商事制度改革背景下的政府監(jiān)管

方俊

〔摘要〕 商事制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，其改革亟需政府監(jiān)管方式的調(diào)整配套，才能使改革舉措“落地生根”并“釋放紅利”。在商事制度改革緊鑼密鼓的推進(jìn)中，政府監(jiān)管存在效率低下、職責(zé)不清、信息互聯(lián)不暢等失調(diào)問題。觀念陳舊、法規(guī)滯后、手段落后是導(dǎo)致監(jiān)管存在問題的認(rèn)識(shí)性、制度性和工具性根源。推動(dòng)政府監(jiān)管從失調(diào)到協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)型，需要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)理念，建立權(quán)責(zé)清單；內(nèi)外協(xié)作聯(lián)動(dòng)，健全監(jiān)管機(jī)制；聯(lián)通信息孤島，重構(gòu)監(jiān)管平臺(tái)。

〔關(guān)鍵詞〕 商事制度改革，政府監(jiān)管，權(quán)責(zé)清單，監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管平臺(tái)

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）01-0069-06

商事制度改革是黨中央、國務(wù)院作出的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的一項(xiàng)重要商事改革部署，也是敦促政府轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)的一個(gè)重要舉措。商事制度改革需要政府監(jiān)管方式與時(shí)俱進(jìn)、同向并行。在商事制度改革快速推進(jìn)的背景下政府監(jiān)管客觀上存在哪些失調(diào)問題？這些問題產(chǎn)生的原因何在？政府監(jiān)管從失調(diào)到協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)型的路徑在哪里？這是本文研究的旨趣所在。

一、商事制度改革中政府監(jiān)管的失調(diào)問題

商事制度也稱商事登記制度，一般是商業(yè)當(dāng)事人為設(shè)立、變更或終止商業(yè)主體資格，依照法律規(guī)定的內(nèi)容和程序向主管登記機(jī)關(guān)提出登記申請(qǐng)，主管機(jī)關(guān)予以核準(zhǔn)并登記注冊(cè)的法律行為 〔1 〕85。改革前的商事登記制度要求商事主體從業(yè)資格與營業(yè)資格相統(tǒng)一，商事主體在取得合法登記前必須取得相應(yīng)經(jīng)營項(xiàng)目的審批許可，滿足前置條件才能依法登記并取得從業(yè)資格?！跋葘徟蟮怯洝边@一制度是從基于方便政府管制的角度設(shè)計(jì)的，但其直接后果是導(dǎo)致商事登記與審批的關(guān)系混亂，把商事主體從業(yè)資格和營業(yè)資格審查混為一談，對(duì)當(dāng)今新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了人為障礙。2014年2月，國務(wù)院出臺(tái)了《注冊(cè)資本登記制度改革方案》，商事制度改革得以正式啟動(dòng)并快速推進(jìn)。在商事制度改革快速推進(jìn)、改革紅利初現(xiàn)端倪的同時(shí)，我們也注意到，地方政府監(jiān)管依然在“重復(fù)昨天的故事”。通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，一些地方在商事監(jiān)管環(huán)節(jié)存在效率低下、職責(zé)不清、信息互聯(lián)不暢等問題。具體而言，商事制度改革中政府監(jiān)管失調(diào)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）監(jiān)管滯后，效率低下

目前，不少地方政府對(duì)商事實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”新政之后，“管什么”和“怎么管”的問題不甚明了，職能部門依然習(xí)慣于過去被動(dòng)地坐等商事主體主動(dòng)送上門來審查的審批監(jiān)管模式，“離開了審批就不會(huì)監(jiān)管”。沿用過去的監(jiān)管方式必然跟不上商事改革的步伐，加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬于利益驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)，部分從事許可經(jīng)營項(xiàng)目的商事主體為了追求眼前的利益，不愿再付出金錢與時(shí)間成本申領(lǐng)許可證便“搶跑”（即只領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照不辦許可就開業(yè)）的現(xiàn)象大量存在，導(dǎo)致許可監(jiān)管出現(xiàn)“空檔”。

廣東省G市P區(qū)政務(wù)辦提供了2014年至2015年商事登記管理信息平臺(tái)業(yè)務(wù)推送量統(tǒng)計(jì)情況，從該平臺(tái)上傳許可證（即許可部門頒發(fā)許可證）數(shù)量與推送消息（即商事主體申請(qǐng)?jiān)S可證）數(shù)量以及占比的情況可知，2014年P(guān)區(qū)商事登記管理信息平臺(tái)向區(qū)內(nèi)各行政審批部門推送信息8972條，各許可部門上傳許可證13165份，后者大約是前者的1.47倍。由于公安、食藥監(jiān)等部門許可證申請(qǐng)渠道不僅來自于該平臺(tái)的推送，還來自這些部門獨(dú)立的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)際頒發(fā)許可證量大于該平臺(tái)推送量，導(dǎo)致從表面上看P區(qū)各部門總體超額完成了許可證受理辦結(jié)的工作，但細(xì)化到具體部門，仍存在一些部門辦理許可證占推送量的比例非常低的情況。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014年P(guān)區(qū)貨運(yùn)行業(yè)經(jīng)營者搶跑率高達(dá)52.3%，娛樂行業(yè)經(jīng)營者搶跑率達(dá)高43.3%，特種行業(yè)經(jīng)營者搶跑率約32.1%。另外，餐飲食品行業(yè)由于建立了較為完善的審批機(jī)制，商戶申請(qǐng)?jiān)S可的周期較短，沒有出現(xiàn)搶跑的現(xiàn)象。到2015年，上述比例有所降低，分別為43.2%、42.2%、27.3%，說明隨著商事制度改革的深化，各部門對(duì)商事主體的事中事后監(jiān)管有所加強(qiáng)，但監(jiān)管效率依然偏低，不容樂觀。

（二）監(jiān)管推諉，職責(zé)不清

在商事制度改革過程中，政府職能交叉所導(dǎo)致的重復(fù)監(jiān)管、多頭監(jiān)管的現(xiàn)狀并未根除。具體到P區(qū)，商改以后仍面臨著多個(gè)部門多頭執(zhí)法、職能重疊、相互推諉、職責(zé)交叉不清的困境。在實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法過程中，對(duì)涉及多個(gè)部門共同監(jiān)管或法律法規(guī)未對(duì)監(jiān)管主體予以明確的事項(xiàng)，相關(guān)職能部門往往依賴上級(jí)政府機(jī)構(gòu)主持協(xié)調(diào)或上級(jí)主管部門的指導(dǎo)意見以對(duì)各自的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行明確。而特定情況下法律依據(jù)的缺失、上級(jí)部門指導(dǎo)意見的不一致、上下級(jí)部門協(xié)調(diào)不暢等情況，導(dǎo)致區(qū)級(jí)監(jiān)管部門相互推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響部門協(xié)調(diào)監(jiān)管的順暢性。

例如在學(xué)生托管行業(yè)的監(jiān)管問題上，在商改前，上述行業(yè)有登記機(jī)關(guān)在準(zhǔn)入條件上把關(guān)，未辦理許可部門的前置審批是無法取得主體資格的，一旦非法營業(yè)即以涉嫌“無照（無主體資格）經(jīng)營”為由交工商部門進(jìn)行查處取締。許可部門在頒發(fā)了許可證后，幾乎不會(huì)對(duì)上述行業(yè)主體的后續(xù)行為再進(jìn)行監(jiān)管。商改以后，上述行業(yè)經(jīng)營者取得營業(yè)執(zhí)照獲得主體資格不再困難，而要獲得相應(yīng)的許可證難度卻未同步降低，經(jīng)營者為避免辦證的困難，紛紛以“咨詢”為名進(jìn)行登記，實(shí)則從事具體的培訓(xùn)、教育、法律服務(wù)等需獲取許可證才能經(jīng)營的項(xiàng)目，逃避許可部門的監(jiān)管。在面對(duì)此類“證照不齊”或“證照不一”該如何監(jiān)管的問題上，相關(guān)法律法規(guī)沒有明確規(guī)定，加之上級(jí)部門監(jiān)管指導(dǎo)意見不一致，區(qū)級(jí)教育、民政、公安、市場(chǎng)監(jiān)管等部門缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)，一旦發(fā)生問題，監(jiān)管部門“互踢皮球”、推諉職責(zé)的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。

（三）監(jiān)管孤島，信息不暢

信息是服務(wù)管理的重要“耳目”。在商事制度改革以前，各部門的電子政務(wù)管理系統(tǒng)都是單獨(dú)開發(fā)和使用的，如公安、工商、質(zhì)監(jiān)、法院等部門的信息化管理系統(tǒng)，內(nèi)部建設(shè)非常全面，內(nèi)容涵蓋各自職責(zé)業(yè)務(wù)范圍，但基于保密要求、部門法規(guī)以及本部門業(yè)務(wù)的考量，各部門向外發(fā)布的信息并不多，部門之間的數(shù)據(jù)交換共享更是少之又少，監(jiān)管數(shù)據(jù)不論對(duì)社會(huì)還是對(duì)政府內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)和部門而言都是各自封閉的，形成了“信息孤島”。商事制度改革要求全市統(tǒng)一使用商事登記管理信息平臺(tái)合并處理登記、審批、管理等業(yè)務(wù)，以對(duì)各部門審批和監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，做到“證件聯(lián)用、信息聯(lián)通、服務(wù)聯(lián)動(dòng)”，力促“群眾跑腿”向“數(shù)據(jù)跑路”轉(zhuǎn)變、“條塊分割”向“整體聯(lián)動(dòng)”轉(zhuǎn)變、“群眾來回跑”向“部門協(xié)同辦”轉(zhuǎn)變 〔2 〕。而實(shí)際上，P區(qū)政府職能部門僅實(shí)現(xiàn)了許可信息的簡單上傳，并未將其管轄范圍內(nèi)主體的日常監(jiān)督管理、行政處罰等信息共享，而經(jīng)營地在本區(qū)、管轄權(quán)在市級(jí)的主體數(shù)據(jù)，在區(qū)級(jí)管理平臺(tái)上也難以及時(shí)查詢到上級(jí)部門的審批情況，導(dǎo)致在同一水平級(jí)的區(qū)級(jí)政府部門之間、在不同垂直級(jí)的市與區(qū)之間的數(shù)據(jù)平臺(tái)均未能實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，嚴(yán)重影響政府部門的監(jiān)管效率。2014年以來，P區(qū)構(gòu)建了“一表制”網(wǎng)上審批系統(tǒng)并以此為基礎(chǔ)建立了連接政府、企業(yè)的“一門式”政務(wù)平臺(tái)，建立聯(lián)合審批系統(tǒng)，基本構(gòu)建了區(qū)級(jí)部門的審批環(huán)節(jié)綜合服務(wù)平臺(tái)，各部門共享審批登記的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，解決了群眾、企業(yè)辦事“多頭跑”的問題。但因管理滯后、缺乏激勵(lì)手段和定時(shí)巡查更新機(jī)制等原因，現(xiàn)時(shí)的商事管理平臺(tái)仍然缺乏各部門對(duì)市場(chǎng)主體監(jiān)管環(huán)節(jié)的實(shí)時(shí)共享數(shù)據(jù)，僅靠工商部門推送主體登記、年度報(bào)告、異常名錄情況的信息，無法發(fā)揮統(tǒng)一管理信息平臺(tái)的作用，無法實(shí)現(xiàn)政府部門信息數(shù)據(jù)的有效互聯(lián)共享。endprint