鄧妮雅

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

20世紀(jì)70年代，中國提出了與南海聲索國*南海爭端是島嶼主權(quán)爭端和海洋劃界爭端兩個(gè)方面，涉及中國、越南、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞以及中國臺灣六國七方，其中印度尼西亞與中國并不存在島嶼主權(quán)爭端。本文所指的“南海聲索國”是指在南海與中國存在海域主張重疊區(qū)，并有可能進(jìn)行共同開發(fā)的國家，包括越南、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞。海上共同開發(fā)是主權(quán)國家之間的合作形式，臺灣作為中國的一部分，不屬于其他南海聲索國。“擱置爭議、共同開發(fā)”，但一直沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。南海作為權(quán)利主張重疊復(fù)雜、劃界進(jìn)程緩慢、政治環(huán)境緊張的海域，尚未達(dá)成任何海上共同開發(fā)協(xié)議。而與之相似的泰國灣，該區(qū)域已經(jīng)達(dá)成了數(shù)個(gè)共同開發(fā)協(xié)定，共同開發(fā)的進(jìn)程更為順利。究其原因，除了政治認(rèn)同的積極作用外，也得益于有效的共同開發(fā)制度推動的結(jié)果。[1]從1958年第一個(gè)海上共同開發(fā)案產(chǎn)生，經(jīng)過近50年的發(fā)展，海上共同開發(fā)已經(jīng)成為國際社會處理爭議海域資源開發(fā)的有效方式。對我國與南海聲索國而言，資源的共同開發(fā)仍是一種最為可行的爭議海域資源開發(fā)方式。

中國與南海聲索國能否實(shí)現(xiàn)共同開發(fā)，一方面取決于中國與鄰國政治環(huán)境的改善和國家合作的選擇和進(jìn)程，另一方面取決于中國與鄰國的現(xiàn)實(shí)需求和制度設(shè)計(jì)可否戰(zhàn)勝復(fù)雜的現(xiàn)狀和困境。這兩方面的因素中，前者取決于國家政治和國際政治環(huán)境的影響；后者取決于對現(xiàn)實(shí)分析和制度設(shè)計(jì)，而且后者可以推動前者向積極的方向發(fā)展。對于前者而言，在“一帶一路”倡議迅速推進(jìn)下，中國與東盟間簽訂了一系列合作聲明，合作意愿加強(qiáng)，而且中菲南海仲裁案后南海局勢相對降溫，政治環(huán)境得到改善和提升。對于后者而言，我們應(yīng)當(dāng)在比較共同開發(fā)不同模式以及政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境基礎(chǔ)上，構(gòu)建適宜南海油氣資源開發(fā)的模式。如何加強(qiáng)我國與南海聲索國的能源開發(fā)與合作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域安全，我們也需要探尋一些新的合作方式和路徑。

一、“一帶一路”倡議下南海資源共同開發(fā)的可能性分析

20世紀(jì)60年代末70年代初，國際組織發(fā)現(xiàn)南海地區(qū)蘊(yùn)含著豐富的石油資源，此后南海部分國家開始開采該地區(qū)的油氣資源。20世紀(jì)70年代，菲律賓依靠美國和瑞典的石油公司在中國“九段線”內(nèi)的禮樂灘地區(qū)，進(jìn)行了油氣的勘探和開發(fā)。[2]“馬來西亞的石油勘探活動主要集中在大陸架上三個(gè)較大的沉積盆地—馬來盆地、沙撈越盆地和沙巴盆地，其中沙撈越盆地部分海區(qū)以及上述深水區(qū)位于中國九段線內(nèi)”。[2](P128)印尼同樣早在在20世紀(jì)60年代就開始了對南海石油的勘探和開發(fā)。1966年，文萊宣布建立了500千米長，100千米寬的海上招標(biāo)區(qū)，吸引外國石油公司參與勘探和開發(fā)，侵入中國南沙海域。*文萊于1984年1月1日正式獨(dú)立。在20世紀(jì)60年代，文萊與英國達(dá)成了協(xié)議，英國給予了文萊自治權(quán)，文萊國內(nèi)的一切權(quán)利都屬于蘇丹陛下，但國防、治安、外交仍由英國管理。直到20世紀(jì)90年代左右，伴隨著全球能源需求的上升，以及相關(guān)國家進(jìn)行油氣、漁業(yè)和生物資源開發(fā)的手段提升，南海爭端進(jìn)一步復(fù)雜化。[3]而較之于南海聲索國，中國迄今為止沒有在南海海域獲得任何油氣產(chǎn)量，無論是從保護(hù)資源，還是從維護(hù)海洋權(quán)益的角度，我們都需要參與到南海資源開發(fā)的進(jìn)程中。

(一)“一帶一路”倡議下推進(jìn)與南海聲索國油氣資源開發(fā)的困境

目前，部分南海聲索國與鄰國簽訂了共同開發(fā)協(xié)議。*其中包括1979年馬來西亞和泰國在泰國灣的共同開發(fā)協(xié)議、1992年馬來西亞和越南共同開發(fā)協(xié)議、1982年柬埔寨和越南共同開發(fā)協(xié)議、2001年柬埔寨和泰國的共同開發(fā)諒解備忘錄、2009年馬來西亞和文萊外交換文、2000年中國和越南北部灣劃界條約等。[4]除了泰國灣附近的馬泰和馬越共同開發(fā)案，以及澳大利亞和東帝汶共同開發(fā)案進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性開發(fā)階段外，其他幾個(gè)協(xié)議僅限于達(dá)成原則共識或者已經(jīng)取消。中國南海資源開發(fā)的形勢表現(xiàn)為各國依據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)主張最大限度的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，并在主張區(qū)內(nèi)聯(lián)合國際石油公司進(jìn)行單邊開發(fā)，南海共同開發(fā)難以有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。主要是由于以下因素決定的：

第一，南海重要的地緣政治地位。冷戰(zhàn)結(jié)束后，東南亞一直處于地緣政治不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。島嶼主權(quán)爭端是區(qū)域和平與穩(wěn)定的主要障礙，這些爭議島嶼對東南亞國家海上交通線防御具有戰(zhàn)略重要性，可對區(qū)域國家進(jìn)行封鎖和監(jiān)控。[5]而南海島嶼主權(quán)爭端在短期內(nèi)難以解決，菲律賓、越南、馬來西亞分別不同程度占領(lǐng)了南沙群島的島嶼，部分國家也在島嶼周圍加強(qiáng)了軍事存在。這種現(xiàn)實(shí)困境對區(qū)塊的選擇和勘探開發(fā)活動的進(jìn)行無疑又增加了難度。同時(shí)，南海作為重要的海上能源運(yùn)輸和貿(mào)易通道，美國、日本、印度等域外大國積極參與使得南海爭端國際化程度進(jìn)一步升級。

第二，海上共同開發(fā)制度在多邊合作上的限制。其一，雖然理論上海上共同開發(fā)并不排除多邊合作的可能，但已簽訂的共同開發(fā)協(xié)議鮮有多邊協(xié)議。在南海海域，爭端涉及爭端方較多，且達(dá)成多邊共同開發(fā)協(xié)議難度較大，但若要推進(jìn)雙邊共同開發(fā)則區(qū)塊選擇要盡量避免第三方主張，同樣并非易事。其二，海上共同開發(fā)自身也有局限性。在爭議海域，海上共同開發(fā)區(qū)一般建立在主張重疊區(qū)，這種主張應(yīng)當(dāng)為依據(jù)國際法享有權(quán)利的合法主張重疊區(qū)(overlapping entitlement)。[6]中國基于歷史性權(quán)利的“九段線”主張，南海聲索國認(rèn)為其并不符合《公約》規(guī)定，且中國也沒有闡明“九段線”的具體含義，以及南海島嶼主權(quán)爭端的存在，這都得南海共同開發(fā)困難重重。其三，從現(xiàn)實(shí)角度來說，自上世紀(jì)70年代開始，南海聲索國就已經(jīng)開始單邊開發(fā)，在單邊開發(fā)不受阻礙的情形下，主張國對于這種暫時(shí)性和過渡性的方法缺乏參與的熱情。其四，從已有國家實(shí)踐來說，海上共同開發(fā)的效果也并不十分樂觀。全世界簽訂的共同開發(fā)協(xié)議大約只有一半正常實(shí)施，許多共同開發(fā)的安排或者取消，或被終止。

第三，南海的地理和地質(zhì)情況不利于南海腹地的資源開發(fā)。目前并沒有南海聲索國在南海腹地架起鉆進(jìn)平臺。各國對南海油氣的開發(fā)呈四周包圍中央之勢，已經(jīng)出油的區(qū)域主要分布在越南東側(cè)、馬來西亞東側(cè)、印尼和文萊北側(cè)、菲律賓西側(cè)，以及南中國海北部。[7]南海海域的地質(zhì)情況和地理環(huán)境決定了腹地油氣開采具有高風(fēng)險(xiǎn)性，地質(zhì)的突然降沉使得深海作業(yè)的技術(shù)能力成為必要；南海腹地遠(yuǎn)離大陸也使得鉆井平臺工作人員的換班、人員和物資的補(bǔ)給都成為一個(gè)問題。南海的準(zhǔn)確油氣儲量雖然并沒有定論，但是南海腹地作為一個(gè)很大的沉積盆地資源豐富是必然的。

(二)“一帶一路”倡議下推進(jìn)與南海聲索國油氣資源開發(fā)的必要性

在“一帶一路”倡議的順利推動下，中國和東盟國家加強(qiáng)了經(jīng)貿(mào)、能源、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的合作，構(gòu)建區(qū)域安全經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)和海上互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)。在這種背景下，我們也需要重新考量中國如何邁出在南海油氣資源開發(fā)這一重要領(lǐng)域的合作步伐。

1、邊界爭端的存在對國際石油投資有限的消極影響

全球范圍內(nèi)海上油氣資源的勘探和開采離不開國際石油公司的參與。若國家間的邊界爭端無法保證財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度，會阻礙國際投資的進(jìn)入。[8]一國在爭議海域單方面授予石油許可，是對爭端相關(guān)國家管轄權(quán)的實(shí)施具有挑釁性的行為。[5] (P10)作為高投資、高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的商業(yè)行為，在爭端海域進(jìn)行石油投資政治風(fēng)險(xiǎn)性不言而喻。在南海不乏因政治因素，投資中止的事件。如2007年，在中國外交部的抗議下，英國BP石油公司暫停了在越南招標(biāo)的5.2區(qū)的地震勘探；2008年，在中國抗議下，美國的埃森克美孚石油公司終止了在中越爭議海域的勘探工作。

但從國際現(xiàn)實(shí)來看，邊界爭端的存在并不一定必然降低對國際石油投資的吸引力。比如20世紀(jì)90年代，幾內(nèi)亞灣作為非洲石油資源潛力最大但也存在邊界爭端難以解決的敏感區(qū)域，仍有許多國際石油公司愿意在爭議地區(qū)進(jìn)行投資。*有學(xué)者分析，這是因?yàn)榉侵迖疫吔鐔栴}上"保持占有"原則(principle utipossideis)的確立、海洋法的發(fā)展，及第三方爭端解決機(jī)制，三種因素共同決定邊界爭端中外國投資財(cái)產(chǎn)權(quán)利無法保障成為了較小的影響因素。[8]早期南海爭端國油氣工業(yè)的建立和發(fā)展都依賴于外國，美國的康菲石油公司、?？松梨诠?、雪弗龍石油公司、赫斯石油公司、新田石油勘探公司，分別或共同地與越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞和文萊在南海簽署了開發(fā)合同。*美國石油公司的范圍參與，是因?yàn)橹苓厙姨峁┝司哂姓T惑性的制度性條款，一是美國跨國石油公司和南海爭端國采用PSC合同，在馬來西亞、菲律賓和文萊，美國石油公司依據(jù)出資比例得到的分成可達(dá)70%以上，而在越南甚至可達(dá)到80%以上；二是美國的跨國石油公司享有稅收制度優(yōu)惠。[9]中國在南海高度克制的政策，以及美國“重返亞太”步伐的加快，美國作為南海最重要域外大國的參與程度，必然趨使美國跨國石油公司參與南海石油開發(fā)。反過來，跨國石油公司的參與也給美國提供了為保護(hù)其本國石油公司，介入南海事務(wù)的借口。國際社會的現(xiàn)實(shí)說明，邊界爭端不一定會阻礙國際石油開發(fā)商在爭議海域的投資。

隨著全球能源需求的上升，以及深?？碧胶烷_發(fā)技術(shù)的發(fā)展，南海作為資源儲量豐富的爭議海域，國際石油公司參與單方面勘探和開發(fā)的熱情并未降低。其一，國際法規(guī)則和國際機(jī)構(gòu)的發(fā)展對外國投資者提供了更多的法律保障，同時(shí)雙邊和多邊條約體系的發(fā)展約束了相關(guān)國家的行為，如相關(guān)國家間簽訂的多邊投資保護(hù)公約可以降低政治風(fēng)險(xiǎn)對國際投資的影響；其二，爭端國國內(nèi)對油氣資源的依賴和需求促使該國愿意采取軍事行動，確保國際石油公司資源勘探和開采區(qū)域得到有效保護(hù)。其三，較高的投資回報(bào)率對國際石油公司具有較大的吸引力。隨著國家能源勘探開發(fā)市場走向成熟，任何國際能源合同中都體現(xiàn)了“平衡原則”，即能源資源前景、財(cái)稅條款和政治風(fēng)險(xiǎn)之間是平衡的。[10]在政治風(fēng)險(xiǎn)較高和能源前景良好的地區(qū)，國家對石油公司做出財(cái)稅等制度上的讓利，國際石油的逐利性目標(biāo)必然會推動國際石油公司的投資。

2.、加強(qiáng)合作以保證能源供應(yīng)與運(yùn)輸安全

從能源供應(yīng)、能源運(yùn)輸?shù)慕嵌葋碚f，中國與南海聲索國間加深合作，維護(hù)南海的和平與穩(wěn)定既可保障海上戰(zhàn)略通道的安全，也可促進(jìn)一帶一路中海上絲綢之路能源經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。

第一，南海爭端國間的合作可以保障南海運(yùn)輸“生命線”的安全和穩(wěn)定。世界上63%的石油通過海路運(yùn)輸，而馬六甲海峽是世界上最重要的兩個(gè)咽喉要道之一。[11]中國進(jìn)口原油主要來自于中東地區(qū)和非洲的蘇丹、安哥拉等國，都需要經(jīng)過馬六甲航線。馬六甲海峽是連接中東石油供應(yīng)國和亞洲石油市場的最短路線，油氣供應(yīng)市場包括中國、日本和韓國，以及美國。若馬六甲海峽通航受到影響，則世界上近一半的船舶都需要重新設(shè)定路線，繞行印度尼西亞和巴厘島間的龍目海峽，或者爪哇島和蘇門答臘島之間的巽他海峽，這樣不僅對通航能力造成影響，也會帶來航行費(fèi)用的提高和油價(jià)的上漲。[11]

第二，南海共同開發(fā)可促進(jìn)能源供應(yīng)的穩(wěn)定和多樣化的實(shí)現(xiàn)。對中國而言，中國能源的對外依存度較高，[12](P7)中國在走向現(xiàn)代化的過程中出現(xiàn)了日益明顯的“能源依賴”，為了彌補(bǔ)國內(nèi)供需缺口，中國將著力擴(kuò)大能源貿(mào)易和跨國投資合作規(guī)模，中國也需要確保自身的需求安全，不斷推進(jìn)地區(qū)性和全球性的能源合作。[12](P52-58)中國能源安全面臨的主要挑戰(zhàn)之一就是，能源的供應(yīng)鏈暴露在錯(cuò)綜復(fù)雜的國家地緣政治格局中。中國應(yīng)當(dāng)與周邊國家發(fā)展緊密的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，依托東盟的自然資源，積極發(fā)展雙邊和多邊的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，建設(shè)一個(gè)最近的、最直接的區(qū)域市場，使中國經(jīng)濟(jì)有一個(gè)發(fā)展的一體化的穩(wěn)定區(qū)域圈。[13](P139)這也是海上絲綢之路建設(shè)的重要方面。

而亞太地區(qū)油氣資源的遠(yuǎn)景區(qū)域主要在南中國海、泰國灣和印尼海域。該區(qū)域的主要產(chǎn)油國很早就采取了開放政策，不斷改善勘探開發(fā)等合同條款，吸引了許多跨國石油公司的投資。[14](P109)以印尼為例，印尼政府不斷改善投資環(huán)境，完善引進(jìn)外資的政策法律；在石油方面，通過改善投資環(huán)境，調(diào)整財(cái)稅政策，來吸引跨國投資公司的資本；通過修訂石油政策法令，增加投資優(yōu)惠來增強(qiáng)國際合作開發(fā)力度，打破國家石油壟斷機(jī)制，進(jìn)行私有化改革。[13](P144-145)同時(shí)，南海產(chǎn)油國近幾年的石油生產(chǎn)速度變緩，文萊、印尼、馬來西亞的產(chǎn)量逐年降低，印尼、馬來西亞消費(fèi)量量逐年上升，而越南的產(chǎn)油量較之于前幾年有所上升，但與消費(fèi)量基本持平。[15]而在儲量更豐富的深海油氣區(qū)，由于國家主權(quán)主張的沖突，國際石油公司一直不愿意進(jìn)行投資進(jìn)行深水作業(yè)。[16]我國具有較為先進(jìn)深海的技術(shù)，可以抓住沿海國產(chǎn)量降低，深海技術(shù)欠缺的機(jī)會，積極參與南海的油氣資源勘探和開發(fā)。

即使南海共同開發(fā)無法實(shí)現(xiàn)，單邊開發(fā)的現(xiàn)狀也不會停止。而邊界和海洋爭端在短期內(nèi)無法解決，為了凸顯中國在南海的存在，促進(jìn)海上絲綢之路建設(shè)中海洋能源的開發(fā)，經(jīng)貿(mào)合作的加強(qiáng)，我們有必要尋找合適的模式以實(shí)現(xiàn)油氣資源的共同開發(fā)。

二、聯(lián)合經(jīng)營模式在南海資源共同開發(fā)中的優(yōu)勢

一般認(rèn)為，海上共同開發(fā)的管理模式主要分為三種：代理制模式、聯(lián)合經(jīng)營模式、管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式。[17]代理制模式是由一方當(dāng)事國代表雙方,對共同開發(fā)區(qū)內(nèi)的開發(fā)活動和事項(xiàng)進(jìn)行管理,另一方分享收益的模式。以1958年巴林和沙特阿拉伯案為代表，主要存在于早期共同開發(fā)實(shí)踐中。聯(lián)合經(jīng)營模式是指國家各自保留資源勘探和開發(fā)的許可權(quán)或特許權(quán)，各國的許可或特許權(quán)持有人負(fù)責(zé)授權(quán)的區(qū)域內(nèi)勘探和開發(fā)活動，并簽訂聯(lián)合經(jīng)營協(xié)議進(jìn)行合作，1974年日本和韓國共同開發(fā)案是典型代表。管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式是指國家之間通過協(xié)議，將本國對共同開發(fā)區(qū)的管轄權(quán)轉(zhuǎn)讓給建立的聯(lián)合管理局(Joint Authority)或聯(lián)合委員會(Joint Commission)等機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)共同開發(fā)區(qū)內(nèi)，包括招標(biāo)、頒發(fā)許可證在內(nèi)的全部管理工作，以2001年澳大利亞和東帝汶共同開發(fā)案為代表?；诼?lián)合經(jīng)營模式自身的優(yōu)勢，以及南海的政治、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，它在南海油氣資源開發(fā)中具有較大的優(yōu)勢。

(一)聯(lián)合經(jīng)營模式較之于其他模式的優(yōu)勢

聯(lián)合經(jīng)營模式較之于代理制模式，更加注重國家對開發(fā)許可權(quán)或特許權(quán)的保留，更強(qiáng)調(diào)國家間在同一區(qū)塊內(nèi)的合作，具體方式則主要是通過特許權(quán)持有人或作業(yè)者之間的合作來達(dá)成。而較之于管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式，其管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限十分有限，主要限于咨詢、建議等較弱的職權(quán)，法律法規(guī)制定權(quán)、資源處分權(quán)、重要事項(xiàng)的決策權(quán)等保留給國家或相應(yīng)的特許權(quán)持有人。相應(yīng)的，要保證共同開發(fā)的順利進(jìn)行，更需要政府間在具體事項(xiàng)上的合作以及職能補(bǔ)充。

1、國家讓渡日常事務(wù)管理權(quán)，但可保留重大事項(xiàng)的決定權(quán)

聯(lián)合經(jīng)營模式下多建立咨詢式聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)，勘探和開發(fā)權(quán)的授予、法律適用、經(jīng)營者選定、稅收等制度都應(yīng)當(dāng)由國家間談判加以確定，聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)只是一個(gè)協(xié)商和咨詢機(jī)構(gòu)。因此，在共同開發(fā)協(xié)議談判之初，國家應(yīng)對開發(fā)區(qū)內(nèi)必備法律要素進(jìn)行談判，并做出具體安排。在咨詢式聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)下，國家職能的重要性不僅體現(xiàn)在談判和制度建立環(huán)節(jié)，也體現(xiàn)在開發(fā)活動進(jìn)行中。在談判和制度建立階段，國家首先應(yīng)對聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)、構(gòu)成、行政管理等事項(xiàng)達(dá)成一致。咨詢式聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)不具有重大事項(xiàng)的決定權(quán)，則該部分需要國家指定國內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)補(bǔ)充該職能，并確立相應(yīng)的聯(lián)系機(jī)制。在資源勘探和開發(fā)權(quán)授權(quán)問題上，相關(guān)國家依據(jù)各國法律分別授予特許或許可權(quán)，國家需要就各自授權(quán)人的合作方式和期限、作業(yè)者指定等問題達(dá)成一致。如在日韓共同開發(fā)案中，雖然協(xié)議規(guī)定日韓兩國的特許權(quán)持有人應(yīng)簽訂經(jīng)營協(xié)議，以及經(jīng)營協(xié)議的必備條款，但經(jīng)營協(xié)議及其內(nèi)容的修改都需要雙方政府批準(zhǔn)后才生效。[18]在法律適用、稅收制度、環(huán)境保護(hù)和安全措施等問題上，都需要國家間協(xié)商確定。在共同開發(fā)進(jìn)行階段，國家同樣需要就開發(fā)中產(chǎn)生的問題進(jìn)行合作。如在弗里格共同開發(fā)案中，規(guī)定了雙方應(yīng)當(dāng)定期或不定期就資源儲量和分配的重新審查進(jìn)行協(xié)商。[19]在日韓共同開發(fā)案中，協(xié)議規(guī)定在一國的特許權(quán)持有人若發(fā)生轉(zhuǎn)讓、撤銷、放棄、終止等情形，相應(yīng)國家有通知以及保護(hù)另一國特許權(quán)持有人的義務(wù)。[18]在此模式下，國家讓渡了日常事務(wù)的管理權(quán)，并可在處理具體問題時(shí)采用聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)的建議和提案。

2、合作方式的多元性優(yōu)勢

在爭議海域，聯(lián)合經(jīng)營模式可采用的合作方式更為多元：一是，將共同開發(fā)區(qū)劃分為小區(qū)塊，雙方當(dāng)事國在不同區(qū)塊內(nèi)授予特許權(quán)經(jīng)營人負(fù)責(zé)相應(yīng)的勘探和開采，雙方的特許權(quán)經(jīng)營人之間進(jìn)行密切合作。而日韓共同開發(fā)案更為具體，雙方將共同開發(fā)區(qū)分為9個(gè)區(qū)塊(后期重新劃分為6個(gè)大致相等的區(qū)塊)。雙方均在每個(gè)區(qū)塊內(nèi)授予一個(gè)或幾個(gè)特許權(quán)持有人，雙方的特許權(quán)持有人之間達(dá)成經(jīng)營協(xié)議并指定經(jīng)營人，經(jīng)營人對依據(jù)經(jīng)營協(xié)議的一切活動享有專屬控制權(quán)。雙方的特許權(quán)持有人平等分享資源，分擔(dān)開支。[18]二是，不劃分區(qū)塊，兩國各自授權(quán)特許權(quán)經(jīng)營人，雙方的特許權(quán)經(jīng)營人間達(dá)成協(xié)議，指定聯(lián)合經(jīng)營人來進(jìn)行勘探和開發(fā)活動。在1981年英國和挪威共同弗里格天然氣田開發(fā)案中，雙方將弗里格氣田作為一個(gè)整體進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)。協(xié)議規(guī)定“雙方許可證持有人之間應(yīng)當(dāng)達(dá)成協(xié)議管理開發(fā)事宜。雙方許可證持有人獲得政府同意的前提下，應(yīng)當(dāng)協(xié)商指定一個(gè)聯(lián)合經(jīng)營人。雙方當(dāng)事國的管道所有人之間也應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府同意，任命一個(gè)管道經(jīng)營人”。[19]這種靈活性和國家主導(dǎo)共存的管理模式，在實(shí)踐中最常被采用。

(二)聯(lián)合經(jīng)營模式更能兼顧靈活性與國家主導(dǎo)性，符合政治和法律現(xiàn)狀

聯(lián)合經(jīng)營模式簡單高效、方式多元、更易建立。在聯(lián)合經(jīng)營模式下，國家保留了稅收、法律法規(guī)制定、特許權(quán)授予等最核心的權(quán)利，國家需讓渡的管轄權(quán)可減至最小。聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)權(quán)限上也有一定的彈性空間。在咨詢、協(xié)調(diào)、監(jiān)管職能之外，國家可以授予管理機(jī)構(gòu)漁業(yè)和生物資源的保護(hù)，海洋環(huán)境養(yǎng)護(hù)等其他方面的職能。在具體的生產(chǎn)經(jīng)營模式上，中國與南海聲索國將共同開發(fā)區(qū)塊劃分，各自授權(quán)石油公司適用本國法律，也可以成立聯(lián)合經(jīng)營企業(yè)，平等分享收益，分擔(dān)支出。從南?，F(xiàn)實(shí)來看，通過劃分小區(qū)塊的方式，各自招標(biāo)是比較可行的方式。這種多元的聯(lián)合經(jīng)營模式更能適應(yīng)與不同地區(qū)和國家間的合作。中國與多個(gè)南海聲索國均有海域劃界爭端，采用聯(lián)合經(jīng)營模式能夠保證采用最簡易的方法、最低程度的法律制度協(xié)調(diào)，與南海聲索國進(jìn)行共同開發(fā)安排。采用這種管理模式，可以促進(jìn)中國與南海聲索國進(jìn)行共同開發(fā)時(shí)，保證整體層面合作方式的一致性和與不同國家具體層面合作內(nèi)容的差異性。

聯(lián)合經(jīng)營模式更符合我國的石油勘探和開發(fā)政策。從我國國內(nèi)法律制度來說，我國海上油氣資源勘探和開采制度已經(jīng)定型，外國企業(yè)直接參與的空間較小。一是，中國石油資源礦產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行模式比較特殊。應(yīng)先由國有企業(yè)向國土資源部申請勘探開發(fā)許可證，并根據(jù)申請的先后順序獲得許可證。然后，國有企業(yè)決定是自己勘探還是通過產(chǎn)品分成合同方式與國家石油公司合作。[20](P336)二是，中國采用的合同模式為“混合型合同”。中國海洋石油總公司談判簽署的混合型合同須經(jīng)商務(wù)部批準(zhǔn)。中國海洋石油公司全權(quán)負(fù)責(zé)海上石油開發(fā)，國際石油公司只能與其組成合作企業(yè)的形式獲得石油勘探開發(fā)權(quán)。外國石油公司通過提供資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，與中國海洋石油總公司合作進(jìn)行海上勘探。[20](P337)在聯(lián)合經(jīng)營模式下，中國與鄰國可以采取分區(qū)塊的開發(fā)和管理方式，選定單一石油公司或者是聯(lián)合經(jīng)營人簽訂聯(lián)合經(jīng)營協(xié)議，公平分享資源。中國和鄰國均可保留許可授予權(quán)，最大程度適用各國法律制度和合同模式，國家管理和控制權(quán)可最大程度地得到保留。

南海國家政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，建立管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式比較困難。做出共同開發(fā)安排時(shí)，所有的當(dāng)事國都不愿意另一國對共同開發(fā)區(qū)享有不成比例的控制力或者影響力，因而建立一種更為全面和深入的管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式就是一個(gè)十分合理的選擇。[21]在管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式下，管理機(jī)構(gòu)在資源管理等事項(xiàng)上完全脫離了國家的直接干預(yù)和管理。[22]管理機(jī)構(gòu)享有高度自治權(quán)，這也是馬泰共同開發(fā)案中馬來西亞對聯(lián)合管理局會成為某種意義上政府中的政府(government within government)擔(dān)憂的原因。然而，中國與南海爭端國均屬于發(fā)展中國家，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段以及國家間復(fù)雜和敏感的爭端現(xiàn)狀下，南海共同開發(fā)中必然會傾向于較低的政治參與性，和更高的經(jīng)濟(jì)效率，管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式并不是優(yōu)先的選擇。

因此，若中國與南海聲索國進(jìn)行共同開發(fā)，聯(lián)合經(jīng)營模式應(yīng)是優(yōu)先考慮的管理模式。這種模式合作方式多元，既克服了代理制模式下國家權(quán)利過分讓渡的弊端，也節(jié)省了管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式的時(shí)間成本，較低敏感度的管理模式更適合政治敏感度較高的南海。選擇聯(lián)合經(jīng)營模式與不同南海聲索國進(jìn)行合作，也可在具體制度設(shè)計(jì)上有所差異，保證統(tǒng)一性和差異性兼顧。

三、南海共同開發(fā)管理模式具體事項(xiàng)的安排

在選定共同開發(fā)管理模式之后，還有幾個(gè)關(guān)鍵性具體事項(xiàng)同樣決定了海上共同開發(fā)是否可以順利開展起來，包括聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、區(qū)塊選定以及利益分享機(jī)制。

(一)聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)成及職權(quán)

聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)常被命名為聯(lián)合管理局(joint authority)或者聯(lián)合管理局(joint commission)，在不同管理模式中構(gòu)成及職權(quán)有很大差異，但是也出現(xiàn)了一定程度的融合。中國與南海聲索國進(jìn)行共同開發(fā)，應(yīng)建立機(jī)構(gòu)化、常設(shè)性的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)。在聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)的法律構(gòu)建上，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，從聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)成上說，聯(lián)合委員會成員可由雙方政府高層、石油產(chǎn)業(yè)的代表、漁業(yè)環(huán)保等部門的代表共同組成，并可包含具有一定影響力的民間組織的成員代表列席。在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上可以設(shè)立雙層的管理機(jī)構(gòu)，上層機(jī)構(gòu)由雙方政府委派同樣層級相同數(shù)量的政府官員組成，由雙方按照一定的時(shí)間輪流擔(dān)任主席和副主席，對共同開發(fā)區(qū)內(nèi)重要問題進(jìn)行協(xié)商。下層機(jī)構(gòu)可以也由雙方指派相同成員組成，具體可包括環(huán)保、漁業(yè)、海上執(zhí)法等部門成員，具體制定勘探和開發(fā)活動的政策和指導(dǎo)規(guī)范供國家和上層機(jī)構(gòu)參考，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)活動的監(jiān)管。石油公司代表可以列席就勘探和開發(fā)活動中出現(xiàn)的問題及時(shí)反饋，交換必要的信息。必要時(shí)可以成立專家小組和技術(shù)小組。

第二，從聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)角度，國家應(yīng)授予其必要的職能。雙方可在聯(lián)合委員會就勘探和開發(fā)政策進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，對共同開發(fā)的安排進(jìn)行修改，協(xié)調(diào)解決開發(fā)活動中的爭端。國家可以授予聯(lián)合管理局日常事務(wù)的管理權(quán)、開發(fā)區(qū)內(nèi)作業(yè)活動的監(jiān)管權(quán)、完善國家政策和協(xié)議修改的建議權(quán)等。這不僅有助于共同開發(fā)內(nèi)日常活動的有效運(yùn)行和監(jiān)管，也可增強(qiáng)國家間合作和交流的緊密性和及時(shí)性，保證共同開發(fā)區(qū)內(nèi)油氣勘探和開采活動的順利進(jìn)行。也可授予附加性的職權(quán)，如爭端解決、海洋環(huán)境保護(hù)和安全維護(hù)、科學(xué)研究和數(shù)據(jù)交換等一項(xiàng)或多項(xiàng)職能。同時(shí)，可以借鑒馬來西亞和泰國共同開發(fā)案中建立法律委員會和技術(shù)委員會的做法，由專家來討論和設(shè)計(jì)具體的法律規(guī)則，送交兩國政府審批。此種方法制定的開發(fā)區(qū)規(guī)定，能與各自國內(nèi)法律規(guī)定沖突達(dá)到最小化，并且更具有時(shí)效性。

(二)區(qū)塊選擇

區(qū)塊開發(fā)的地質(zhì)情況、油氣資源前景、所涉爭端國家的多寡、離陸地距離的遠(yuǎn)近直接關(guān)乎南海共同開發(fā)的成功與否。海上共同開發(fā)在多邊合作上的有限性，決定了在六國七方的南海爭端海域，選擇的區(qū)塊應(yīng)當(dāng)盡量涉及較少的國家。區(qū)塊的地理位置至關(guān)重要，不宜過大，但油氣資源投資的高投資和高風(fēng)險(xiǎn)也決定了過小的區(qū)塊對國際石油投資的吸引力也會降低。因而如何選擇區(qū)塊非常重要。

南海蘊(yùn)藏著豐富的石油資源，目前已知的含油氣構(gòu)造區(qū)塊200多個(gè)，油氣田180個(gè)，整個(gè)南海的油氣地質(zhì)儲量劇統(tǒng)計(jì)大致在230～300億噸油當(dāng)量。在油氣資源分布上，南海北部富氣，南部富油。根據(jù)預(yù)測，南沙油氣富集區(qū)主要集中在萬安灘盆地、禮樂灘盆地和曾母暗沙盆地。萬安灘盆地位于中國“九段線”主張與越南200海里大陸架主張的重合區(qū)域；禮樂灘盆地位于南沙群島的東北部，也位于中國“九段線”與菲律賓“卡拉延群島”的主張重合區(qū)域內(nèi)；曾母暗沙盆地雖然位于中國的“九段線”內(nèi)，但是已經(jīng)成為了馬來西亞海上油氣資源開發(fā)的主要基地。除此之外，“中國與印尼在南海南部存在5萬平方公里的海域重疊區(qū)，該區(qū)域的納土納氣田開采儲量約為1.31萬億立方米，是世界上最大氣田之一”。[23]

部分地質(zhì)專家從油氣資源的儲量角度，認(rèn)為南海海域曾母盆地和萬安盆地具有良好的油氣勘探前景。北康盆地、中建南盆地和南薇盆地具有良好的資源勘探遠(yuǎn)景。[24]國內(nèi)地理信息技術(shù)的研究人員從積極因子和消極因子兩個(gè)方面，對南海中南部油氣資源開發(fā)的戰(zhàn)略價(jià)值進(jìn)行了分析。積極因子影響價(jià)值包括油氣盆地的資源現(xiàn)狀和潛力控制，消極因子影響價(jià)值包括油氣盆地的地理空間位置及其他國家的招標(biāo)和開采情況控制。得出的分析結(jié)果是中建南盆地和北康盆地的戰(zhàn)略價(jià)值最高，具有良好的前景，且僅小部分被公開招標(biāo);萬安盆地、南薇西盆地、曾母盆地和禮樂盆地中，萬安和曾母盆地資源潛力較高，但招標(biāo)和開采情況較為嚴(yán)重，南薇西盆地和禮樂盆地相反。西北巴拉望盆地與文萊-沙巴盆地因其地理位置鄰近菲律賓、文萊和馬來西亞，卻招標(biāo)和開采情況較為嚴(yán)重。南沙海槽盆地與南薇東盆地戰(zhàn)略價(jià)值較低，前者資源現(xiàn)狀和潛力不理想，后者45%區(qū)域已被公開招標(biāo)。因而，中建南盆地、北康盆地和萬安盆地應(yīng)成為未來我國實(shí)施能源戰(zhàn)略的重點(diǎn)目標(biāo)。[25]

從整體上說，我國南海海域政治環(huán)境緊張而敏感。首先，擬選擇的區(qū)塊應(yīng)為雙方主張重疊的區(qū)域，同時(shí)區(qū)塊的選擇宜小不宜大；其次，對擬選擇的區(qū)塊應(yīng)提前做好科學(xué)評估，確有可開發(fā)的商業(yè)油氣資源，否則共同開發(fā)協(xié)議簽訂后既沒有發(fā)現(xiàn)商業(yè)價(jià)值的油氣資源，又招致周邊國家外交上的抗議得不償失。因此，南海共同開發(fā)可優(yōu)先選擇的區(qū)塊中建南盆地和萬安盆地、北部灣。

1、中建南盆地和萬安盆地。中建南盆地和萬安盆地位于中國和越南的重疊主張區(qū)，不涉及第三國主張，而且距離兩國陸地距離較近，海上物資的運(yùn)輸、人員的輪換較為方便。中建南盆地的戰(zhàn)略價(jià)值最高，而且中海油于2012年開發(fā)招標(biāo)的9個(gè)海上區(qū)塊中，7個(gè)位于中建南盆地。雖然，越南主張中海油招標(biāo)區(qū)塊位于越南的大陸架上，并與越南劃分的海上區(qū)塊重疊，中海油招標(biāo)后也沒有進(jìn)一步的進(jìn)展。但是，若中越雙方可以在中建南盆地進(jìn)行共同開發(fā)，是個(gè)優(yōu)先的選擇。萬安盆地已累計(jì)發(fā)現(xiàn)大熊、藍(lán)龍和蘭多等26個(gè)油氣田和多個(gè)油氣圈閉。除大熊油田跨越我國“九段線”，其他油氣田及含油氣圈閉均位于我國“九段線”內(nèi)。[24](P36)據(jù)估算，我國“九段線”內(nèi)油氣資源量占整個(gè)盆地的73%以上。越南在萬安盆地開發(fā)和招標(biāo)情況比較嚴(yán)重，中國在該區(qū)域與美國克里斯同能源公司的合作流產(chǎn)之后，并沒有進(jìn)一步的進(jìn)展。若中越能夠在這兩個(gè)盆地劃定區(qū)塊進(jìn)行共同開發(fā)，區(qū)塊合作的潛力和雙方參與的難度都是最佳的選擇。

2、北部灣。2000年中國和越南已經(jīng)完成了北部灣灣口的劃界，并且劃定了共同漁區(qū)。中越海上共同開發(fā)“區(qū)塊”，既可以選在已劃定界限的北部灣中部的共同漁區(qū)，也可以劃在兩國尚未定界的北部灣外口。[26]

3、曾母盆地。曾母盆地是以產(chǎn)氣為主，產(chǎn)油為輔的新生代沉積盆地，平面分布上具有南油北氣的特征。曾母盆地鉆井和已發(fā)現(xiàn)的油氣田主要分布在中南部，位于西北部的康西凹陷中北部勘探程度較低?？滴靼枷葜斜辈渴窍虏接蜌饪碧降挠欣麉^(qū)域，具有廣闊的勘探前景。[27]曾母盆地雖然位于中國的“九段線”范圍以內(nèi)，但已成為了馬來西亞海上油氣資源開發(fā)的主要基地；況且，馬來西亞深水油氣資源的開發(fā)在不斷推進(jìn)。該區(qū)域作為一個(gè)潛在區(qū)塊，如何付諸實(shí)踐也是一個(gè)難題。[27]

(三)利益分享機(jī)制

從南海共同開發(fā)利益分配方案整體層面來說，我們應(yīng)該注重利益分配與義務(wù)的協(xié)調(diào)，將不同層次的利益進(jìn)行區(qū)分。在石油開發(fā)活動中，共同開發(fā)國家間可分享的利益包括直接和間接利益兩個(gè)方面，前者包括授予石油合同、稅收、礦區(qū)租賃的收益，后者包括國家通過上游和下游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)鏈條產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。往往一個(gè)國家的石油產(chǎn)業(yè)越發(fā)達(dá)、市場越開放、地理位置優(yōu)越，這種間接收益就會更多。[28]從國家政策層面上說，確定利益分配方案時(shí)，我們可規(guī)定一個(gè)較為靈活的利益分享機(jī)制，以根據(jù)我國與合作國家間經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的差異來做出調(diào)整。從具體分配比例的角度來說，相關(guān)國家平等分享收益，分擔(dān)支出是最常見的利益分配方式，但并不是唯一的方式。我國與鄰國在南海進(jìn)行共同開發(fā)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以平等分享收益、分擔(dān)支出為主要利益分配方式，但也應(yīng)考慮不同區(qū)塊的油氣資源潛力、漁業(yè)資源利益、政治目的等因素，在平等基礎(chǔ)上做出部分傾斜。

四、結(jié)論

在“一帶一路”倡議推動下，我國與南海鄰國的政治局勢相對降溫，這極大改善了南海共同開發(fā)的政治環(huán)境和國際局勢，同時(shí)加強(qiáng)對海洋資源開發(fā)和利用也是我們建設(shè)海洋強(qiáng)國、維護(hù)國家海洋權(quán)益、建設(shè)海上絲綢之路的重要手段。要滿足和平衡中國與鄰國的現(xiàn)實(shí)需求，設(shè)計(jì)合適的共同開發(fā)制度將有助于戰(zhàn)勝復(fù)雜的政治現(xiàn)狀和困境。聯(lián)合經(jīng)營制度模式多元化和靈活性的特征在復(fù)雜的南海海域具有更大的優(yōu)勢，也可助于我們與不同國家之間訂立差異性的合作方式。在聯(lián)合經(jīng)營制度之下，聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)、區(qū)塊選擇以及利益分享機(jī)制等關(guān)鍵事項(xiàng)的安排，也在很大程度上決定了共同開發(fā)是否可以順利高效地進(jìn)行，因此在構(gòu)建合作模式之初，也應(yīng)當(dāng)先構(gòu)建合適的模型、彈性制度和談判空間。海上油氣資源的共同開發(fā)是一個(gè)政治利益、法律制度、經(jīng)濟(jì)安排交叉影響的雙邊或多邊合作路徑，需要綜合考量才能順利推進(jìn)。

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