素及其政策涵義

從投入產(chǎn)出角度或者C-D生產(chǎn)函數(shù)的角度看，糧食產(chǎn)能的影響因素包括土地投入、勞動力投入、資本投入、科技投入以及自然災害等其他要素。第一，物質(zhì)投入是影響糧食綜合生產(chǎn)能力的主要因素。包括耕地面積、有效灌溉面積、化肥施用量和農(nóng)業(yè)機械動力等物質(zhì)投入。既定數(shù)量的耕地是保障糧食產(chǎn)能的基礎(chǔ)，其政策性含義是在城市化進程中要嚴守耕地紅線，始終堅持最嚴格的耕地保護制度。第二，科技投入的重要性逐步增加。糧食產(chǎn)量可分解為糧食播種面積和單產(chǎn)兩個因素，技術(shù)進步是糧食單產(chǎn)提升的主要因素。當前糧食新品種、防病抗災技術(shù)推廣對糧食產(chǎn)能的影響呈增長趨勢。其政策性含義是國家提出的糧食安全新戰(zhàn)略“藏糧于技”。

從可持續(xù)發(fā)展和永續(xù)農(nóng)業(yè)的角度看，投入產(chǎn)出角度比較重視數(shù)量，容易忽視糧食生產(chǎn)投入要素的質(zhì)量，糧食產(chǎn)能實質(zhì)上是正常條件下使用既定質(zhì)量和數(shù)量的投入品產(chǎn)出的最大糧食產(chǎn)量。過去圍湖造田、高坡度土地種糧，土地投入數(shù)量增加，糧食總產(chǎn)量增加，但降低了糧食產(chǎn)能。當前因各種原因造成的耕地退化或者地力透支，表現(xiàn)為糧食產(chǎn)能的降低或為維持相同產(chǎn)能引致的生產(chǎn)成本的增加，拋開地質(zhì)災害等自然原因造成的耕地退化現(xiàn)象，其中因為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清而引致的糧食產(chǎn)量的下降（或農(nóng)地價值的降低），是典型的制度費用或土地的租值消散。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的質(zhì)量，包括土地肥力、水利狀況、勞動者素質(zhì)等是影響糧食產(chǎn)能的主要因素。其政策性含義是國家提出的糧食安全新戰(zhàn)略“藏糧于地”等。

從經(jīng)濟均衡角度看，糧食產(chǎn)能是整個經(jīng)濟體系處于均衡狀態(tài)時，糧食生產(chǎn)者在正常的經(jīng)濟利潤率條件下愿意并能夠生產(chǎn)供給的理想糧食產(chǎn)量。均衡角度是對投入產(chǎn)出角度衡量產(chǎn)能的重要補充，撇開價格（和成本）去談任何產(chǎn)品的產(chǎn)量或產(chǎn)能都是毫無意義的，糧食產(chǎn)能也是如此。這也是經(jīng)常出現(xiàn)的一個常識性錯誤：只說一個行業(yè)產(chǎn)品的年產(chǎn)量，而不提產(chǎn)品價格或相應的代價。經(jīng)濟學中的供給定理和供給曲線實際上論證了在其他條件不變時，價格和產(chǎn)量不僅是一一對應的關(guān)系，也是共生的關(guān)系，價格和產(chǎn)量是二位一體的概念。進一步地，糧食價格和耕地質(zhì)量會存在確定性對應關(guān)系：在比較靜態(tài)中，糧食價格下降幅度等于投資于耕地的邊際投資成本的節(jié)約，即農(nóng)民以降低重要投入品的質(zhì)量來維持生產(chǎn)的均衡；糧食價格上升幅度等于投資于耕地的邊際投資支出的增加，即農(nóng)民以提升重要投入品的質(zhì)量來響應價格激勵。結(jié)合供求定理，從短期看，市場供求狀況將決定糧食產(chǎn)能轉(zhuǎn)化為實際年產(chǎn)量的比例；從長期看，糧價影響生產(chǎn)者投資土地和糧食生產(chǎn)的積極性，最終影響糧食產(chǎn)能的形成。因此國家政策以及市場糧價也是影響糧食產(chǎn)能的主要因素。例如糧食補貼政策，新增的補貼資金重點向種糧大戶傾斜，調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，激勵商品糧食生產(chǎn)。供給定理說明，只要有足夠高的價格，甚至可以誘導出超越糧食產(chǎn)能的年產(chǎn)量。盡管糧食產(chǎn)能在需要時，可以（全部）轉(zhuǎn)化為實際產(chǎn)量，但考慮到交易費用或者轉(zhuǎn)化費用，耕地在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，退出糧食生產(chǎn)改作他用，糧食生產(chǎn)要素就會流失或失去部分功能，當然也包括種糧人員的流失。再恢復到潛在水平，就要付出相當大的轉(zhuǎn)化費用和時間。一個地區(qū)的糧食產(chǎn)能實際上是區(qū)內(nèi)各個農(nóng)戶糧食產(chǎn)能之和，其政策性含義是鞏固糧食產(chǎn)能，需要保障糧食生產(chǎn)者合理的經(jīng)濟利潤水平，使農(nóng)民種糧的比較利益不降低，保障農(nóng)民種糧積極性不減弱。提升糧食產(chǎn)能，需要進一步讓農(nóng)民種糧有利可圖，擴大生產(chǎn)者激勵，在糧價較低時，增加政府補貼，或降低生產(chǎn)要素成本，因為在均衡時，提升地力的邊際支出就等于糧價漲幅。在未來農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革中，糧食價格不能大起大落，始終保障農(nóng)民種糧的積極性。

從制度經(jīng)濟學的角度看，糧食產(chǎn)能的影響因素還有組織制度因素，同樣的糧食投入要素，小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，生產(chǎn)方式和經(jīng)營效率是不一樣的。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體用現(xiàn)代要素替代傳統(tǒng)要素，同樣的投入成本，新型主體相對于小農(nóng)戶，糧食生產(chǎn)可能性邊界將向外移動，即糧食產(chǎn)能提高了。另外，農(nóng)業(yè)分工深化也將提升糧食產(chǎn)能。因此，農(nóng)戶的社會化性質(zhì)和生產(chǎn)規(guī)模在當前是日益重要的產(chǎn)能影響因素。其政策性含義之一是發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有利于保障糧食產(chǎn)能。但在我國廣大農(nóng)區(qū)，小農(nóng)戶為主體的糧食生產(chǎn)格局還會繼續(xù)存在相當長的歷史時期。這是保障糧食產(chǎn)能面臨的約束條件和基本國情農(nóng)情。推進土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，要尊重農(nóng)民意愿，不能搞強迫命令，不能走過頭。習近平總書記在2016年安徽小崗村農(nóng)村改革座談會上指出“任何時候都不要隨便動農(nóng)民的土地”，“要有足夠的歷史耐心，放在歷史大進程中審視”。如何在小農(nóng)戶為主體的條件下，鞏固提升糧食產(chǎn)能？我國糧食主產(chǎn)區(qū)近年的實踐說明，強調(diào)糧食產(chǎn)能的組織制度因素，其政策性含義之二是重點發(fā)展面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)。其政策性含義之三其實也是一個老生常談的命題，即農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰界定是保障糧食產(chǎn)能的前提條件，前述政府補貼深耕的費用，表面看是維持農(nóng)地質(zhì)量的費用，實際是維護模糊產(chǎn)權(quán)不得不花費的制度費用。

三、當前糧食產(chǎn)能面臨的問題和挑戰(zhàn)

1.耕地質(zhì)量不斷下降，耕地面積減少

在資源環(huán)境約束趨緊的背景下，糧食生產(chǎn)粗放化、經(jīng)營行為短期化問題日益嚴重。農(nóng)民為提高糧食產(chǎn)量，大量甚至過量不合理施用化肥、農(nóng)藥，施用量呈現(xiàn)快速上升趨勢。目前我國化肥平均施用量達到400公斤/公頃，是世界公認安全警戒上限225公斤/公頃的近1.8倍，是歐美國家平均施用量的4倍以上。我國單位面積農(nóng)藥使用量是世界平均水平的2.5倍。①雖然達到了增產(chǎn)目的，卻造成土壤有機質(zhì)含量降低，農(nóng)業(yè)面源污染加劇。耕地質(zhì)量下降，地力透支嚴重，是一種典型的土地租值消散現(xiàn)象：盡管《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包期30年不變，但在現(xiàn)實中，頻繁調(diào)整承包地的行為仍然屢禁不止。據(jù)中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所鄉(xiāng)村公共服務課題組2014年的調(diào)查，46個村中有13個村對承包地進行三年一調(diào)或五年一調(diào)。②頻繁調(diào)地鼓勵了掠奪性經(jīng)營行為，由此造成的土地價值的降低，稱為租值消散。在規(guī)模經(jīng)營方面，據(jù)河南省統(tǒng)計局對150個種糧大戶的調(diào)查，普遍反映流轉(zhuǎn)合同期限短影響生產(chǎn)長期投入，70%以上的種糧面積流轉(zhuǎn)期限在6年以下，其中流轉(zhuǎn)期限在5年以下的占42.5%，有些甚至一年一簽。③流轉(zhuǎn)期限短同樣鼓勵規(guī)模經(jīng)營大戶的短期化行為，不利于土地改良。當然，土地承包權(quán)利的殘缺和不穩(wěn)定性客觀上影響了土地流轉(zhuǎn)長期契約的簽訂。種糧大戶規(guī)避了長期投入引起的契約簽訂和執(zhí)行費用，但產(chǎn)生了另一項制度費用，即土地價值的降低，或租值消散。另外，目前全國25度以上需要退耕的陡坡耕地仍有286.7萬公頃，這類耕地糧食產(chǎn)量占全國的1%，但造成的水土流失占全國的40%。④同時，在我國城市化發(fā)展進程中，耕地數(shù)量減少雖說是城市化必要的代價，仍然是影響糧食產(chǎn)能的另一個重要因素，盡管我國力爭實現(xiàn)占補平衡，但用復墾地替代城郊良田，耕地質(zhì)量不可避免降低了，也存在著未征先占、耕地浪費等問題。

2.水資源約束日益突出

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。我國農(nóng)業(yè)用水嚴重不足且利用率低，大部分地區(qū)仍采用大水漫灌的灌溉方式，加劇了水資源消耗。我國人均水資源量僅為世界平均水平的1/4，而且水資源時空分布不均，13個糧食主產(chǎn)區(qū)以占全國66%的耕地，僅擁有不足40%的水資源，河北、山東、河南、江蘇等主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水資源實際利用量已超過水資源的可持續(xù)利用量。⑤特別是華北地區(qū)地表水資源嚴重不足，長期靠超采地下水支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。另據(jù)《關(guān)于第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報》中的數(shù)據(jù)，有灌溉設(shè)施的耕地為91614萬畝，在耕地總面積中的占比只有45.1%。⑥這意味著，全國1/2的耕地無灌溉條件，靠天吃飯的現(xiàn)象較為普遍。農(nóng)村實施家庭承包制以來，由于農(nóng)戶承包地少，又相對分散、相互交叉，使得農(nóng)田水利設(shè)施成為村莊的公共物品，而無人愿意投資。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施年久失修遂成為影響糧食生產(chǎn)能力的重要因素，因此，為維持相同糧食產(chǎn)量就需要增加生產(chǎn)成本，增加的成本可以恰當?shù)囟攘坑晒伯a(chǎn)權(quán)問題引起的制度費用。年際間糧食產(chǎn)量不穩(wěn)定的原因，從表面上看是受頻繁的自然災害的影響，但很大程度上是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，抗災能力低下。

3.糧食生產(chǎn)成本偏高、農(nóng)業(yè)競爭力低下

在國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場深度融合的背景下，勞動力、土地等生產(chǎn)要素成本快速上升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)業(yè)市場競爭力不強的問題凸顯。以糧食主產(chǎn)區(qū)河南為例，據(jù)河南省地方經(jīng)濟社會調(diào)查隊的調(diào)查，2018年每畝小麥平均生產(chǎn)成本568.4元，平均產(chǎn)量417.5公斤，平均產(chǎn)值939.4元，平均生產(chǎn)收益僅371.0元。近年來，糧食生產(chǎn)正步入高成本時代，2018年小麥生產(chǎn)成本比上年增長4.4%。如果同步提高糧食最低收購價格，可以維持合理的利潤水平和農(nóng)民種糧積極性，但在開放條件下，繼續(xù)提高糧食價格已缺乏可行性。目前國際市場糧食價格較低，據(jù)美國小麥協(xié)會價格期報公布數(shù)據(jù)，2018年7月20日，現(xiàn)貨墨西哥灣硬紅冬麥HRW（蛋白質(zhì)含量為12%）離岸價為240.00美元/噸，折人民幣1609元/噸；現(xiàn)貨西北太平洋硬紅冬麥HRW（蛋白質(zhì)含量為12%）離岸價為247.00美元/噸，折人民幣1656元/噸。同期國家小麥最低收購保護價2300元/噸，比美國多594—641元/噸，高出35.9%—39.8%。形成國際國內(nèi)糧食價格倒掛，成本“地板”與價格“天花板”對我國糧食生產(chǎn)形成雙重擠壓。

4.糧食規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營與社會化服務水平低

我國糧食生產(chǎn)主要以農(nóng)戶家庭小規(guī)模分散生產(chǎn)為主，2016年年底，全國小農(nóng)戶數(shù)量占農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的98.1%，小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占農(nóng)業(yè)從業(yè)人員總數(shù)的90%，小農(nóng)戶經(jīng)營耕地面積占總耕地面積的比重超過70%，小農(nóng)戶三大谷物種植面積占全國谷物總播種面積的80%。戶均經(jīng)營面積除黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、寧夏、新疆5省區(qū)外，其他省份都在10畝以下，江蘇戶均3.8畝，廣東戶均2.6畝，浙江戶均1.3畝。四川省平均每戶地塊在10塊以上，平均每塊0.45畝。⑦由于糧食生產(chǎn)規(guī)模小，資源配置效率低，致使勞動生產(chǎn)率低下，農(nóng)民種糧比較收益低下?！胺N地一畝不如打工兩周”，青壯年勞動力大量進城務工，務農(nóng)人口開始出現(xiàn)老齡化、女性化特征，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)兼業(yè)化、副業(yè)化、粗放化現(xiàn)象。小農(nóng)戶生產(chǎn)目標演變?yōu)椤氨？诩Z”，從商品生產(chǎn)者逐步演變?yōu)樽越o型小農(nóng)。另外，面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會化服務體系還不健全，農(nóng)技推廣、農(nóng)機服務、病蟲害防治等發(fā)展相對滯后，影響到糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定性。

四、鞏固提升糧食產(chǎn)能的政策建議

在鞏固提升糧食產(chǎn)能的政策上，中央的新戰(zhàn)略是“藏糧于地，藏糧于技”。根據(jù)我國廣大農(nóng)區(qū)的具體情況，相對于小農(nóng)戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體是落實新戰(zhàn)略的平臺和抓手。鞏固提升糧食產(chǎn)能的結(jié)論可暫時總結(jié)為“藏糧于地，藏糧于技，藏糧于新型農(nóng)業(yè)主體”：

1.加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

落實“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略，是一項外部性極強的公益性事業(yè)。凡舉公共物品，各級政府作為重要的執(zhí)行主體是最優(yōu)選擇。藏糧于地，就是要把農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為鞏固提升糧食產(chǎn)能的重要內(nèi)容，提升防災減災能力，確保糧食生產(chǎn)能力的鞏固提升。一定數(shù)量的耕地是實現(xiàn)糧食產(chǎn)能穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是落實藏糧于地的基礎(chǔ)，要全面落實永久基本農(nóng)田保護制度，確保耕地數(shù)量的穩(wěn)定。建設(shè)用地“占補平衡”在執(zhí)行過程中堅持“占優(yōu)補優(yōu)”原則，有效提高耕地質(zhì)量。

一是持續(xù)加大農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。推進重大水利灌溉工程建設(shè)，加快推進抗旱應急水源工程，山洪災害防治工程建設(shè)，全面提升農(nóng)村防汛抗旱減災能力。以改善農(nóng)田水利條件為重點，大規(guī)模推進農(nóng)田水利建設(shè)，積極推廣先進適用節(jié)水灌溉技術(shù)，提升灌溉效率，提高土地生產(chǎn)率和防災減災能力。

二是加大高標準農(nóng)田建設(shè)的力度。積極落實《中共中央國務院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，到2020年確保建成8億畝高標準農(nóng)田，健全高標準糧田管護激勵機制，做好高標準糧田管護工作，為確保高標準糧田持續(xù)長久利用和發(fā)揮效益，將高標準糧田劃為永久基本農(nóng)田實行特殊保護。

三是持續(xù)開展耕地質(zhì)量保護與提升行動，通過深耕深松、秸稈還田、測土配方施肥等措施，保護提升耕地地力。依托農(nóng)機專業(yè)合作社，完善機械化深松整地補助政策，為廣大小農(nóng)戶提供深耕深松服務；加大農(nóng)作物秸稈還田作業(yè)補助力度，推廣農(nóng)作物秸稈機械化還田耕作模式，鼓勵整村、整鄉(xiāng)開展農(nóng)作物秸稈還田。加大測土配方施肥政策支持力度，推廣測土配方施肥等精準施肥技術(shù)，抓好典型示范，帶動大面積減肥增效措施落實。推行綠色生產(chǎn)方式。按照“減量化、再利用、資源化”的要求，系統(tǒng)規(guī)劃、合理組織糧食生產(chǎn)，扶持發(fā)展“畜—沼—糧”等農(nóng)牧結(jié)合循環(huán)發(fā)展模式。大力推動農(nóng)業(yè)資源節(jié)約，加強節(jié)地、節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)種、節(jié)約等節(jié)約型農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

2.健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和服務體系

一是進一步深化農(nóng)業(yè)科研管理改革。深化農(nóng)業(yè)科研管理改革，要進一步完善激勵機制，加快落實科技成果轉(zhuǎn)化收益、科技人員兼職取酬等制度規(guī)定，深入推進科研成果權(quán)益改革試點，充分調(diào)動農(nóng)業(yè)科技人員的積極性。二是加強農(nóng)業(yè)科技平臺建設(shè)。積極推動糧食生產(chǎn)和加工等領(lǐng)域爭創(chuàng)國家級創(chuàng)新平臺，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新高地。三是加快農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應用。不斷健全適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的農(nóng)業(yè)科技推廣體系，對基層農(nóng)技推廣公益性與經(jīng)營性服務機構(gòu)提供精準支持，建立健全政府購買農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務的市場競爭機制，探索多渠道解決農(nóng)技推廣“最后一公里”問題，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化。

3.繼續(xù)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

一是加強農(nóng)民專業(yè)合作社組織帶動能力。首先要強化合作社規(guī)范化建設(shè)。當前農(nóng)民合作社的主要問題是運行不規(guī)范，民主管理機制不健全，利益分配制度不完善，存在不少空殼型、休眠型合作社。要幫助合作社健全組織機構(gòu)和內(nèi)部管理制度，強化規(guī)范化管理，促進合作社規(guī)范化建設(shè)全面展開。其次要進一步加大扶持力度，幫助合作社解決農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地難題，促進合作社發(fā)展壯大。

二是培育家庭農(nóng)場。家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不同于其他國家的家庭農(nóng)場，90%的土地是流轉(zhuǎn)而來的，可以說是“租地型”家庭農(nóng)場，土地流轉(zhuǎn)期限普遍較短，基本都在6年以內(nèi)。由于家庭農(nóng)場對土地缺乏長期投資的預期，藏糧于地戰(zhàn)略如何在流轉(zhuǎn)的土地上落實，目前還是一個難題。當務之急是探索“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)形式，平等保護土地經(jīng)營權(quán)。

4.重點發(fā)展面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)

我們面臨的基本國情農(nóng)情是，小農(nóng)生產(chǎn)方式在未來相當長一段時期內(nèi)仍然是我國農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營形態(tài)。目前，我國有2.3億農(nóng)戶，戶均土地經(jīng)營規(guī)模7.8畝，經(jīng)營耕地10畝以下的農(nóng)戶2.1億戶。⑧2017年全國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的35%左右⑨，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展較快，但最新的統(tǒng)計數(shù)字包括了多種流轉(zhuǎn)形式，其中就有土地托管、半托管、代耕代種等形式。例如土地流轉(zhuǎn)總面積在全國排名第二位的河南省，2017年土地流轉(zhuǎn)面積占全省家庭承包耕地總面積的33.7%，其中：各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地面積1622萬畝，占全省家庭承包耕地面積的15%；農(nóng)業(yè)服務組織托管農(nóng)戶耕地面積2007萬畝，占全省家庭承包耕地面積的18.7%，超過了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地面積。也說明以小農(nóng)戶為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局并未發(fā)生實質(zhì)性變化。

其實，小規(guī)模農(nóng)戶相對于家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶來說，仍然有小農(nóng)戶的優(yōu)勢，大多數(shù)老齡化農(nóng)業(yè)勞動力從事糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟成本是零。而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地成本、勞動力成本相比則較高。目前存在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)“外包”市場，是農(nóng)業(yè)分工深化的表現(xiàn)，實現(xiàn)了小農(nóng)戶勞動力成本低的優(yōu)勢與農(nóng)業(yè)服務組織先進技術(shù)裝備優(yōu)勢的有機結(jié)合。因此鞏固提升糧食產(chǎn)能，需要重點發(fā)展面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)。

當前糧食主產(chǎn)區(qū)探索以農(nóng)業(yè)社會化服務帶動小農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的模式，形成了兩種類型：第一種是土地半托管模式，農(nóng)機專業(yè)合作社和供銷社等社會化服務主體將糧食生產(chǎn)全過程中有服務需求的環(huán)節(jié)，劃分為一系列服務項目，如深耕、日常管理、秸稈還田、播種、收割、烘干、儲存、加工等，并制成“服務菜單”，農(nóng)戶按照田間生產(chǎn)的實際需要，選擇其中一些服務項目，雙方簽訂服務合同，服務結(jié)束后農(nóng)戶負責驗收并結(jié)清費用。第二種是全托管模式，常年在外務工的農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)社會化服務組織簽訂托管合同，將土地委托給服務組織管理，實行從種到收的全程服務。全托管模式的優(yōu)勢在于可以打破戶與戶之間的田地邊界，實現(xiàn)土地集中連片，減少農(nóng)機耕作費用，還可以根據(jù)實際需要整理土地，有利于推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機械化、集約化經(jīng)營，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

注釋

①④葉興慶：《演進軌跡、困境擺脫與轉(zhuǎn)變我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的政策選擇》，《改革》2016年第6期。

②魏后凱：《穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度研究》，中國社會科學出版社，2016年，第19頁。

③河南省地方經(jīng)濟調(diào)查隊農(nóng)產(chǎn)量與住戶處：《河南種糧大戶問卷調(diào)查報告》，河南省統(tǒng)計網(wǎng)，http：//www.ha.stats.gov.cn/hntj/tjfw/tjfx/qsfx/ztfx/webinfo/2013/08/1376901333809401.htm，2014年5月4日。

⑤陳印軍，易小燕，陳金強等：《藏糧于地戰(zhàn)略與路徑選擇》，《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2016年第12期。

⑥虞洪：《種糧主體行為變化對糧食安全的影響及對策研究》，西南財經(jīng)大學學位論文，2016年。

⑦⑧⑨韓?。骸秾嵤┖绵l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的八個關(guān)鍵性問題》，網(wǎng)易，http：//dy.163.com/v2/article/detail/DSQQD45I0519D9DS.html，2018年9月28日。

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