張一方

(陜西西咸新區(qū) 發(fā)展集團(tuán)有限公司 陜西 西安 710003)

【法律與社會(huì)】

基于VFM的PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系研究

張一方

(陜西西咸新區(qū) 發(fā)展集團(tuán)有限公司 陜西 西安 710003)

目前，財(cái)政投融資機(jī)制改革越來(lái)越成為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用及推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)，而推廣PPP模式成為本次體制機(jī)制變革的一次重大嘗試。但是，由于開(kāi)展的時(shí)間尚短，我國(guó)的PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系尚不健全，無(wú)法保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。針對(duì)此問(wèn)題，本文認(rèn)為加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)，真正發(fā)揮PPP模式優(yōu)勢(shì)，是推進(jìn)PPP模式發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

PPP模式;評(píng)價(jià)原理;管理體系;發(fā)展前景

一、研究背景及意義

隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深化，公眾對(duì)社會(huì)公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的需求不斷增大。已有研究表明，公共項(xiàng)目的數(shù)量與質(zhì)量成為了制約我國(guó)社會(huì)不斷發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)的重要因素。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府圍繞建設(shè)大規(guī)模、高品質(zhì)的公共項(xiàng)目開(kāi)展了大量工作，然而建設(shè)過(guò)程卻是“捉襟見(jiàn)肘”、“步履維艱”。首先，與私營(yíng)部門(mén)相比，公共部門(mén)效率低下導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本居高不下，供給能力逼近瓶頸。其次，黨中央要求融資平臺(tái)逐漸從政府剝離，公共部門(mén)的融資能力受到了很大沖擊。最后，近年來(lái)房地產(chǎn)行業(yè)下行趨勢(shì)明顯，對(duì)于地方政府而言，“土地財(cái)政收入”的大幅下降使得財(cái)政資金不足的問(wèn)題日益凸顯。正是因?yàn)槿绱?，引入推廣新的建設(shè)模實(shí)施公共項(xiàng)目，具有重要的學(xué)術(shù)意義和工程應(yīng)用價(jià)值。

PPP模式是英文Public-Private Partnership的縮寫(xiě)，有公私合營(yíng)模式、公私伙伴關(guān)系、公私合作模式等多種譯法，我國(guó)政府將其譯為政府與社會(huì)資本合作模式。PPP模式在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有了相對(duì)成熟和廣泛的使用歷史，其中心思想是通過(guò)引入私營(yíng)部門(mén)資本，緩解公共部門(mén)財(cái)政資金壓力，盤(pán)活市場(chǎng)，提高市場(chǎng)效率。鑒于此，十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，文中提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的方針政策。隨后，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知 》等一系列文件。在這些政策的扶持與推動(dòng)下，PPP模式開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)被廣泛使用。

在公共部門(mén)主導(dǎo)，健全的市場(chǎng)機(jī)制和法律保障體系下，應(yīng)用于適當(dāng)領(lǐng)域的PPP模式有緩解財(cái)政壓力，分散相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；促進(jìn)公共部門(mén)職能轉(zhuǎn)換，提升公共服務(wù)水平；減少費(fèi)用超支，降低項(xiàng)目成本等諸多優(yōu)勢(shì)。

雖有諸多優(yōu)點(diǎn)，但PPP模式也并非適用于所有項(xiàng)目，而是需要對(duì)具體的擬議項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)判斷，確保在此模式下實(shí)施的確具有效率和成本優(yōu)勢(shì)，避免社會(huì)資源和資金的浪費(fèi)[1]。

傳統(tǒng)上，項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作一般在可行性研究階段采用財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行，但由于PPP項(xiàng)目涉及公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)兩方，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)體系視角局域性較大，而PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在該體系下，包括風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的許多因素?zé)o法被考慮計(jì)算在內(nèi)，因而不能較為全面、準(zhǔn)確的分析項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上的可行性。同時(shí)，該體系也無(wú)法直觀的對(duì)比和區(qū)分PPP模式下與傳統(tǒng)建設(shè)模式下項(xiàng)目成本、收益上的差異，從而衡量出PPP模式能否帶來(lái)效率的提升，因此不完全適用于PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)，只能作為項(xiàng)目評(píng)價(jià)輔助手段，提供一定的參考價(jià)值。

在長(zhǎng)期的應(yīng)用實(shí)踐中，國(guó)外引入物有所值(Value for Money ,VFM)的評(píng)價(jià)思想，形成了一套較為完善的項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，為公共部門(mén)科學(xué)、規(guī)范地進(jìn)行項(xiàng)目前期決策，選擇合理的項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式，以較低成本最大程度地提供完善的公共服務(wù)與產(chǎn)品提供了重要支持。但是，這種評(píng)價(jià)體系并不完全適用于當(dāng)前國(guó)情下的中國(guó)市場(chǎng)。我國(guó)在PPP模式的推廣應(yīng)用方面還處于摸索階段，相關(guān)行業(yè)機(jī)制、法律體系和政府監(jiān)管機(jī)制尚不健全。雖然頒布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》、《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》等國(guó)家指導(dǎo)性文件和行業(yè)規(guī)范，但其中表述模糊，缺乏具體的操作流程和操作方法。使用PPP模式的歷史較短，缺乏PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)在實(shí)踐中的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，加之在項(xiàng)目前期決策論證中本就存在的科學(xué)性不足的問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)在許多PPP模式經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在建造和運(yùn)營(yíng)期中出現(xiàn)成本較高，收益無(wú)法保障等負(fù)面情形。因此，我國(guó)亟需一套完善的項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系。

二、VFM評(píng)價(jià)法原理

VFM評(píng)價(jià)，是指為了評(píng)估PPP等模式應(yīng)用于公共服務(wù)項(xiàng)目的適用性而采用的方法，包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩部分。其中，定性評(píng)價(jià)就是通過(guò)對(duì)一些能夠?qū)崿F(xiàn)或者推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“物有所值”的定性因素進(jìn)行分析，進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目的可行性、合理性、可實(shí)現(xiàn)性和發(fā)展?jié)摿ψ鞒鲈u(píng)估，為項(xiàng)目決策提供依據(jù)，一般通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查或?qū)＜掖蚍值姆绞竭M(jìn)行。而定量評(píng)價(jià)階段則通過(guò)對(duì)比公共部門(mén)對(duì)擬議項(xiàng)目采用傳統(tǒng)采購(gòu)模式產(chǎn)生的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等全部成本現(xiàn)值(即公共部門(mén)比較值，PSC值)與采用PPP模式下擬議項(xiàng)目的全生命周期成本現(xiàn)值(LCC值)，來(lái)進(jìn)一步對(duì)擬議項(xiàng)目采用PPP模式是否能夠降低成本、實(shí)現(xiàn)“物有所值”做出定量判斷。

理論上，當(dāng)LCC值低于PSC值時(shí)，也就是說(shuō)擬議項(xiàng)目在PPP模式下的成本優(yōu)于傳統(tǒng)采購(gòu)模式下時(shí)，擬議項(xiàng)目采用PPP模式是可行、合理的；反之，當(dāng)LCC值大于PSC值時(shí)，說(shuō)明擬議項(xiàng)目采用PPP模式在成本上不具有優(yōu)越性，因此不建議在PPP模式下實(shí)施。當(dāng)LCC值與PSC值相當(dāng)時(shí)，說(shuō)明擬議項(xiàng)目采用兩種模式在成本上差別不大，應(yīng)該結(jié)合定性評(píng)價(jià)的結(jié)果和其他影響因素進(jìn)行決策。

1、公共部門(mén)比較值(PSC值)的概念及組成

公共部門(mén)比較值是指假定在相同的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效要求下，公共部門(mén)(政府)采用傳統(tǒng)采購(gòu)模式提供一項(xiàng)公共產(chǎn)品或服務(wù)所產(chǎn)生的全部成本的現(xiàn)值[1]，主要包括基礎(chǔ)PSC值(Raw PSC)、調(diào)整成本和風(fēng)險(xiǎn)成本三部分。

基礎(chǔ)PSC值是指參照項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)凈成本，一般來(lái)說(shuō)可以分為直接成本、間接成本、資本性收益和第三方收益三部分。

調(diào)整成本又稱競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整，是對(duì)由公共部門(mén)來(lái)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)所產(chǎn)生的采購(gòu)優(yōu)、劣勢(shì)的調(diào)整值，其目的是為了保證PSC值與LCC值比較基準(zhǔn)的一致性。因?yàn)楣膊块T(mén)在運(yùn)作公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，通常會(huì)通過(guò)其公共管理職能等到一些便利(如：土地費(fèi)用、行政審批費(fèi)用和相關(guān)稅費(fèi)的減免等)，這樣以來(lái)，相比PPP模式，就會(huì)產(chǎn)生所謂的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。如果不對(duì)這些競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)做相應(yīng)的調(diào)整，可能無(wú)法反映傳統(tǒng)采購(gòu)模式下的真實(shí)成本，也就無(wú)法和PPP模式下的LCC值進(jìn)行公平的對(duì)比，從而影響評(píng)價(jià)準(zhǔn)確性。

風(fēng)險(xiǎn)成本是指項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中公共部門(mén)為了防范風(fēng)險(xiǎn)或由于風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生所必須承擔(dān)的費(fèi)用和減少的預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益，包含轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)成本和自留風(fēng)險(xiǎn)成本兩部分內(nèi)容。

2、PPP項(xiàng)目全生命周期成本(LCC值)的概念

全生命周期成本是指從項(xiàng)目策劃到結(jié)束期間發(fā)生的與項(xiàng)目有關(guān)的所有成本(在以公共部門(mén)視角進(jìn)行的VFM評(píng)價(jià)中，可以引申為PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)公共部門(mén)的全部?jī)糁С鲐?zé)任)，通常包括基礎(chǔ)成本、風(fēng)險(xiǎn)成本和其他成本三部分。

基礎(chǔ)成本包括建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)管理成本、維護(hù)成本等，由于項(xiàng)目?jī)?nèi)容、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效要求相同的假設(shè)，這部分成本與PSC值中的基礎(chǔ)PSC值是近似的，只是由于公私雙方在項(xiàng)目管理和資金使用效率上存在差異，導(dǎo)致在實(shí)踐中有所區(qū)別。

風(fēng)險(xiǎn)成本包括由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本和公共部門(mén)的自留風(fēng)險(xiǎn)成本兩部分。其中，由于私營(yíng)部門(mén)在處置風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的效率優(yōu)勢(shì)，由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本一般會(huì)低于傳統(tǒng)采購(gòu)模式下公共部門(mén)處置風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的成本費(fèi)用。而公共部門(mén)的自留風(fēng)險(xiǎn)成本與PSC值中的自留風(fēng)險(xiǎn)成本相同。

由于PPP模式是公私雙方甚至多方的交易結(jié)構(gòu)，實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生部分傳統(tǒng)采購(gòu)模式中沒(méi)有的成本，這部分成本可以被統(tǒng)一歸結(jié)為其他成本，通常包括資金成本(融資成本)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移成本、交易成本、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼費(fèi)用等。

三、評(píng)價(jià)介入時(shí)點(diǎn)分析

在對(duì)PPP項(xiàng)目采用VFM評(píng)價(jià)體系的國(guó)家、地區(qū)和組織中，其應(yīng)用VFM評(píng)價(jià)的介入時(shí)點(diǎn)各不相同，比如：英國(guó)分別在項(xiàng)目的在投資識(shí)別階段、項(xiàng)目識(shí)別階段和項(xiàng)目采購(gòu)階段不同程度的應(yīng)用了物有所值評(píng)價(jià)；而德國(guó)和中國(guó)香港地區(qū)則在項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備和項(xiàng)目采購(gòu)三個(gè)階段開(kāi)展定性和定量的VFM評(píng)價(jià)，并在項(xiàng)目的執(zhí)行階段進(jìn)行連續(xù)的VFM評(píng)估[2]。

本文認(rèn)為，我國(guó)目前的PPP項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境還無(wú)法達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家或?qū)PP模式的應(yīng)用具有豐富、成熟經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家、地區(qū)或組織的程度，包括行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、分析在內(nèi)的許多工作仍處于起步階段，因此暫時(shí)無(wú)法實(shí)施多階段或全生命周期的VFM評(píng)價(jià)。而我國(guó)財(cái)政部公布的VFM評(píng)價(jià)以定性評(píng)價(jià)為主且只在項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段開(kāi)展的模式對(duì)擬議項(xiàng)目的評(píng)價(jià)不夠全面，評(píng)價(jià)結(jié)論無(wú)法滿足科學(xué)決策的需求，不利于PPP模式的長(zhǎng)期、健全發(fā)展。

基于以上診斷結(jié)果，針對(duì)本項(xiàng)目應(yīng)分別在其項(xiàng)目識(shí)別(論證)階段和項(xiàng)目采購(gòu)階段實(shí)施不同目的、不同程度以及不同評(píng)價(jià)重點(diǎn)的兩階段VFM評(píng)價(jià)，具體如下：

1、第一階段的VFM評(píng)價(jià)主要在項(xiàng)目識(shí)別(論證)階段實(shí)施，以定性評(píng)價(jià)為主，以初步定量評(píng)價(jià)為輔。

這一階段評(píng)價(jià)的主要目的，是為了甄別擬議項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式，并初步計(jì)算擬議項(xiàng)目在采用PPP模式后是否能夠?qū)崿F(xiàn)“物有所值”。此階段定量評(píng)價(jià)中的LCC值，采用項(xiàng)目全生命周期內(nèi)公共部門(mén)的全部支出責(zé)任現(xiàn)值作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制，評(píng)價(jià)過(guò)程通過(guò)PSC值與LCC值的對(duì)比來(lái)進(jìn)行，評(píng)價(jià)結(jié)論作為判斷擬議項(xiàng)目是否能夠進(jìn)入下一階段工作的依據(jù)。

2、第二階段的VFM評(píng)價(jià)在項(xiàng)目采購(gòu)階段進(jìn)行，實(shí)施中以定量評(píng)價(jià)為主，輔以定性評(píng)價(jià)。

在這一階段再次進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)的原因主要有以下三點(diǎn)：一是通過(guò)潛在合作伙伴的加入，吸收私營(yíng)部門(mén)意見(jiàn)，對(duì)擬議項(xiàng)目方案進(jìn)行完善，同時(shí)再次論證擬議項(xiàng)目采用PPP模式的可行性、合理性和可實(shí)現(xiàn)性。二是從私營(yíng)部門(mén)的角度獲得較為準(zhǔn)確的項(xiàng)目全生命周期成本，從而確定在引入競(jìng)爭(zhēng)后可以在多大程度上實(shí)現(xiàn)物有所值。三是通過(guò)對(duì)比，選擇出最佳的實(shí)施方案和合作伙伴。這一階段的評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是對(duì)私營(yíng)部門(mén)潛在合作伙伴的方案進(jìn)行評(píng)估，定量評(píng)價(jià)中的LCC值可以等同于私營(yíng)部門(mén)額潛在合作伙伴的投標(biāo)報(bào)價(jià)與公共部門(mén)自留風(fēng)險(xiǎn)成本之和，評(píng)價(jià)結(jié)論可以作為潛在合作伙伴及實(shí)施方案的選定依據(jù)。如未能通過(guò)本階段的物有所值評(píng)價(jià)，則可以選擇在對(duì)項(xiàng)目方案進(jìn)行修改完善后重新進(jìn)行項(xiàng)目采購(gòu)和第二階段的VFM評(píng)價(jià)，也可以選擇采用傳統(tǒng)采購(gòu)模式實(shí)施擬議項(xiàng)目或放棄項(xiàng)目。

圖1 VFM評(píng)價(jià)介入時(shí)點(diǎn)示意圖

通過(guò)以上兩階段物有所值評(píng)價(jià)，可以對(duì)擬議項(xiàng)目在可實(shí)施性及實(shí)現(xiàn)“物有所值”能力方面形成相對(duì)全面、完善的評(píng)估，從而為項(xiàng)目決策提供依據(jù)。

四、局限性分析及改進(jìn)建議

理論上，VFM評(píng)價(jià)是一個(gè)科學(xué)的分析工具，并且在經(jīng)歷了多個(gè)國(guó)家、地區(qū)和組織的長(zhǎng)期應(yīng)用和改良后，可以較為客觀的反映出項(xiàng)目在采用PPP模式上的可行性、合理性和可實(shí)施性，但任何的工具在使用中總有一些局限性，VFM也不例外。

1、定性評(píng)價(jià)主觀性

在VFM評(píng)價(jià)中，定性評(píng)價(jià)采用專家打分的形式進(jìn)行。這樣的方法在操作層面較易于開(kāi)展，也符合我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域的一般慣例。但是，由于每個(gè)專家的知識(shí)水平、經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)都存在差異，他們對(duì)同一件事物的認(rèn)知、理解也會(huì)不同，因此評(píng)價(jià)結(jié)果往往會(huì)不可避免的帶有很強(qiáng)的主觀色彩。同時(shí)，一般來(lái)說(shuō)某一個(gè)專家只會(huì)專精一兩個(gè)特定的領(lǐng)域，對(duì)其他的領(lǐng)域也許不會(huì)太過(guò)熟悉，采用平均值制得出的結(jié)果實(shí)際混入了不少“外行”的結(jié)論。

這個(gè)問(wèn)題，在我國(guó)的工程建設(shè)招投標(biāo)過(guò)程當(dāng)中同樣存在。要改善它，筆者認(rèn)為應(yīng)該由國(guó)家相關(guān)部門(mén)牽頭，建立PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，收集、歸納、總結(jié)大量項(xiàng)目數(shù)據(jù)，在各個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域編制評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)文件，細(xì)化主要評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)分體系和評(píng)分衡量標(biāo)準(zhǔn)，并且公布一些樣本項(xiàng)目的具體數(shù)據(jù)供實(shí)施機(jī)構(gòu)參考。同時(shí)，要嚴(yán)格控制專家的選定標(biāo)準(zhǔn)和選定程序，在允許的范圍內(nèi)盡可能的增加評(píng)判專家數(shù)量，并加快培育市場(chǎng)，培養(yǎng)專業(yè)化的實(shí)施機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍。

2、風(fēng)險(xiǎn)量化的不確定性

對(duì)風(fēng)險(xiǎn)成本的計(jì)算實(shí)際上是對(duì)未來(lái)可能會(huì)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估的過(guò)程。既然是預(yù)測(cè)與評(píng)估，就一定會(huì)存在不確定性，只能通過(guò)大量的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)累積去推算。這樣的推算，或許從某個(gè)項(xiàng)目的角度來(lái)看是極為不準(zhǔn)確的，但從幾千幾萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目的總體層面上看，它確實(shí)是有數(shù)據(jù)支持的，這也是所有風(fēng)險(xiǎn)管理工作的核心理念。

盡管風(fēng)險(xiǎn)量化的結(jié)果一定會(huì)存在不確定性，但從制度設(shè)計(jì)的角度看，還是有必要盡可能的完善體系，減少誤差，使評(píng)價(jià)結(jié)果更加精確。因此，建議國(guó)家相關(guān)部門(mén)建立專項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)事件收集體系，擴(kuò)大PPP項(xiàng)目的收集范圍，增加樣本數(shù)量，提高評(píng)估精度。同時(shí)，各實(shí)施機(jī)構(gòu)也應(yīng)該收集、匯總在各自區(qū)域不同領(lǐng)域內(nèi)通常發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件及其影響結(jié)果，為評(píng)價(jià)工作提供針對(duì)性的數(shù)據(jù)支持。

3、無(wú)法財(cái)務(wù)量化外部性因素

適用于PPP模式的項(xiàng)目大多為社會(huì)公益項(xiàng)目，其目的是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，具有較強(qiáng)的外部性(社會(huì)效益)。對(duì)于這種類(lèi)型的項(xiàng)目，是否開(kāi)展嚴(yán)格的物有所值評(píng)價(jià)在實(shí)踐中存在一個(gè)矛盾的問(wèn)題：如果某項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)VFM評(píng)價(jià)(項(xiàng)目在PPP模式下成本大于傳統(tǒng)采購(gòu)模式下)，就意味著項(xiàng)目難以通過(guò)項(xiàng)目審批而順利實(shí)施。可當(dāng)這個(gè)項(xiàng)目是社會(huì)民眾急需的且政府財(cái)政無(wú)力承擔(dān)時(shí)，那么盡管從純粹的經(jīng)濟(jì)角度考慮或許是不劃算的，但其帶來(lái)的社會(huì)效益可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于PPP模式下多花費(fèi)的成本，這類(lèi)項(xiàng)目又如何處理呢？

這個(gè)問(wèn)題的根源其實(shí)是VFM評(píng)價(jià)本身無(wú)法將項(xiàng)目的外部性進(jìn)行財(cái)務(wù)量化，因此無(wú)法衡量社會(huì)效益對(duì)項(xiàng)目本身成本產(chǎn)生的影響。但不論使用任何一種定量的項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法，外部性都是難以量化的因素，這也是定性評(píng)價(jià)存在的意義所在。實(shí)踐中，公共部門(mén)可以利用政策較為靈活的處理這類(lèi)型的項(xiàng)目。

4、實(shí)施機(jī)構(gòu)的客觀、公正程度

目前，我國(guó)政府正在大力推廣PPP模式，為此也推出了許多優(yōu)惠政策及獎(jiǎng)勵(lì)措施。在強(qiáng)烈的政策引導(dǎo)和寬松的政策環(huán)境支持下，已經(jīng)出現(xiàn)了一些地方政府打著PPP的幌子進(jìn)行尋租的現(xiàn)象。與此同時(shí)，一些私營(yíng)機(jī)構(gòu)也看到了在我國(guó)尚未發(fā)展成熟的PPP模式這片“政策洼地”中蘊(yùn)含的大量財(cái)富，于是也積極的對(duì)接當(dāng)?shù)卣邉?、?shí)施一些所謂的PPP項(xiàng)目。兩股勢(shì)力的合力導(dǎo)致了許多“偽PPP項(xiàng)目”或是不應(yīng)采用PPP模式的項(xiàng)目被特意包裝成PPP形式的情況出現(xiàn)，此類(lèi)項(xiàng)目，一般是無(wú)法通過(guò)客觀、公正且按標(biāo)準(zhǔn)流程實(shí)施的VFM評(píng)價(jià)的，但利益相關(guān)方卻往往可以通過(guò)行政、利益等手段使VFM評(píng)價(jià)變成“走過(guò)場(chǎng)”，或是編造數(shù)據(jù)來(lái)通過(guò)評(píng)價(jià)。因此，實(shí)施機(jī)構(gòu)的客觀、公正程度和相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管力度就顯得十分重要。

五、發(fā)展前景

PPP模式的正確推行可以解決當(dāng)下我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供領(lǐng)域的許多問(wèn)題，但與眾多新生事物的成長(zhǎng)與發(fā)展規(guī)律一樣，PPP模式在我國(guó)的發(fā)展也需要有一個(gè)逐步完善和不斷積累經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程，既不可操之過(guò)急，也不能知難而退。希望我國(guó)相關(guān)部門(mén)能盡快完成PPP法律體系的建立、完善監(jiān)管體系、積累相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并推出操作性更強(qiáng)的指導(dǎo)文件，為更多PPP項(xiàng)目提供良好的實(shí)施環(huán)境。

[1] 陳輝.PPP模式手冊(cè)——政府與社會(huì)資本合作理論方法與實(shí)踐操作[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社.2015:81.

[2] 陳輝.PPP模式手冊(cè)——政府與社會(huì)資本合作理論方法與實(shí)踐操作[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社.2015:91.

ResearchonPPPAppraisalSystemBasedonVFM

ZHANGYi-fang

(New Zone of Xixian,710003,Xi’an,Shaanxi,China)

Currently, the reform of financial investment mechanism’s reform has increasingly become the decisive role and paramount key in setting the market’s position in resource establishment and promoting national governance and administrative system’s modernization,while popularizing PPP mode has become a critical attempt for mechanism and system reform.Yet,as the short period it develops,the PPP item’s appraisal system proves insane so could not guarantee the smooth performance of PPP items.In accordance with the issue,the essay held that it is urgent for us to enhance the valued appraisal on the PPP item and literally utilizing the superiority of PPP and promote its exploitation.

PPP Mode;Principles of Appraisal;Managing System;Developmental Prospect

2017-6-10

張一方(1989-)男，甘肅涇川人，陜西西咸新區(qū)發(fā)展集團(tuán)有限公司中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事項(xiàng)目管理研究和項(xiàng)目投資及管理工作。

D922.28

A

1674-2885(2017)03-83-04