張文銳，周旅梅

農(nóng)村水環(huán)境是包含分布在農(nóng)村的河流、湖泊、渠溝、水塘、水庫等地表水、土壤水和地下水的統(tǒng)稱［1］。農(nóng)村水環(huán)境作為農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要基礎(chǔ)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，大量工業(yè)廢棄物、生活垃圾、畜禽養(yǎng)殖排放廢物對農(nóng)村水環(huán)境造成嚴(yán)重污染，致使農(nóng)民的健康遭到威脅，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展受到制約，國家的糧食安全和飲水安全受到嚴(yán)重影響。政府部門對農(nóng)村環(huán)境問題重視程度不足以及農(nóng)民環(huán)保意識(shí)淡薄也使農(nóng)村水環(huán)境問題日益嚴(yán)峻。農(nóng)村水環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)國家“五位一體”總目標(biāo)，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民安居樂業(yè)的基本舉措。因此，通過對當(dāng)前中國農(nóng)村水環(huán)境治理現(xiàn)狀的闡述、困境的分析，進(jìn)而探尋出一條有效治理路徑，對保護(hù)農(nóng)村水環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展具有重要意義。

1　農(nóng)村水環(huán)境治理研究現(xiàn)狀

關(guān)于農(nóng)村水環(huán)境治理的研究，國內(nèi)學(xué)者大多傾向于按照從描述水環(huán)境現(xiàn)狀、分析水污染原因、提出水環(huán)境治理對策的思路來分析某一地區(qū)農(nóng)村水環(huán)境治理問題。國外學(xué)者則偏向于借助相關(guān)理論來解決農(nóng)村水環(huán)境治理問題。例如，提出通過公共部門和私人部門的合作來解決農(nóng)村水環(huán)境問題，或是主張聯(lián)合社會(huì)公眾、政府、企業(yè)、學(xué)者、社區(qū)等多個(gè)部門共同監(jiān)督和解決社區(qū)環(huán)境問題。也有指出政府對農(nóng)村環(huán)境的治理效果受到多元利益主體、復(fù)雜管理系統(tǒng)等影響，因此需要號召公眾的參與［2］。而國內(nèi)學(xué)者主要將治理理論應(yīng)用于流域水環(huán)境治理。

基于以上相關(guān)研究，本研究倡導(dǎo)構(gòu)建由地方政府主導(dǎo)，村委會(huì)、公共組織、企業(yè)、學(xué)者、村民等多個(gè)主體共同參與的農(nóng)村水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)，通過協(xié)調(diào)各利益主體間的關(guān)系，整合多方資源，預(yù)探索一條農(nóng)村水環(huán)境的有效治理路徑。

2　農(nóng)村水環(huán)境治理的必要性

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展帶來了工業(yè)用水和生活用水量的大幅增長，廢水排放量也相應(yīng)增加。大量城市工業(yè)廢水和生活污水不經(jīng)處理直接排向農(nóng)村用于農(nóng)田灌溉，加之農(nóng)村農(nóng)耕農(nóng)藥化肥的過量使用以及農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物排放的增加，污染企業(yè)廢棄物的違法排放，致使農(nóng)業(yè)面源污染擴(kuò)大，農(nóng)村水環(huán)境不斷惡化。環(huán)境污染尤其是水體污染和大氣污染引發(fā)了極高的癌癥發(fā)病率，中國很多地方出現(xiàn)了“癌癥村”，農(nóng)民成了最直接的受害者。因此，農(nóng)村水環(huán)境的治理迫在眉睫。

3　將網(wǎng)絡(luò)治理理論運(yùn)用于農(nóng)村水環(huán)境治理的可行性分析

網(wǎng)絡(luò)化治理的概念最早由美國著名學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯與威廉·艾格斯提出，網(wǎng)絡(luò)化治理是一種通過公私部門的合作，由非營利組織、營利組織等多主體參與提供公共服務(wù)的治理模式［3］。楊繼富等［4］認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理是指為了促進(jìn)公共利益的增加，由政府組織和非政府組織（包括私人部門、第三部門或公眾個(gè)體）等諸多主體密切合作，共享公共權(quán)利，共同管理公共事務(wù)的行為。姚引良等［5］指出地方政府的網(wǎng)絡(luò)治理是在一定的契約背景下，地方政府通過行政授權(quán)、購買服務(wù)等合作手段與其他社會(huì)組織（企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等）一起為實(shí)現(xiàn)公共利益最優(yōu)化而采取的協(xié)同行動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)治理作為一系列保障有效互動(dòng)的非正式規(guī)則，為有效治理的實(shí)現(xiàn)提供了制度保證，基于日?；?dòng)、價(jià)值共享及信任，網(wǎng)絡(luò)組織能夠形成一種解決問題的能力。

以農(nóng)村水環(huán)境治理為例，農(nóng)村水環(huán)境的治理很難通過某個(gè)個(gè)體得以實(shí)現(xiàn)，需要政府的主導(dǎo)，以及利益網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)治理主體的聯(lián)合，通過對資源進(jìn)行重整以及利益重分以達(dá)到農(nóng)村水環(huán)境的有效治理。

農(nóng)村水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理是以地方政府為主導(dǎo)，通過構(gòu)建服務(wù)合同網(wǎng)絡(luò)，將已有的分散網(wǎng)絡(luò)主體（企業(yè)、公共組織、村委會(huì)、村民、專家學(xué)者等）集合起來，利用其所輻射的網(wǎng)絡(luò)，重構(gòu)農(nóng)村水環(huán)境治理的大網(wǎng)絡(luò)，通過相關(guān)法律法規(guī)明確各社會(huì)子網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村水環(huán)境污染治理中的權(quán)利和責(zé)任，結(jié)合實(shí)際治理效果有針對性地對各子網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行績效評價(jià)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水環(huán)境的有效治理［6］。

4　農(nóng)村水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理模型的構(gòu)建

4.1　利益相關(guān)者分析

農(nóng)村水環(huán)境治理涉及地方政府、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)、養(yǎng)殖戶、普通村民等多個(gè)主體。水環(huán)境治理的強(qiáng)外部性要求地方政府對其進(jìn)行干預(yù)，以協(xié)調(diào)各主體之間的利益，從而促進(jìn)多元主體的共同參與。

4.1.1普通村民 作為最直接的受益方，普通村民是水環(huán)境治理中重要主體，但是當(dāng)水環(huán)境污染嚴(yán)重程度還未達(dá)到明顯能威脅其生命安全的情況下，村民會(huì)因?yàn)樗h(huán)境治理的正外部性而選擇“搭便車”以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，通過犧牲環(huán)境來增加自身收入，通常不會(huì)采取行動(dòng)進(jìn)行農(nóng)村水環(huán)境治理。

4.1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)及養(yǎng)殖戶 鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)和養(yǎng)殖戶作為盈利主體，追求以最低的投入獲取最高的產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，存在經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙重目標(biāo)的矛盾，往往會(huì)為了降低成本而選擇偷排、漏排，成為水環(huán)境污染的推手。盡管在政府的強(qiáng)制性要求下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)及養(yǎng)殖戶會(huì)整頓排污行為，但是犯罪成本較低，甚至小于排污成本，所以這兩類群體在農(nóng)村水環(huán)境治理中往往趨向于消極被動(dòng)參與。

4.1.3地方政府 現(xiàn)階段，政府部門主要采用科層制的治理模式來進(jìn)行農(nóng)村水環(huán)境的治理，水環(huán)境治理目標(biāo)以及相關(guān)法規(guī)措施逐層制定并下達(dá)。然而在水環(huán)境治理的同時(shí)，政府部門還需履行發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，而保護(hù)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)存在一定的沖突，不少地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而引進(jìn)污染企業(yè)。地方政府承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重責(zé)任，現(xiàn)行的地方政府政績考核方式使得地方政府的價(jià)值選擇是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而不是激勵(lì)社會(huì)公眾參與農(nóng)村水環(huán)境治理。

4.1.4村委會(huì) 村委會(huì)在農(nóng)村水環(huán)境治理中充當(dāng)協(xié)調(diào)者的角色，用于權(quán)衡普通村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)、養(yǎng)殖戶之間的利益關(guān)系。村委會(huì)是由村民選出來的，本應(yīng)是村民利益的扮演者以及村民權(quán)利的代行使者，而實(shí)際上村委會(huì)主要完成上級政府部門下達(dá)的公共事務(wù)，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和養(yǎng)殖戶由于擁有相對于普通村民更多的經(jīng)濟(jì)資源，所以在鄉(xiāng)村里擁有較多的話語權(quán)，這在一定程度上導(dǎo)致村委會(huì)對農(nóng)村水環(huán)境治理的積極性不高。

4.2　農(nóng)村水環(huán)境治理中利益關(guān)系

4.2.1普通村民與排污企業(yè)及養(yǎng)殖戶 農(nóng)村水環(huán)境治理中，普通村民與排污企業(yè)及養(yǎng)殖戶之間本應(yīng)作為監(jiān)督方與被監(jiān)督方的角色而存在，即普通村民為了維護(hù)自身用水安全對排污企業(yè)和畜禽養(yǎng)殖戶的水污染行為進(jìn)行有效監(jiān)督。在中國農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)資源的擁有程度往往決定著政治資源的掌握程度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)和畜禽養(yǎng)殖戶擁有相對于普通村民而言更多的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而決定了他們在鄉(xiāng)村政治生活中擁有的話語權(quán)比普通村民更多。此外，普通村民整日忙于生計(jì)，在污染沒有明顯危及其生命安全的前提下不會(huì)顧及農(nóng)村水污染的治理。所以，當(dāng)前農(nóng)村的現(xiàn)狀是普通村民對排污企業(yè)和養(yǎng)殖戶的一般排污行為采取視而不見、事不關(guān)己的冷漠態(tài)度。

4.2.2村委會(huì)與排污企業(yè)及養(yǎng)殖戶 村委會(huì)與排污企業(yè)及養(yǎng)殖戶間本應(yīng)是管理與被管理的關(guān)系，即村委會(huì)落實(shí)地方政府的環(huán)保政策，出于對農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)的需要對排污企業(yè)及養(yǎng)殖戶的排污行為進(jìn)行嚴(yán)格管理。但村財(cái)政收支的很大一部分都來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和畜禽養(yǎng)殖戶，村委會(huì)會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和養(yǎng)殖戶的排污行為采取視而不見的包庇態(tài)度。此外，擁有一定政治資源的村委會(huì)與擁有經(jīng)濟(jì)資源的企業(yè)主和養(yǎng)殖戶可能會(huì)私下聯(lián)結(jié)成為一個(gè)利益小團(tuán)體，這在很大程度上妨礙了農(nóng)村水環(huán)境的有效治理。

4.2.3村委會(huì)與地方政府 地方政府與村委會(huì)在農(nóng)村水環(huán)境治理中扮演著領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的上下級關(guān)系。地方政府將農(nóng)村水環(huán)境治理的職責(zé)施加于村委會(huì)，而村委會(huì)有限的工作人員需要承擔(dān)上級政府部門下沉的各種公共事務(wù)，加之緊張的財(cái)政資金，一些村委會(huì)會(huì)將水污染處理問題視為非緊迫性的工作任務(wù)，因此農(nóng)村水環(huán)境治理效果甚微。雖然各級政府部門對農(nóng)村水環(huán)境治理制定了多種政策法規(guī)，但是村委會(huì)在政策實(shí)施過程中由于缺少監(jiān)督而造成政策扭曲。

4.3　農(nóng)村水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理

4.3.1農(nóng)村水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理主體選擇 在厘清了農(nóng)村水環(huán)境治理中的利益相關(guān)者及其之間利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，需要確定納入農(nóng)村水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理的組織。首先將農(nóng)村水環(huán)境治理的網(wǎng)絡(luò)劃分4個(gè)子模塊：鄉(xiāng)村社會(huì)、企業(yè)、社會(huì)公共組織和以學(xué)者為代表的智囊機(jī)構(gòu)［7］。農(nóng)村水環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)化治理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)、養(yǎng)殖戶、普通村民、村委會(huì)組成，一方面村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主、養(yǎng)殖戶可以向村委會(huì)表達(dá)自身的利益訴求，村委會(huì)負(fù)責(zé)對信息進(jìn)行收集整理，制定規(guī)劃并及時(shí)向上級有關(guān)部門匯報(bào)，上級責(zé)任部門在征求社會(huì)公共組織和相關(guān)機(jī)構(gòu)意見的基礎(chǔ)上再向村委會(huì)下達(dá)審批意見，并公開招標(biāo)綜合環(huán)境服務(wù)商，最后篩選出符合條件的綜合環(huán)境服務(wù)商對農(nóng)村水環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。另一方面，綜合環(huán)境服務(wù)商承辦一些治污項(xiàng)目，各社會(huì)組織也會(huì)通過各種活動(dòng)的舉辦監(jiān)督排污企業(yè)、養(yǎng)殖戶以及環(huán)境服務(wù)商的行為，同時(shí)還能對農(nóng)村水環(huán)境治理的效果做出客觀的評價(jià)。農(nóng)村水環(huán)境治理的智囊網(wǎng)絡(luò)主要由專家學(xué)者等科研人員構(gòu)成，他們可以利用政府部門劃撥的科研經(jīng)費(fèi)對農(nóng)村水環(huán)境治理的相關(guān)信息進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，結(jié)合自身的專業(yè)知識(shí)技能為農(nóng)村水環(huán)境治理建言獻(xiàn)策。

4.3.2農(nóng)村水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理主體職能 地方政府是農(nóng)村水環(huán)境治理的第一責(zé)任主體，擁有法定的權(quán)威以及財(cái)政資金，出于法定權(quán)威的治理義務(wù)，地方政府會(huì)通過聯(lián)結(jié)村委會(huì)、環(huán)境服務(wù)企業(yè)、社會(huì)公共組織、智囊團(tuán)等組織來集成治理網(wǎng)絡(luò)，吸納各方意見，并做出選擇。村委會(huì)是農(nóng)村水環(huán)境治理最基層管理機(jī)構(gòu)，能最真實(shí)、最直接地感知農(nóng)村水環(huán)境治理情況。村委會(huì)對村民、排污企業(yè)、養(yǎng)殖戶等主體利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，及時(shí)回應(yīng)各主體的利益訴求有利于促進(jìn)本村的穩(wěn)定發(fā)展。環(huán)境服務(wù)企業(yè)掌握著環(huán)境治理的技術(shù)和能力，可以通過競標(biāo)和項(xiàng)目投資等渠道獲得農(nóng)村水環(huán)境治理的運(yùn)營權(quán)，承包水污染治理項(xiàng)目。由廣大志愿者組成的社會(huì)公共組織具有強(qiáng)大的號召力和影響力，社會(huì)公共組織扮演著監(jiān)督水環(huán)境治理效果、提供人力、物力、財(cái)力和信息資源支持的作用。由學(xué)者、科研機(jī)構(gòu)以及村民為代表的智囊團(tuán)掌握著環(huán)境治理最前沿的技術(shù)和理念，可以將最新的科研成果進(jìn)行轉(zhuǎn)化。

4.3.3建立農(nóng)村水環(huán)境治理信息機(jī)制 為保證信息的及時(shí)傳遞，資源的合理配置以及各網(wǎng)絡(luò)主題之間的良好協(xié)作，信息機(jī)制的建立在農(nóng)村水環(huán)境治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。信息機(jī)制的建立需要構(gòu)建一個(gè)涵蓋普通村民、村委會(huì)、政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)、養(yǎng)殖戶、環(huán)境服務(wù)企業(yè)、社會(huì)公共組織各主體的信息網(wǎng)絡(luò)，由政府牽頭，實(shí)現(xiàn)信息即時(shí)共享，提高農(nóng)村水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理效率。

4.3.4建立農(nóng)村水環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)制 由于農(nóng)村水環(huán)境治理涉及多個(gè)不同的利益主體，且污染治理存在一定的外部性，如果利益協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺，則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村水污染治理投入不足以及過度排污。建議可通過讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)和養(yǎng)殖戶購買一定的排污權(quán)，將農(nóng)村水環(huán)境治理成本適度分?jǐn)偨o鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)和養(yǎng)殖戶來協(xié)調(diào)好普通村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)及養(yǎng)殖戶、村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)，養(yǎng)殖戶、村委會(huì)與地方政府之間的關(guān)系。

4.3.5建立農(nóng)村水環(huán)境治理評價(jià)機(jī)制 治理效果的有效評價(jià)和及時(shí)反饋能促進(jìn)農(nóng)村水環(huán)境的有效治理。農(nóng)村水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理的評價(jià)機(jī)制的建立可從以下方面進(jìn)行：建立涵蓋普通村民、政府、村委會(huì)、智囊團(tuán)、社會(huì)公共組織等多個(gè)治理主體的績效評估體系，對治理效果進(jìn)行評估；上級政府是各網(wǎng)絡(luò)主體的主管部門，需要對各網(wǎng)絡(luò)主體的治理行為進(jìn)行監(jiān)管；建立健全績效獎(jiǎng)懲體系，調(diào)動(dòng)普通村民對農(nóng)村水環(huán)境治理的熱情，對監(jiān)督行為給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

5　結(jié)語

農(nóng)村水環(huán)境治理中各利益主體之間關(guān)系繁雜，多元主體參與才是農(nóng)村水環(huán)境有效治理的關(guān)鍵。地方政府是農(nóng)村水環(huán)境治理的第一職能部門，承擔(dān)著統(tǒng)籌農(nóng)村水環(huán)境規(guī)劃、水環(huán)境保護(hù)政策制定、監(jiān)督農(nóng)村水環(huán)境治理、加大農(nóng)村水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等職能；村委會(huì)作為農(nóng)村水環(huán)境治理最基層的管理機(jī)構(gòu)，主要職能是協(xié)調(diào)各利益主體間關(guān)系，組織各方開展農(nóng)村水環(huán)境治理工作，并接受上級政府部門、村民以及社會(huì)公共組織等第三方的監(jiān)督；社會(huì)公共組織則是為了維護(hù)村民合法權(quán)利，通過宣傳、協(xié)調(diào)等手段共同促進(jìn)農(nóng)村水環(huán)境的良好治理；環(huán)境服務(wù)企業(yè)通過投標(biāo)等方式取得對農(nóng)村水環(huán)境的治理權(quán)并從中獲得合理經(jīng)濟(jì)收益；鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)和養(yǎng)殖戶則需要將排污成本納入企業(yè)運(yùn)營成本中，而不是僅僅追求利潤，應(yīng)充分考慮企業(yè)對于環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任；普通村民作為農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)最直接的受益者，在監(jiān)督農(nóng)村水環(huán)境治理的同時(shí)，更要提高自身的環(huán)保意識(shí)，參與到農(nóng)村水環(huán)境治理中。多元主體協(xié)同發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)化治理，才是農(nóng)村水環(huán)境治理的最佳路徑。

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