文/北京交通大學(xué)風(fēng)景道與旅游交通研究中心 孫盼盼 余青

中國民生銀行股份有限公司北京分行 牟慶江

美國風(fēng)景道資金資助比較分析與啟示

文/北京交通大學(xué)風(fēng)景道與旅游交通研究中心 孫盼盼 余青

中國民生銀行股份有限公司北京分行 牟慶江

資金籌措困難、融資渠道單一是目前我國旅游公路建設(shè)面臨的最大難題。而美國以立法授權(quán)的形式，不斷修訂出臺系列法案內(nèi)容，保障了風(fēng)景道資金資助的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，推動了美國國家風(fēng)景道體系建設(shè)，其中，《冰茶法案》《續(xù)茶法案》和《SAFETEA-LU法案》在美國風(fēng)景道資金資助體制機制的形成中起到關(guān)鍵作用，這對我國旅游風(fēng)景道的建設(shè)，具有重要的借鑒意義。

冰茶法案資金資助分析

1991年《冰茶法案》首次對風(fēng)景道資金來源、資助框架、資助內(nèi)容、資助額度、資金管理等予以了明確規(guī)定，其中資金來源于聯(lián)邦公路信托基金。

《冰茶法案》中對美國國家風(fēng)景道體系（NSBP）資助基本框架主要包括技術(shù)和財政支持、聯(lián)邦參股、資金、訂約授權(quán)、暫定風(fēng)景道計劃、限制等六個部分。后續(xù)的《續(xù)茶法案》和《SAFETEA-LU法案》在繼承前者的基礎(chǔ)上，進行了完善。經(jīng)過修訂，1998年出臺的《續(xù)茶法案》繼承和完善了《冰茶法案》中資助和技術(shù)支持、限制、聯(lián)邦參股等3個部分，將符合條件的項目單獨設(shè)立出來，增加了保留條款這個部分。《SAFETEA-LU法案》繼承和保留了《續(xù)茶法案》的基本結(jié)構(gòu)，以及大部分內(nèi)容，主要包括了資助和技術(shù)支持、符合條件的項目、限制、保留條款、聯(lián)邦參股五大部分。

資助內(nèi)容

《冰茶法案》中對風(fēng)景道資金資助內(nèi)容，主要包括六部分如表1所示。

資助額度

《冰茶法案》對1992年至1997年間風(fēng)景道專項資金資助額度予以了授權(quán)，分別為100萬、300萬、400萬、1400萬、1400萬、1400萬美元，呈上升趨勢。從給予資金數(shù)量來看，雖沒有像其他基礎(chǔ)交通建設(shè)項目一樣獲得大量資金，但是開啟了風(fēng)景道建設(shè)得到國家層面專項資金資助先河，從此國家風(fēng)景道體系全面發(fā)展。

管理機構(gòu)

《冰茶法案》中規(guī)定在聯(lián)邦公路局下屬秘書處成立風(fēng)景道咨詢委員會（聯(lián)絡(luò)處），主要包括州和地方各相關(guān)部門的政府官員和個人等，協(xié)助秘書處對風(fēng)景道資助的相關(guān)工作，負責(zé)國家風(fēng)景道計劃資助申請的審查，審批項目協(xié)議，經(jīng)營和管理國家風(fēng)景道和泛美風(fēng)景道等。

續(xù)茶法案資金資助分析

《續(xù)茶法案》在繼承《冰茶法案》的基礎(chǔ)上，進行了進一步完善。其資金來源與《冰茶法案》相同，資助框架有所變化，對資助內(nèi)容、資金額度和資金管理進行了與時俱進的修訂。

資助內(nèi)容

《續(xù)茶法案》保留和修訂了《冰茶法案》資助和技術(shù)支持、限制和聯(lián)邦參股三部分內(nèi)容，增加了保留條款，去除了資金和訂約授權(quán)2部分，將暫定風(fēng)景道計劃單獨設(shè)立為符合條件的項目，如資助和技術(shù)支持上保留了給州政府，還規(guī)定可以提供給印第安；對優(yōu)先資助的3類項目進行了明確規(guī)定；將符合條件的項目完善到8類等，具體如表2所示。

表1 《冰茶法案》風(fēng)景道資助內(nèi)容

表2 《續(xù)茶法案》風(fēng)景道資助內(nèi)容

《續(xù)茶法案》繼續(xù)設(shè)立國家風(fēng)景道計劃，并對其進行專項資助，在《冰茶法案》基礎(chǔ)上增加對風(fēng)景道環(huán)境保護的資助，注重風(fēng)景道復(fù)合型功能建設(shè)，以發(fā)揮其保護環(huán)境、保護歷史文化資源、帶動沿線社會經(jīng)濟發(fā)展等方面的重要作用。

資助額度

《續(xù)茶法案》對1998年至2003年間的風(fēng)景道資助額度進行了規(guī)定，分別為2350萬、2350萬、2450萬、2450萬、2550萬、2650萬美元。從歷年來看，呈上升趨勢，與《冰茶法案》相比，資助額度增加，為國家風(fēng)景道體系發(fā)展繼續(xù)提供資金保障，促使其快速可持續(xù)發(fā)展。

管理機構(gòu)

在《冰茶法案》基礎(chǔ)上，對資金管理機構(gòu)根據(jù)發(fā)展需要進一步完善，規(guī)定在明尼蘇達州德盧斯成立國家風(fēng)景道中心，建立風(fēng)景道通訊系統(tǒng)，為當(dāng)?shù)卣团c國家風(fēng)景道或者泛美風(fēng)景道有關(guān)的規(guī)劃設(shè)計人員提供資助和最新技術(shù)支持，以加快國家風(fēng)景道體系發(fā)展。

SAFETEA-LU法案資金資助分析

《SAFETEA-LU法案》資金同樣來自聯(lián)邦公路信托基金，資助框架與《續(xù)茶法案》相同，資助內(nèi)容大部分保留了《續(xù)茶法案》相關(guān)規(guī)定，資助額度和資金管理機構(gòu)有所增加和完善。

資助內(nèi)容

《SAFETEA-LU法案》資助內(nèi)容繼承和保留了《續(xù)茶法案》大部分，包括5大部分，體現(xiàn)了法案所具備的權(quán)威性和穩(wěn)定性，但也做了進一步完善，如對資助和支持項目、優(yōu)先資助項目、保留條款等的細化，具體如表3。

表3 《SAFETEA-LU法案》中風(fēng)景道資助內(nèi)容

資助額度

《SAFETEA-LU法案》給出了2005年至2009年國家風(fēng)景道體系資金支持額度，分別為2650萬、3000萬 、3500萬、4000萬、4350萬美元。從歷年來看，呈直線上升，可見美國對風(fēng)景道投資力度越來越大，并在國家層面持續(xù)得到重視和平穩(wěn)推進。

管理機構(gòu)

為了服務(wù)于國家風(fēng)景道體系，法案規(guī)定成立美國風(fēng)景道“byway”資源中心，負責(zé)風(fēng)景道資源宣傳、保護、資金管理相關(guān)問題答疑等，并對其給予資金資助，2005年至2009年間共對其資助了1350萬美元，保證其機構(gòu)的運轉(zhuǎn)。

三大法案中風(fēng)景道資金資助比較研究

上述三大重要交通授權(quán)法案對風(fēng)景道資金資助相關(guān)規(guī)定，在資金來源與數(shù)量、資金管理與使用限制、資金具體流向和資金申請與審批等四個方面，體現(xiàn)出繼承和發(fā)展，從中可見風(fēng)景道資金資助發(fā)展歷程。

國家頂層法律制度保障了美國風(fēng)景道發(fā)展資金的穩(wěn)定性，推動了其健康、規(guī)范、法制、有序、可持續(xù)發(fā)展。

資金來源與數(shù)量

相同點：資金均來自于聯(lián)邦公路信托基金，資金數(shù)量，相比其他基礎(chǔ)交通建設(shè)項目，獲得支持相對較少，但是風(fēng)景道被納入國家計劃，予以專項資金支持，起到引導(dǎo)作用，推動風(fēng)景道發(fā)展；

不同點：對國家風(fēng)景道體系資金支持額度不同，《冰茶法案》總額為5000萬美元、年平均額833萬美元，《續(xù)茶法案》總額為14800萬美元 、年平均額2467萬美元，《SAFETEA-LU法案》總額為17500萬美元，年平均額2500萬美元，后者比前者總額和年均額度均有所增加。

資金管理與使用限制

相同點：均對資金數(shù)額予以明確規(guī)定，對資金使用進行限制，并且設(shè)立主管部門對資金使用進行監(jiān)督和管理；

不同點：對資金管理機構(gòu)根據(jù)不同年間風(fēng)景道發(fā)展需要，進行設(shè)立和完善，對資金使用限制條件，每個法案中規(guī)定也有所不同（具體見上文各法案資助內(nèi)容和資金管理機構(gòu)分析），體現(xiàn)了法案的與時俱進，適應(yīng)了美國風(fēng)景道發(fā)展的需要。

資金具體流向

美國每個階段標(biāo)志性授權(quán)法案的出臺，將其形成歷程可劃分為：聯(lián)邦公路援助法案時期、三大法案時期、成熟階段三個時期。

美國以授權(quán)法案形式，對風(fēng)景道予以資金資助，通過一系列交通授權(quán)法案的出臺，使風(fēng)景道作為一項公共事業(yè)從國家立法層面得到了重視，并逐步形成了美國風(fēng)景道資金資助體系。

三大法案均對優(yōu)先資助項目和符合條件資助項目進行明確規(guī)定，但有所不同，《冰茶法案》列出了暫定的風(fēng)景道計劃，包括批準(zhǔn)計劃、優(yōu)先批準(zhǔn)的項目、有資格獲得資助的6類項目等，《續(xù)茶法案》同樣明確了優(yōu)先資助項目，但符合資助條件項目擴展為8類，《SAFETEA-LU法案》修訂了優(yōu)先資助項目。

資金申請與審批

聯(lián)邦公路管理局及其下屬機構(gòu)負責(zé)指導(dǎo)各地風(fēng)景道基金申報工作，并對符合條件予以審批，同時每年出版并修正“國家風(fēng)景道體系無條件資助指南”，發(fā)布“國家風(fēng)景道體系無條件資助報告”，對資助項目類別、金額和地區(qū)予以公示，以規(guī)范基金使用和管理。

對我國旅游風(fēng)景道建設(shè)的啟示

風(fēng)景道發(fā)展需要國家和地方政府給予資金保障。風(fēng)景道的起步和發(fā)展階段，必須給予國家層面資金資助制度頂層設(shè)計，由國家和地方政府共同對其進行資助，當(dāng)然，當(dāng)其發(fā)展走向成熟時，社會資本會逐步占主導(dǎo)地位。

立法手段保障了資金的穩(wěn)定性。美國通過一系列法案，保障風(fēng)景道發(fā)展所需資金的穩(wěn)定性，從長遠發(fā)展來看，我國也應(yīng)根據(jù)國情，結(jié)合現(xiàn)有公路和旅游方面法律，將國家旅游風(fēng)景道資金資助事宜，納入相關(guān)法律。

資助內(nèi)容予以明確和不斷細化。美國以立法手段對資助項目、分配、聯(lián)邦參股、限制等內(nèi)容予以明確，并通過系列法案進行繼承、發(fā)展，我國國家旅游風(fēng)景道建設(shè)，對資助內(nèi)容予以法律法規(guī)和條例等明確規(guī)定，并在后期發(fā)展中予以修訂細化，以滿足發(fā)展需要。

資金管理機構(gòu)予以與時俱進設(shè)立。美國根據(jù)風(fēng)景道發(fā)展需要，不同年間設(shè)立了相應(yīng)的管理機構(gòu)，使美國風(fēng)景道資金資助管理組織不斷完善，最終形成了自上而下的分權(quán)式三級管理機構(gòu)。