章臨婧 丁德良

江西特色小鎮(zhèn)建設(shè)的制約因素及PPP模式的應(yīng)用

章臨婧 丁德良

特色小鎮(zhèn)作為連接城市與農(nóng)村的紐帶，是新型城鎮(zhèn)化的最新探索和實踐，也是推動江西省國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)，努力打造美麗中國“江西樣板”的重要途徑。在推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，制約江西各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)的兩大因素分別為特色小鎮(zhèn)的融資及其運營。PPP模式能夠從減輕地方財政壓力、調(diào)動社會投資積極性以及提高特色小鎮(zhèn)運營效能幾個方面為江西特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供保障。在特色小鎮(zhèn)PPP項目進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，對其運作方式、實施模式、回報機制等進(jìn)行探討。

特色小鎮(zhèn)；江西；制約因素；PPP模式；運作模式

特色小鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的最新探索和實踐，也是推動江西省國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)，努力打造美麗中國“江西樣板”的重要途徑。當(dāng)前，國家把特色小鎮(zhèn)作為一個具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺，全國各地都在抓緊時機創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)，江西特色小鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了加速階段。

一、江西特色小鎮(zhèn)發(fā)展的兩大制約因素

在推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，江西各地都遇到了很多問題和困難，其中比較突出的是特色小鎮(zhèn)的融資和運營問題。

（一）穩(wěn)定的建設(shè)資金來源不足

資本規(guī)模決定了小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度，因此持續(xù)穩(wěn)定的資金來源是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)保證。當(dāng)前，中央及省級層面都在不遺余力地支持鼓勵特色小鎮(zhèn)進(jìn)行多渠道投融資創(chuàng)新，主要有政府財政支持、政策性資金、社會資本、金融機構(gòu)融資等。但江西作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府財政實力較弱、債務(wù)壓力較大，民間投資增速也出現(xiàn)了疲軟態(tài)勢，要維持大量的、持續(xù)的資金投入非常困難。

1.政府傳統(tǒng)融資渠道受限

一方面，國家已經(jīng)明確對地政府債務(wù)實行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，市縣一級政府不能進(jìn)行舉債，融資平臺公司也不能增加政府債務(wù)［1］，從 2016 年貴州地方政府集體撤回“承諾函”的事件即可看出中央政府對違規(guī)出函、違規(guī)擔(dān)保等操作的打擊力度。與此同時，只有在政府采購目錄中的項目才能采用政府購買服務(wù)的方式實施,建設(shè)工程與服務(wù)打包已被禁止作為政府購買服務(wù)項目［2］。

另一方面，截至2012年底，江西省11個市本級、90個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的46.72%，大大高于各省平均水平［3］。在第二次全國特色小鎮(zhèn)的評選中，住建部曾多次發(fā)文警惕小鎮(zhèn)地產(chǎn)化問題，對于房地產(chǎn)概念小鎮(zhèn)采取一票否決。在其公布的專家評審意見中，“免房地產(chǎn)化”概念共被提及28次。因此，很難通過特色小鎮(zhèn)的土地出讓收入來償還政府債務(wù)。

2.民間投資增速放緩

民營經(jīng)濟(jì)是推動我國經(jīng)濟(jì)增長的重要力量，民間投資對消費和就業(yè)都有很強的帶動作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行新常態(tài)，一些傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的情況，市場環(huán)境偏緊，轉(zhuǎn)型升級壓力大，新舊動能轉(zhuǎn)化還需要較長時間；同時一些領(lǐng)域存在市場化改革不到位、對民間投資準(zhǔn)入門檻設(shè)置過高等情況，貸款難、貸款貴等問題依然是困擾民間融資主體的重要因素。在多種因素的共同影響下，2012年以來我國的民間投資增速出現(xiàn)了逐年下滑的態(tài)勢。2013年全國民間固定資產(chǎn)投資同比名義增長23.1%，2014年增速下滑到18.1%，2015年跌至10.1%，2016年則僅比上年增長3.2%。

江西的民營投資情況與全國相比形勢見好，但前景仍然不容樂觀。2012年以來，江西民間投資累計完成46472.07億元，年均增長21.8%。其中，2016年增速為9.8%，占全部投資的71.4%，對全部投資增長的貢獻(xiàn)率為51.6%，比全國平均水平高出不少，但相比2015年17.5%的增速回落7.7個百分點，同時占比回落2.7個百分點，貢獻(xiàn)率下降了28.3個百分點［4］。作為占比超七成的固定資產(chǎn)投資主要組成部分，民間投資增長乏力、增速放緩，同樣制約了特色小鎮(zhèn)投資的快速增長。

（二）規(guī)劃運營相對滯后

在我國大力投身全球化的背景下，政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境不穩(wěn)定、商業(yè)模式不斷創(chuàng)新、技術(shù)變革速度加快等一系列因素，都會影響到特色產(chǎn)業(yè)及特色小鎮(zhèn)當(dāng)前以及今后的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，對影響特色小鎮(zhèn)建設(shè)各種因素的評估很難做到準(zhǔn)確。首先，特色小鎮(zhèn)概念提出的時間還比較短，能夠直接采用和借鑒參考的案例或依據(jù)很少。一般來說，政府是特色小鎮(zhèn)項目規(guī)劃的編制者和執(zhí)行者，如果政府頂層策劃、規(guī)劃能力不足，會在很大程度上給特色小鎮(zhèn)建設(shè)帶來困難。其次，從以往的經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)的公共設(shè)施和公共服務(wù)項目如果采用政府建設(shè)并運營的方式，很容易出現(xiàn)成本高企、人員冗余、效率低下等問題。最后，互聯(lián)網(wǎng)時代信息快速傳遞，市場環(huán)境的不確定性和商業(yè)模式的可復(fù)制性帶來了市場趨勢難以判斷、成本難以控制、參與者違約等各類運營、管理風(fēng)險。特色小鎮(zhèn)建設(shè)中要做到精準(zhǔn)規(guī)劃、高效運營具有一定的難度。

比如在第二批全國特色小鎮(zhèn)名單公布的同時，住建部還一同公布了《專家組對第二批全國特色小鎮(zhèn)的評審意見》，其中專家組對江西8個特色小鎮(zhèn)的評審意見中，出現(xiàn)了8次關(guān)于小鎮(zhèn)規(guī)劃和環(huán)境整治的內(nèi)容，如“修編規(guī)劃、完善鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃、提升鎮(zhèn)區(qū)風(fēng)貌”等；8次關(guān)于小鎮(zhèn)運營和產(chǎn)業(yè)運營的內(nèi)容，如“豐富產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵、延長產(chǎn)業(yè)鏈、提升產(chǎn)業(yè)支撐、探索小鎮(zhèn)運營模式”等；同時，還涉及到了3次關(guān)于體制機制的內(nèi)容，如“加快體制機制改革、創(chuàng)新投融資機制體制”等?？梢姡诮魈厣℃?zhèn)的建設(shè)中，小鎮(zhèn)的規(guī)劃與運營可以說是一項艱巨的任務(wù)，選擇合適的運營管理方式尤為重要。

二、PPP模式是江西特色小鎮(zhèn)建設(shè)的必然選擇

（一）有效減輕政府的財政壓力

（2）從全局角度來看，生境質(zhì)量變化有較高的空間自相關(guān)性，呈現(xiàn)空間聚集的分布模式，從局部角度看，也呈現(xiàn)空間自相關(guān)性，在耕地、建設(shè)類用地密集分布的區(qū)域，生境質(zhì)量始終較低，是變化的冷點區(qū)，而在林地、耕地分布密集和轉(zhuǎn)換活躍的區(qū)域，是生境質(zhì)量變化的熱點區(qū)。

PPP模式能以較少的政府資本撬動較大的社會資本。比如在江西省贛州市南康區(qū)家居特色小鎮(zhèn)PPP項目中，政府出資代表出資7479.82萬元，預(yù)計帶動總投資390438萬元，在項目合作期內(nèi)，每一年度全部PPP項目從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例最高也只有8.4%。而且PPP模式適用于新建項目、已建項目、改擴建項目等各種形態(tài)的項目建設(shè)。PPP模式下新建項目投資不計入政府新增債務(wù)統(tǒng)計，存量項目將把存量債務(wù)轉(zhuǎn)移至社會資本方，既能帶動有效投資增長，又確保不新增政府債務(wù)、化解存量債務(wù)，降低影響江西經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的隱患。

（二）充分調(diào)動社會投資積極性

2016年7月18日，李克強總理主持召開各?。▍^(qū)、市）政府負(fù)責(zé)人促進(jìn)社會投資健康發(fā)展工作會，他指出“必須要發(fā)揮好財政資金‘四兩撥千斤’的作用，充分釋放社會投資尤其是民間投資的巨大活力?！蓖瑫r，在對社會資金進(jìn)行引導(dǎo)時，必須防止將資金投向產(chǎn)能過剩、污染環(huán)境的行業(yè)。［5］特色小鎮(zhèn)“特色鮮明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居”，在特色小鎮(zhèn)中推廣PPP模式能夠成為穩(wěn)定民間投資的一個重要途徑，發(fā)揮民間資本補短板、優(yōu)結(jié)構(gòu)的作用，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，促進(jìn)發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、培育新動能。

（三）提高特色小鎮(zhèn)的運營效能

特色小鎮(zhèn)PPP項目是一個長期的項目工程，前期

三、PPP模式應(yīng)用于特色小鎮(zhèn)的方案設(shè)計

特色小鎮(zhèn)PPP項目屬于在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上的片區(qū)綜合開發(fā)，地方政府主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)和稅收、公共產(chǎn)品供給等領(lǐng)域，社會資本則聚焦于產(chǎn)業(yè)整合、區(qū)域開發(fā)、招商引資等市場化運作。

（一）子項分類

按照區(qū)分公共服務(wù)項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的原則，特色小鎮(zhèn)PPP子項可以分為三種類型，一是公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施類項目的建設(shè)和運營；二是地產(chǎn)一級開發(fā)以及經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)；三是地產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)的運營維護(hù)。具體如下表1所示。

表1 搖特色小鎮(zhèn)PPP子項分類

（二）運作方式

政府指定或設(shè)立項目實施機構(gòu)履行政府職能，與社會資本簽訂合作協(xié)議、授予SPV特許經(jīng)營權(quán)，并負(fù)責(zé)決策、監(jiān)管、政策支持及其他服務(wù)等，保證公共利益最大化。

社會資本（或社會資本聯(lián)合體）向SPV投入注冊資本金與項目開發(fā)資金，并于特色小鎮(zhèn)各子項建設(shè)經(jīng)營期結(jié)束后逐步移交給政府。

政府出資代表與選定的社會資本 （或社會資本聯(lián)合體）按比例出資組建SPV（特別目的公司Special Purpose Vehicle)。SPV作為投資及開發(fā)主體，借助政府的公信力，負(fù)責(zé)提供特色小鎮(zhèn)建設(shè)運營一體化服務(wù)，通過市場運作，實現(xiàn)資源整合，完成特色小鎮(zhèn)開發(fā)與建設(shè)全過程。SPV需要根據(jù)特色小鎮(zhèn)子項目的不同類型，選擇全資運作、參股運作或外包給其他企業(yè)投資建設(shè)等不同運作方式，完成小鎮(zhèn)的投資建設(shè)。比如：基于特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行土地整理、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施等；通過業(yè)務(wù)外包完成建設(shè)施工、產(chǎn)業(yè)研究及部分子項目的運營維護(hù)等；通過成立子公司負(fù)責(zé)特色小鎮(zhèn)的項目融資，通過與各類金融機構(gòu)建立融資協(xié)調(diào)機制，進(jìn)一步拓寬融資渠道等。

金融機構(gòu)參與特色小鎮(zhèn)PPP有兩種方式，一是作為社會資本與其他的社會資本形成聯(lián)合體與政府直接合作,并通過政府回購或股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出；二是通過貸款、信托、基金、資產(chǎn)證券化等方式為PPP項目提供資金。

圖1 特色小鎮(zhèn)PPP項目的運作方式

（三）實施模式

以公共資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)等的控制狀態(tài)為基礎(chǔ)，結(jié)合新建、存量兩方面的建設(shè)需求，可將能夠用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的PPP模式進(jìn)行如下表2分類。

表2 搖適用特色小鎮(zhèn)建設(shè)的PPP模式分類

在具體實施方案的選擇上，要根據(jù)不同的行業(yè)劃分、子項運營時間以及PPP模式應(yīng)用的不同階段選擇不同的合作方式，還要考慮收益水平、定價機制、風(fēng)險分配等多方面因素，因此需要采用多方式組合的形式匹配特色小鎮(zhèn)建設(shè)，如和特色產(chǎn)業(yè)相關(guān)的可私有化的設(shè)施或服務(wù)采用BOO/TOO，其他新建項目采用BOT模式。

（四）回報機制

考慮到特色小鎮(zhèn)PPP項目的運營成本和收入來源，可以采用使用者付費、政府付費與政府可行性缺口補貼相結(jié)合的回報機制，社會資本的回報以小鎮(zhèn)增量財政收入為基礎(chǔ)，并通過特色小鎮(zhèn)市場化運作的整體經(jīng)營效果獲得收益。

第一，對于經(jīng)營性子項，SPV直接從消費者處收取費用，包括服務(wù)收入和通過廣告、傭金等創(chuàng)收手段產(chǎn)生的市場收入。

第二，若項目的運營收入不足以彌補項目建設(shè)投資，如學(xué)校、醫(yī)院等準(zhǔn)經(jīng)營性子項，由政府以可行性缺口補貼方式保障SPV的合理回報。政府償付來源一般包括土地出讓、稅收及非稅收入、專項資金等。

第三，對不具備向使用者收費條件的非經(jīng)營性子項，如道路、公園等，按成本加成或約定比例的方式進(jìn)行補償，但上限不應(yīng)高于特色小鎮(zhèn)財政收入增量的企業(yè)分享部分。

（五）合同體系

特色小鎮(zhèn)PPP項目的主要參與者包括地方政府、社會資本、SPV、金融機構(gòu)、保險機構(gòu)、運營商、承包商等，需要通過構(gòu)建合同體系（如圖2）來確立和調(diào)整彼此的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。其中，PPP項目合同是整個合同體系的基礎(chǔ)和核心，一般涉及投資協(xié)議和特許經(jīng)營合同。投資協(xié)議由政府與選定的社會資本簽訂，主要約定合作內(nèi)容、年限、項目公司成立等事宜。特許經(jīng)營合同

由政府與SPV簽訂，約定合作期間的雙方責(zé)權(quán)利等內(nèi)容。此外，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，很可能會涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)的開發(fā)利用，需要政府、SPV和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同對此進(jìn)行權(quán)益約定，保障集體資產(chǎn)和農(nóng)民權(quán)利。

圖2 特色小鎮(zhèn)PPP項目的合同體系

（六）風(fēng)險分配

特色小鎮(zhèn)PPP項目參與方多、合作期長、不確定性大，必須結(jié)合特色小鎮(zhèn)的建設(shè)特色，按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益匹配和風(fēng)險可控等原則進(jìn)行風(fēng)險分配。一般而言，商業(yè)風(fēng)險及建設(shè)風(fēng)險一般由社會資本方承擔(dān)；政治風(fēng)險由政府承擔(dān)；經(jīng)濟(jì)風(fēng)險及不可抗力風(fēng)險等由政府和社會資本方共同承擔(dān)。具體風(fēng)險分配傾向如下表3所示。

表3 搖特色小鎮(zhèn)PPP項目風(fēng)險分配傾向

［1］國務(wù)院.《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43 號）［EB/OL］.http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm.

［2］財政部.《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87 號）［EB/OL］.http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/20 1706/t20170602_2614514.html.

［3］中華人民共和國審計署辦公廳.中華人民共和國審計署審計結(jié)果公告2013第 32 號（總第 174 號）［Z］.2013.

［4］2012年-2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報及江西省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［Z］.

［5］李克強主持召開各?。▍^(qū)、市）政府負(fù)責(zé)人促進(jìn)社會投資健康發(fā)展工作會議［EB/OL］.http://www.gov.cn/xinwen/2016-07/19/content_5092779.htm,2016-07-19

章臨婧（1985—），女，中共撫州市委黨校講師，碩士，研究方向為管理科學(xué)、經(jīng)濟(jì)管理；丁德良（1961—），男，中共撫州市委黨校教授，研究方向為經(jīng)濟(jì)學(xué)。（江西撫州 344000）

江西省社會科學(xué)研究“十三五”（2017年）地區(qū)規(guī)劃項目“PPP模式在江西特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的應(yīng)用研究”（17DQ15）

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