農(nóng)業(yè)用地征收過程中補償標準的法律認定

馬妍 陳笑予

【摘 要】本文擬對農(nóng)業(yè)用地征用過程中涉及到的補償標準進行研究，并著重以江蘇常州市溧城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村中農(nóng)業(yè)用地已被征收的農(nóng)名作為走訪和詢問對象，進而初步探索中國對于農(nóng)村集體土地征用過程中的補償標準的法律認定及其相關問題。

【關鍵詞】農(nóng)業(yè)用地；征收；補償標準；法律認定

農(nóng)業(yè)用地是農(nóng)村集體土地的一部分，是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包含耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。農(nóng)業(yè)用地征收的概念是指國家為了滿足公共利益的需要，依據(jù)相關法規(guī)對農(nóng)村集體土地中的農(nóng)業(yè)用地進行征收為國有的行為。農(nóng)業(yè)用地被征收后大多用于建設用地的利用；征收農(nóng)業(yè)用地的，應當先提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的申請，做出審批。

一、農(nóng)業(yè)用地征收及補償?shù)姆梢罁?jù)

對農(nóng)業(yè)用地進行征收的法律依據(jù)有：《物權法》第四十二條“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”；《土地管理法》第二條“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”、第四十五條至第四十八條相關規(guī)定。2013年9月4日經(jīng)江蘇省人民政府第十三次常務會議討論通過了《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》（以下簡稱為《辦法》），該辦法自2013年12月1日起實施。《辦法》中將江蘇省的農(nóng)業(yè)用地劃分為四類，補償標準由一類到四類分別為每畝1800元、1600元、1400元、1200元。《江蘇省常州市征地補償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》（以下簡稱《常州辦法》）中將常州市的農(nóng)業(yè)用地被劃分為兩類，一類地區(qū)為武進區(qū)、新北區(qū)、天寧區(qū)、鐘樓區(qū)、戚墅堰區(qū)；二類地區(qū)為金壇市、溧陽市?！冻Ｖ蒉k法》中第二章第九條規(guī)定了補償范圍包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。

二、政策解讀

（一）制定《常州辦法》的原因

2004年以來，常州市征地補償工作和被征地農(nóng)民社會保障工作執(zhí)行的是《常州市征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障試行辦法》（常政發(fā)〔2004〕68號）（以下簡稱68號文）和《市政府關于調(diào)整征地補償標準的通知》（常政發(fā)〔2011〕58號）（以下簡稱58號文）兩個文件，有著保障時間早、保障方法新、覆蓋范圍全的特點。應該說常州市征地補償工作和被征地農(nóng)民保障工作的進行對全市順利進行土地征收、促進經(jīng)濟社會發(fā)展和維護社會穩(wěn)定起到了積極的推動作用。

2013年9月，江蘇省政府發(fā)布了《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》（省政府令第93號），并于2013年12月1日起施行。對征收農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)民社會保障政策有著重大調(diào)整。與以往政策相比較，省政府93號令主要有三個方面的重大調(diào)整：一是更加重視保障被征地農(nóng)民的合法權益；二是加倍規(guī)范征地的管理程序；三是更為明確征地的前置程序。是以，省政府93令實行后，常州市出臺新的辦法勢在必行，這也是進一步適應社會經(jīng)濟形勢發(fā)展趨勢。

（二）制定《常州辦法》的原則

1、合法性原則?！冻Ｖ蒉k法》符合省政府第93號令的文件精神，同時符合《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》等想干法令的規(guī)范性要求；

2、確切保障農(nóng)民利益原則。緊緊跟隨黨的群眾路線和以人為本的方針政策，著力維護被征地農(nóng)民的合法權益，讓更多農(nóng)民切實感受到社會發(fā)展的成果，保障政府的各項職責履行到位；

3、實事求是原則。各轄市、區(qū)可根據(jù)《常州辦法》，聯(lián)系當?shù)貙嶋H情況，擬定詳細實施細則，力求新老辦法平穩(wěn)過渡。

（三）《常州辦法》的主要內(nèi)容

《常州辦法》分六章，共三十六條。主要內(nèi)容為：

1、關于文件的適用范圍。覆蓋全常州。

2、關于征地抵償和被征地農(nóng)民社會保障的原則。即征即保、應保盡保、分類施保、逐步提高的原則。

3、關于征地補償和被征地農(nóng)民社會保障的責任主體。本行政區(qū)域內(nèi)的征地補償和被征地農(nóng)民。

4、關于征地補償?shù)南喔烧?。依法足額支付征地補償費用，做好被征地農(nóng)民的社會保障工作。

5、關于征地房屋拆遷安置。征收土地涉及房屋及其他建筑物、構筑物的，相關補償辦法及標準按市政府規(guī)定執(zhí)行，各轄市人民政府可參照制定具體規(guī)定，報市人民政府備案。

6、關于被征地農(nóng)民年齡段劃分。三個年齡段：第一年齡段（未成年年齡段）16周歲以下；第二年齡段（勞動年齡段）16周歲以上至60周歲；第三年齡段（養(yǎng)老年齡段）60周歲以上。

7、關于被征地農(nóng)民社會保障方法。未成年年齡段的被征地農(nóng)民依照當?shù)匕仓醚a助費標準一次性領取生活補助費，之后不再參加城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險；勞動年齡段的被征地農(nóng)民全數(shù)加入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險；養(yǎng)老年齡段的被征地農(nóng)民從征地補償安置方案批準次月起，依照不低于當?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標準的1.1倍按月領取養(yǎng)老補助金。被征地農(nóng)民社會保障資金的最低標準按照當農(nóng)村最低生活保障標準的1.1倍乘以139計算。市、轄市（區(qū)）人民政府依照以支定收、收支平衡、不留缺口的原則籌集被征地農(nóng)民社會保障資金，從土地有償使用收益中優(yōu)先安排被征地農(nóng)民社會保障費用。

8、關于征地補償資金預存制度。征地報批前，市、轄市（區(qū)）人民政府應當征地補償費用和土地有償使用收益中安排的社會保障費用存入財政部門指定的賬戶。

9、關于征地補償費用支付問題。在征地補償安置方案批準之日起15個工作日內(nèi)，將土地補償費足額支付到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，將青苗抵償費支付給其所有者。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當在被征地農(nóng)民的名單經(jīng)轄市（區(qū)）人民政府確定之日起10個工作日內(nèi)，將不少于70%的農(nóng)用地土地補償費支付給16周歲以上被征地農(nóng)民。

三、常州市農(nóng)業(yè)用地征收現(xiàn)狀

（一）征地補償程序缺乏監(jiān)督。

《土地管理法》第48條表明“征地補償分案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見”。國土資源部《征用土地公告辦法》第14條表明“未依法進行征用土地公告，被征地農(nóng)村集體、經(jīng)濟組織，農(nóng)村村民有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)。未依法進行征地補償、安置方案公告的，有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償、安置手續(xù)”。也就是說失地農(nóng)民的意見應當被聽取且必須有表達意見的渠道，但事實上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在征地過程中的參與度十分有限，大多數(shù)農(nóng)民受限于其教育水平的不高，對于公示的公告并不了解。既使部分有較高法律知識的村民請求進行聽證，也不會附具聽證筆錄一并上報。而《土地管理法實施條例》第25條明確表示“征地補償、安置爭議不影響征用地方案的實施”，這就決定了農(nóng)民們即使有意見，也無法從根本上有效制約濫用征地權的行為。

（二）征地適用的“公共利益”界限不清。

《憲法》第10條規(guī)定“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”，《土地管理法》第2條也作了類似劃定?？墒蔷凸怖娴慕缯f而言，這種概括方式的規(guī)定并沒有予以明確解釋。有的地方政府為了追求地方經(jīng)濟短期內(nèi)高速發(fā)展，以公共利益的幌子征用了大量項目用地，除此以外，房地產(chǎn)開發(fā)以及私人辦企業(yè)用地也大肆的以“公共利益”的名義實施征用?！肮怖妗钡降兹绾谓缍ň湍壳翱磥砣耘f需要解決。

（三）土地征用補償?shù)脑瓌t滯后，補償標準過低。

現(xiàn)行的《土地管理法》對征地補償多用“適當補償”，而非“等價補償”。而這種“適當補償”做出的實際補償往往遠遠低于市場價值。被征收用地的農(nóng)民無法獲得等價補償甚至在土地被征收后，他們的生活難以維持在當?shù)氐囊话闵钏?，在這樣的情況下，失地農(nóng)民必然認為這是在嚴重損害他們的土地財產(chǎn)利益。

四、農(nóng)村集體土地征用的法律對策

（一）完善立法，權力制約。

筆者在與常州市鄉(xiāng)村農(nóng)民的多次交談中發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)民會因為補償過低向村支部書記反映，但得到的回復往往是為了發(fā)展讓利的類似說辭。這就說明政府在為了發(fā)展的情況下，侵犯農(nóng)民利益在所難免。但筆者以為發(fā)展方向沒有錯，但不能以傷害廣大農(nóng)民利益為代價?！叭r(nóng)”問題是國家的根本問題也是焦點問題，如果在征地過程中農(nóng)民合法權益受不到保護，那么久而久之數(shù)以千計的失地農(nóng)民流離失所，得不到合理的補償和妥善安置，“三農(nóng)”問題就會更加嚴重，直接加劇社會矛盾影響社會穩(wěn)定發(fā)展。

是以制約地方政府濫用征地權不失為一個良策，從根源入手，進一步完善在征地方面的立法，盡快提高補償標準，將征地“適當補償”原則確立為“等價補償”原則。2004年3月14日《憲法修正案》將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”，這一修改，明確表明了國家對于保護農(nóng)民切身利益和土地權利的態(tài)度。隨著國力的增強和土地價值日漸升高，所確定的補償標準也需要與時俱進。這樣可以從制度的源頭提高地方政府對農(nóng)民土地權利的重視，從而提高土地補償?shù)臉藴?。另外，明確劃分“公共利益”的定義，避免地方政府的隨意詮釋。筆者認為可將以往立法的概括式方法與列舉式方法結合。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為滿足公共利益的必要需求而行使。強化征地程序及配套法律監(jiān)督也應納入考慮，征地從申請、核準、審批和實施都應嚴格遵守法定程序，這是政府行使征地權過程中保障農(nóng)民合法土地權利必須遵守的原則，在《土地管理法》中增加剛性的征地程序及違反懲罰措施規(guī)定，這樣才能最大限度地減少濫用自由濫量權的空間，又能在相關人員違法征地時，通過救濟程序規(guī)范違法行為，切實維護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權。

（二）加快步伐，制定標準。

土地對農(nóng)民而言，具有生存和生活的保障功能，征地補償倍數(shù)的制立初衷也是想保證被征地農(nóng)民生活水平不因失地而降低?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定的“被征耕地前三年的平均年產(chǎn)值”的標準，一般由省政府的土地部門與物價部門協(xié)商擬定。擬定時應當充分考慮土地的用途、區(qū)位、質(zhì)量、供水關系等因素，制定合理的補償標準。這樣地方政府在征地工作中，就有操作補償?shù)囊罁?jù)，避免了照搬過時的多年前的標準的情況。

（三）土地補償費使用與分配救濟。

土地征收的實質(zhì)是土地所有權由集體變更為國有，對被征收人而言土地征收的核心問題是征地補償。農(nóng)民普遍認為其喪失了土地承包經(jīng)營權，理應獲得土地補償費。筆者以為，應當看到集體土地所有權和土地承包經(jīng)營權是兩種基本權利，而且土地承包經(jīng)營權是一種獨立的民事權利，雖然法律規(guī)定土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，但集體經(jīng)濟組織成員享有參與分配土地補償費的權利，因為其土地承包經(jīng)營權同樣屬于財產(chǎn)權利的范疇。應當確立“誰受損誰受償”的補償分配原則。當村集體對土地被征用后所得土地補償費的問題上達不成一致，集體成員可以將補償費用糾紛訴訟人民法院，因為當承包方的承包地被征收后發(fā)生于集體土地所有權人和承包方之間的補償費用爭議屬于民法調(diào)整的范圍。對此最高人民法院《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》明確規(guī)定“承包地征收補償費用分配糾紛”人民法院應該依法受理。當村民對村委會管理和使用補償費用問題與村委會發(fā)生糾紛而訴至法院，筆者認為，可作為行政案件立案審查。雖然村委會不是行政機關，但《土地管理法》第26條的規(guī)定是行政法規(guī)授權的其他組織，對土地征用補償費用的具體有管理職權，在性質(zhì)上屬于執(zhí)行公務。

2000年4月29日全國人大常委會關于《刑法》第93條解釋劃定，村委會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事土地征用補償費用的管理工作屬于《刑法》第93條規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”。該解釋也充分確定了土地征用補償費用管理的公務性?！胺隀嗬赜芯葷边@是法治國家的一項基本原則。因此賦予人民法院審查村委會土地征用補償費管理和使用的職能的權利有利于解決征地補償矛盾，從而構建和諧社會。

規(guī)范政府的土地征用行為是解決土地征用糾紛的根本所在。應當盡快加強對廣大農(nóng)民的普法教育，如此農(nóng)民方能采取有效措施進行法律方面救濟。政府方面則應當正視“三農(nóng)問題”中的農(nóng)村土地和農(nóng)民失地的補償、安置以及保障問題，切實保障好被征地農(nóng)民的基本生活，依法對失地農(nóng)民進行幫扶救濟。

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