我國城鄉(xiāng)二元土地制度的現(xiàn)狀、弊端及破解之路

王怡婷

【摘 要】隨著社會主義建設(shè)進程不斷推進，該制度不再適應(yīng)改革開放背景下社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需要，引發(fā)一系列的社會問題。在農(nóng)村地區(qū)，主要表現(xiàn)為建設(shè)用地擠壓耕地，土地布局不甚合理，在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，“握手樓”、違章建筑盛行。加之城鄉(xiāng)居民土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的差異，土地增值收益分配及征收制度模式日益僵化，進一步激化了社會矛盾。本文主要梳理了城鄉(xiāng)二元土地制度的現(xiàn)狀和弊端，并以此為基礎(chǔ)提出破解我國城鄉(xiāng)二元土地制度的可行之策，著力破除我國城鄉(xiāng)二元土地制度的體制機制障礙。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)二元土地制度；資源配置；土地增值 征地制度

一、引言

長期以來，我國城鄉(xiāng)二元土地制度的固有弊端導(dǎo)致了一系列社會問題，制約我國經(jīng)濟的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元體制已成為我國當前工作的重要任務(wù)。本文以此為背景，在第一部分主要論述了城鄉(xiāng)二元土地制度的現(xiàn)狀，包括其法律基礎(chǔ)、在農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的狀況。第二部分主要論述了其弊端，包括城鄉(xiāng)居民的不同權(quán)問題、土地資源配置效率低下和社會不穩(wěn)定等。第三部分提出了破除該制度的一些可行之策，如建立和完善公平公正的土地增值和征用制度。

二、城鄉(xiāng)二元土地制度的發(fā)展現(xiàn)狀

1.城鄉(xiāng)二元土地制度的法律基礎(chǔ)

我國1982年《憲法》第十條明確規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！蔽覈锻恋毓芾矸ā芬灿蓄愃埔?guī)定。同時，《土地管理法》規(guī)定，“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

以《憲法》為核心的法律條文，為我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)奠定了法律基礎(chǔ)。在我國城鄉(xiāng)二元土地制度體制下，城市的土地依照法律屬于國家所有，土地使用權(quán)可以在市場上自由流通，且土地的價格由市場主導(dǎo)進行調(diào)控。農(nóng)村的土地在法律上屬于集體所有。然而，盡管依照憲法和法律的規(guī)定，土地使用權(quán)可以在一定條件下進行轉(zhuǎn)讓，但長期以來，由于農(nóng)村集體土地被《土地管理法》限制為僅由農(nóng)民自用或農(nóng)用，不能用于非農(nóng)用途，農(nóng)民宅基地的市場流轉(zhuǎn)受到嚴格的禁止，長此以往，農(nóng)村的集體用地只能由有關(guān)部門分配給村民使用，城市居民無法在農(nóng)村購買宅基地進行非農(nóng)業(yè)性質(zhì)的建設(shè)活動。

2.城鄉(xiāng)二元土地制度在農(nóng)村地區(qū)的情況

日前，我國國土資源部發(fā)布的《中國國土資源公報》提供的數(shù)據(jù)顯示，僅2016年，年內(nèi)耕地面積便凈減少了4.35萬公頃，建設(shè)用地新增約51.97萬公頃。隨著我國工業(yè)化進程的加速，經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地規(guī)模的要求也隨之提高。再加上人口數(shù)量的不斷增長，用于住房建設(shè)的土地規(guī)模進一步擴大，擠壓耕地的空間，更加劇了耕地數(shù)量的不足，也導(dǎo)致了人均耕地的日益減少。根據(jù)《2016中國國土資源公報》，自2011年以來，我國耕地面積變化呈下降趨勢，耕地日益萎縮，由2011年的13523.86萬公頃減少到2015年的13488.87萬公頃。

3.城鄉(xiāng)二元土地制度在城鄉(xiāng)結(jié)合部的情況

在城鄉(xiāng)二元土地制度下，地方政府主要采用征地的方式，將大量集體所有的耕地轉(zhuǎn)化為國有，以用作建設(shè)用地，造成了土地利用管理失去控制的局面。同時，在城市化和工業(yè)化的背景下，大量農(nóng)民進城務(wù)工，而這些農(nóng)民工大多薪酬較低，沒有在城市內(nèi)居住的經(jīng)濟實力。很多城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民便借此機會，在當?shù)匦藿ù罅康倪`規(guī)建筑“握手樓”，趁機出租房屋以增加收入，而農(nóng)民工也樂于借握手樓節(jié)省住宿費用。因而解決了快速工業(yè)化下大量農(nóng)民工的居住問題，但同時也形成了房屋林立、亂搭亂建、道路狹窄、樓與樓之間甚至觸手可及的混亂局面。

三、城鄉(xiāng)二元土地制度下存在的問題

1.農(nóng)村、城市居民的不同權(quán)問題

在我國的城鄉(xiāng)二元體制下，城鄉(xiāng)居民的土地權(quán)利是不對等的。在農(nóng)村地區(qū)，政府實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，分田包產(chǎn)到戶，農(nóng)民自主經(jīng)營、自負盈虧，極大的提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，鼓舞了農(nóng)民努力學習先進的耕作技術(shù)，提高勞動技能，推動了社會生產(chǎn)的發(fā)展。

但是，農(nóng)民雖然可以自主承包并經(jīng)營集體所有的土地。然而，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，農(nóng)地無法被轉(zhuǎn)讓用作其他用途，這對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)無疑是個極大的考驗。因為這致使農(nóng)民僅擁有對土地的承包權(quán)，而無法進行土地交易或抵押融資。也就是說，農(nóng)民無法通過將土地直接投入市場實現(xiàn)對土地資源的變現(xiàn)，從而獲得土地的增值收益。另一方面，不同于農(nóng)村，雖然城市的土地屬于國有，但是根據(jù)憲法的規(guī)定，國有土地的依法流轉(zhuǎn)是得到政府和法律的認可的。

2.土地資源的不合理利用和配置效率低下

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)作為城市的邊緣地帶，一直以來，土地的承包價格較為低廉，遠遠低于城市的地價。正因如此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民珍惜與合理利用土地資源的意識相對薄弱，對土地資源的分配和利用過于隨意。再加上管理部門和相關(guān)負責人缺乏對土地資源利用的規(guī)劃意識，沒有嚴格落實好土地分配等問題，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)存在著土地不合理利用的狀況。

3.農(nóng)民土地權(quán)利受到侵害導(dǎo)致社會不穩(wěn)定性增加

在征地過程中，政府所遵循的相關(guān)拆遷條例大多沒有將被拆遷人的意愿考慮在內(nèi)。但是，對于大多數(shù)情況下，政府提供的征地補償無法滿足居民的心理預(yù)期，因而少有被拆遷者心甘情愿接受拆遷。在這樣的條件下，如果被拆遷者不接受拆遷，又無法和開發(fā)商達成協(xié)議，只能面臨強制拆遷的命運，更有甚者，釀成種種慘案。有數(shù)據(jù)顯示，僅2016年上半年，我國暴力拆遷事件便有十余起，由于強拆造成的毆打、砸車等慘案時有發(fā)生。

四、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的總體思路及建議

1.建立公平的土地增值分配制度，縮小收入差距

土地增值收益分配應(yīng)當遵循公平公正的原則，以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，完善利益分配關(guān)系，確定合理的各產(chǎn)權(quán)主體的分配比例，形成有序的產(chǎn)權(quán)主體的收益分配結(jié)構(gòu)。加強對農(nóng)村集體土地所有制的改革力度，保障農(nóng)民的土地權(quán)利，確保農(nóng)民成為土地增值收益分配的最大受益者。endprint

2.完善土地征用制度，建立合理的補償制度

中共十八屆三中全會《決定》提出：“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。”

（1）應(yīng)完善相關(guān)的法律條文，對“公共利益”一詞做出明確的界定和闡釋，防止征收的土地被利用于非公益的或私人的用途。凡盈利性的征地要求，政府不予通過。

（2）政府應(yīng)規(guī)范征地程序，令征地者和被征地者在正式征地之前達成共識，有序協(xié)商，共同制定征地補償方案，減少征地矛盾，從而減少或防止征地過程中的慘案發(fā)生，確保征地有序進行。

（3）在征地補償上，可以建立和完善以貨幣補償為主，多種補償方式并行的新型征地補償制度。在征地安置過程中，由居民自愿選擇，切實解決集體土地被征收后，被征地農(nóng)民的長遠生計如生產(chǎn)、生活出路問題。

3.借鑒先進地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，全面推進土地改革

（1）重慶“地票”改革。2007年，重慶首創(chuàng)“地票”改革。所謂“地票”即土地資產(chǎn)上市交易的一種憑證。首先是農(nóng)民自愿將閑置的、廢棄的土地資產(chǎn)向有關(guān)部門進行申報，申請的形式及土地復(fù)墾后用作的用途均由申報者本人決定，充分尊重了農(nóng)民主體的意愿。申請通過后，便可以生成與該土地資產(chǎn)相對應(yīng)的“地票”，入市交易，土地資產(chǎn)的價格由市場決定。各法人、自然人及社會組織有序競爭購買地票，隨即規(guī)劃土地用途和發(fā)展方向，最后將土地增值的收益進行以農(nóng)民利益為重點的合理分配。該制度通過政府的積極引導(dǎo)以及市場這只“看不見的手”發(fā)揮作用，將農(nóng)村地區(qū)的荒地廢地充分利用起來，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

（2）成都“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”。2008年，成都成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。以土地承包經(jīng)營權(quán)為例，在依法轉(zhuǎn)讓土地的前提下，農(nóng)民將已經(jīng)有關(guān)部門確權(quán)的土地信息發(fā)布于在產(chǎn)權(quán)交易所，在行政管理部門確認該土地資產(chǎn)符合交易條件后，土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)信息便可以在網(wǎng)絡(luò)信息平臺上發(fā)布，有意向的投資者便可以通過拍賣、投標等方式對該土地資產(chǎn)進行投資、租用等交易活動。

（3） 深圳農(nóng)村集體用地“拍賣”。2013年，位于深圳鳳凰社區(qū)的一塊原農(nóng)村集體用地拍賣成功，本次拍賣前無古人后無來者，堪稱開對國有土地進行市場交易之先河，打破了原有的農(nóng)村集體土地先通過征地收歸國有，再進行土地轉(zhuǎn)讓的土地流轉(zhuǎn)模式。土地收益的70%歸政府所有，剩余30%和建成后物業(yè)管理收費的20%，由該社區(qū)進行分配。這項舉措極大的促進了農(nóng)民土地的保值增值，保障了農(nóng)民的土地收益。

根據(jù)深圳市政府在2013年頒布的關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見，政府允許農(nóng)村集體將符合有關(guān)要求的土地資產(chǎn)進行公開的掛牌出讓。更加振奮人心的是，土地資產(chǎn)合法出讓后，獲得的收益可由農(nóng)村集體進行共享，且農(nóng)村集體可以持有部分原土地資產(chǎn)市場化后的物業(yè)管理權(quán)利，獲得部分物業(yè)管理費。

五、結(jié)語

城鄉(xiāng)二元土地制度在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中導(dǎo)致了一系列弊端，只有通過城鄉(xiāng)同地同權(quán)、地價由市場調(diào)控，形成合理有序的土地征收制度與土地增值分配體系，提高經(jīng)濟效率和促進社會公平，深化土地制度改革，才有可能破除我國僵化的土地制度模式。此外，破解城鄉(xiāng)二元土地制度是一個系統(tǒng)龐大的工程，不僅需要完善相關(guān)法律制度，還需要政府政策、社會保障、輿論監(jiān)督等各部門各要素的相互配合。因此，廣大專家和學者仍需對各項措施的可行性進行深入探討。唯有如此，才能為我國土地制度注入新活力，化解因此引發(fā)的各項社會問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，共同富裕。

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