畢玉琦，張立中

(北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100083)

近年來(lái)，隨著我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境的變化，現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控政策面臨一系列挑戰(zhàn)，亟待完善。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行調(diào)控是世界上的通行做法，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成了比較完善的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控體系，例如，美國(guó)通過(guò)立法的形式，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控手段進(jìn)行法律上的約束和保障實(shí)施;日本也通過(guò)《糧食法》《新農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼進(jìn)行了詳盡的規(guī)范，對(duì)具體數(shù)額進(jìn)行了規(guī)定;歐盟則自從歐共體成立以來(lái)就實(shí)行共同的農(nóng)業(yè)政策，確保成員國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到統(tǒng)一保護(hù)，保障生產(chǎn)者的權(quán)益。筆者系統(tǒng)梳理了美國(guó)、歐盟、日本三大經(jīng)濟(jì)體的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控政策，闡明其近年來(lái)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控方法，提煉政策的實(shí)施背景、條件，評(píng)價(jià)實(shí)施效果，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，為我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控提供有益借鑒。

1 基于不同目標(biāo)的發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控政策

采用什么樣的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控方法，主要取決于價(jià)格調(diào)控目標(biāo)。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家在不同的歷史時(shí)期、不同的國(guó)內(nèi)外環(huán)境和不同的農(nóng)產(chǎn)品供求狀態(tài)下，采用了不同的調(diào)控方法。

1.1 保供給的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控政策

1.1.1 美國(guó)無(wú)追索權(quán)貸款政策 1929—1933年，美國(guó)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)大蕭條，農(nóng)產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)政策主旨以?xún)r(jià)格支持和供給管理為中心，通過(guò)穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民收入，以增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的供給能力。1933年實(shí)施的羅斯福新政中，為確保農(nóng)產(chǎn)品供給，美國(guó)開(kāi)始實(shí)施無(wú)追索權(quán)貸款政策，這一政策主要由農(nóng)業(yè)部直屬的商品信貸公司(CCC)實(shí)施，商品信貸公司的資金由政府和農(nóng)業(yè)部來(lái)提供。生產(chǎn)該類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民自愿提出參加農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃，信貸公司每年給自愿參加的農(nóng)戶(hù)提供9個(gè)月的貸款。在銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的售價(jià)低于在接受貸款時(shí)的預(yù)定價(jià)格(相當(dāng)于政府為農(nóng)民設(shè)置的最低保護(hù)價(jià))，農(nóng)戶(hù)可以把糧食交給商品信貸公司，來(lái)抵消9個(gè)月的貸款，商品信貸公司在任何時(shí)候都無(wú)權(quán)向農(nóng)戶(hù)要求追索償還市場(chǎng)價(jià)格和預(yù)定價(jià)格的差額款項(xiàng);而當(dāng)銷(xiāo)售時(shí)的價(jià)格比貸款時(shí)設(shè)定的預(yù)定價(jià)格高，農(nóng)戶(hù)就可以自行進(jìn)行銷(xiāo)售，還清貸款后，余額屬于農(nóng)民收入。

1996、2002年相繼發(fā)布的新農(nóng)業(yè)法案，優(yōu)化了無(wú)追索權(quán)貸款項(xiàng)目，推出了市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)援助貸款以及在此基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的貸款差價(jià)支付，具體實(shí)施過(guò)程和實(shí)施主體與無(wú)追索權(quán)貸款類(lèi)似。重要變化是當(dāng)市場(chǎng)售價(jià)低于貸款時(shí)的預(yù)定價(jià)格時(shí)，農(nóng)戶(hù)將農(nóng)產(chǎn)品直接在市場(chǎng)上進(jìn)行銷(xiāo)售，無(wú)須交給商品信貸公司，政府向農(nóng)民直接提供差價(jià)補(bǔ)貼。貸款差價(jià)補(bǔ)貼額的計(jì)算公式為:貸款差價(jià)補(bǔ)貼額=(貸款率或預(yù)定價(jià)格－市場(chǎng)價(jià)格)×申請(qǐng)貸款的農(nóng)產(chǎn)品量。其中，貸款率已在《農(nóng)業(yè)法案》中規(guī)定，是由政府預(yù)先制定的，指以每一單位農(nóng)產(chǎn)品做抵押可以獲得的貸款額。獲得貸款差價(jià)補(bǔ)貼的生產(chǎn)者要接受產(chǎn)量抽查，必須向商品信貸公司提供符合要求的產(chǎn)品數(shù)量證明(如銷(xiāo)售單據(jù)、倉(cāng)單、裝卸記錄等)。每年的市場(chǎng)價(jià)格，各月價(jià)格的平均值等數(shù)據(jù)一般通過(guò)美國(guó)農(nóng)業(yè)部全國(guó)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)服務(wù)局收集。

2014年通過(guò)的新《農(nóng)業(yè)法案》即《食物、農(nóng)場(chǎng)及就業(yè)法案》保留貸款差價(jià)補(bǔ)貼，生效期內(nèi)(2014—2018年)保持不變。

由于補(bǔ)貼與實(shí)際種植面積而和產(chǎn)量及市場(chǎng)價(jià)格掛鉤，所以該政策屬于“黃箱”政策。無(wú)追索權(quán)貸款政策實(shí)施后，一定程度上刺激了農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)意愿和積極性，在確保不會(huì)有太大損失的前提下，利用申請(qǐng)的貸款來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)產(chǎn)品的供給，在1933年后的5年時(shí)間里，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量比大蕭條時(shí)期上漲了150%，穩(wěn)定了供給。這一政策的實(shí)施對(duì)象是玉米、小麥、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品。2014年新農(nóng)業(yè)法案修訂后，是唯一保留下來(lái)的直接補(bǔ)貼項(xiàng)目。另外，新農(nóng)業(yè)法案保留了一些原有農(nóng)作物保險(xiǎn)方面的內(nèi)容，還新增了農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目，因農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目與當(dāng)期產(chǎn)量和播種面積掛鉤，并與市場(chǎng)價(jià)格相關(guān)，在保障農(nóng)民增收的同時(shí)，一定程度上也提高生產(chǎn)積極性，就是說(shuō)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目具有保障收入和供給的雙重功效。

1.1.2 日本管理價(jià)格制度 米價(jià)支持政策是日本最主要的價(jià)格支持政策。自19世紀(jì)中期以來(lái)，日本就采取了鼓勵(lì)水稻種植的一系列措施。1942年制定了《糧食管理法》，當(dāng)時(shí)背景環(huán)境是作為日本國(guó)民主食的大米，市場(chǎng)缺口達(dá)到50% ～80%，所以，這部法律規(guī)定大米的收購(gòu)價(jià)格、批發(fā)價(jià)格和零售價(jià)格都由政府來(lái)決定，生產(chǎn)者必須以政府規(guī)定的價(jià)格將全部大米出售給政府，并以較低的價(jià)格賣(mài)出，亦即高價(jià)收購(gòu)、低價(jià)銷(xiāo)售的“雙重價(jià)格”制度。大米的收購(gòu)價(jià)格是政府根據(jù)非農(nóng)業(yè)部門(mén)的勞動(dòng)工資和平均利潤(rùn)率核算出來(lái)的，因此，隨著日本工業(yè)的快速發(fā)展，使得大米收購(gòu)價(jià)格也在急劇升高，大米的種植面積和產(chǎn)量也逐年增加，逐步形成了大米的高關(guān)稅、高成本、高價(jià)格的“三高”局面。20世紀(jì)60年代后期，日本步入發(fā)達(dá)國(guó)家行列，為縮小工農(nóng)收入差距，更是為了保證米農(nóng)的收入和生產(chǎn)積極性，日本始終保持較高的米價(jià)支持，保證了大米的充足供應(yīng)。

隨著工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)和居民收入水平的提高，居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，大米消費(fèi)量逐年下降:1963年日本大米消費(fèi)量達(dá)到峰值，為1.35億 t，至1970年劇降至1.2億 t，降幅為11.1%;而當(dāng)期大米產(chǎn)量卻達(dá)到歷史最高水平，為1.45億t，大米生產(chǎn)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了消費(fèi)量，供過(guò)于求矛盾突出。由于大米是日本的重要主食，維持大米價(jià)格，就是為了國(guó)家糧食的自給、糧食安全保障以及農(nóng)戶(hù)收入的不減少。因而，對(duì)大米價(jià)格支持成為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的核心，其補(bǔ)貼占整個(gè)價(jià)格補(bǔ)貼的70%以上。但是，隨著本土大米生產(chǎn)過(guò)剩，大米存儲(chǔ)費(fèi)用和農(nóng)民大米價(jià)格補(bǔ)貼的不斷增加，給政府帶來(lái)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，日本政府開(kāi)始對(duì)大米進(jìn)行調(diào)整，主要通過(guò)補(bǔ)助金的誘導(dǎo)讓農(nóng)戶(hù)從種植大米轉(zhuǎn)向種植其他農(nóng)作物。如1970年減反政策(休耕政策)、1978年引入轉(zhuǎn)耕補(bǔ)助金政策以及后來(lái)的務(wù)農(nóng)者戶(hù)別收入補(bǔ)償制度等，為減少大米種植面積和產(chǎn)量，降低財(cái)政支出，同時(shí)維持高米價(jià)發(fā)揮了很好的作用。至2015年，日本的國(guó)產(chǎn)大米產(chǎn)量降到8 700萬(wàn)t，比20世紀(jì)60年代末減產(chǎn)40%，實(shí)現(xiàn)了大米的供需平衡。

溫鐵軍等指出，基于日本人多地少的基本國(guó)情，日本政府通過(guò)各種農(nóng)業(yè)保護(hù)政策保證本國(guó)主糧的自給，即巨大的補(bǔ)貼使財(cái)政預(yù)算大量支出，從而不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保護(hù)［1］。

1.1.3 日本原料價(jià)格補(bǔ)貼政策 由于日本國(guó)土面積狹小，土地、水等資源匱乏，生產(chǎn)過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)成本的提升必然會(huì)導(dǎo)致供給不足，為此，日本政府對(duì)于大豆、油菜籽和乳制品等加工原料實(shí)施補(bǔ)貼。具體做法是政府根據(jù)該原料的生產(chǎn)成本、運(yùn)輸成本、貯藏成本等綜合計(jì)算制定該農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格，如果市場(chǎng)銷(xiāo)售價(jià)格比標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格低，則政府會(huì)將差額補(bǔ)給農(nóng)民;對(duì)于蔬菜、加工用水果、雞蛋等農(nóng)產(chǎn)品，政府實(shí)施穩(wěn)定價(jià)格基金制度，即當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)非正常大幅度下跌時(shí)，一般在15%以上，其中大部分差價(jià)由政府補(bǔ)助給生產(chǎn)者，余額由生產(chǎn)者自己負(fù)擔(dān)。但是，一旦市場(chǎng)價(jià)格提高較快，就由這些農(nóng)戶(hù)將農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)上進(jìn)行銷(xiāo)售。但價(jià)格是政府指導(dǎo)價(jià)，以此手段來(lái)控制價(jià)格。中間產(chǎn)生的成本由政府承擔(dān)，同時(shí)，政府會(huì)扶助栽培種子、育苗等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，以增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給。政策實(shí)施中遇到了一些問(wèn)題，如農(nóng)戶(hù)為提高補(bǔ)貼，虛報(bào)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的成本，導(dǎo)致補(bǔ)貼所帶來(lái)的邊際效益較小，沒(méi)有讓補(bǔ)貼真正用到實(shí)處，繼而也給政府帶來(lái)了一定的負(fù)擔(dān)。不過(guò)該政策實(shí)施之后取得了很好的效果，其調(diào)控的一些農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量充足，不會(huì)出現(xiàn)供給不足的情況。

1.2 保增收的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控政策

1.2.1 美國(guó)直接支付補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目 美國(guó)的直接支付補(bǔ)貼是一種固定補(bǔ)貼，采取以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的計(jì)算方式，而不是依據(jù)當(dāng)期農(nóng)作物的播種面積或收獲產(chǎn)量。該類(lèi)補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、產(chǎn)量脫鉤，屬于“綠箱”政策補(bǔ)貼，這一政策標(biāo)志著美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由價(jià)格補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)向收入補(bǔ)貼為主。農(nóng)民所獲補(bǔ)貼總額等于單位產(chǎn)品直接支付率與補(bǔ)貼面積和補(bǔ)貼單產(chǎn)的乘積:補(bǔ)貼面積為農(nóng)戶(hù)1998—2001年種植面積平均值的83.3%;補(bǔ)貼單產(chǎn)是依據(jù)2002年《農(nóng)業(yè)法》計(jì)算出來(lái)的單產(chǎn);各種產(chǎn)品的直接支付率是由農(nóng)業(yè)法事先確定的，如大米為 2.35、小麥為 0.52、高粱為 0.35、玉米為 0.28、大麥為0.25。類(lèi)似的該類(lèi)補(bǔ)貼屬于固定補(bǔ)貼，按照農(nóng)戶(hù)在之前確定的種植面積和產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼，不強(qiáng)制參加。2002年后，補(bǔ)貼的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，大豆、花生、水果、蔬菜等產(chǎn)品也屬于此范圍。這一舉措力度之大前所未有，當(dāng)然也取得了很好的支持效果。該政策實(shí)施使得農(nóng)民收入得到增加，農(nóng)民損失得到了降低，但財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。

郭瑋等提出，2014年美國(guó)新《農(nóng)業(yè)法案》，將實(shí)施近18年的直接支付補(bǔ)貼取消，新增農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目為不掛鉤補(bǔ)貼，農(nóng)場(chǎng)主種植收入低于近5年平均水平的89%時(shí)，政府將提供總額不超近5年平均水平10%的補(bǔ)貼，最高限額5萬(wàn)美元;若農(nóng)場(chǎng)的年收入超過(guò)75萬(wàn)美元，則不允許申請(qǐng)。該計(jì)劃覆蓋品種，與直接支付相似［2］。受巴西WTO訴美國(guó)補(bǔ)貼案的限制，棉花未被納入。

1.2.2 日本目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策 2009年，日本進(jìn)行了新一輪農(nóng)業(yè)政策改革，出臺(tái)了新的補(bǔ)償制度——農(nóng)戶(hù)所得補(bǔ)償制度，這一制度核心內(nèi)容就是將生產(chǎn)成本與市場(chǎng)銷(xiāo)售價(jià)格之間的差額以現(xiàn)金的形式給予農(nóng)民。對(duì)水稻種植戶(hù)的“大米所得補(bǔ)償支付金”有定額直補(bǔ)與變動(dòng)直補(bǔ)，這2種補(bǔ)貼方式可以看成是目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的實(shí)施方式。2013年后，日本政府將這一制度又進(jìn)行了調(diào)整，改名為“經(jīng)營(yíng)收入安定政策”，以收入補(bǔ)貼來(lái)逐漸替代價(jià)格補(bǔ)貼。

田聰穎等提出，日本對(duì)于水稻的政策十分重視，其目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策內(nèi)容為:補(bǔ)貼對(duì)象是生產(chǎn)農(nóng)戶(hù)，但這些農(nóng)戶(hù)必須要按照生產(chǎn)目標(biāo)進(jìn)行生產(chǎn)，分為定額和變動(dòng)2種補(bǔ)貼，而生產(chǎn)目標(biāo)是日本政府根據(jù)自給率目標(biāo)，將自給農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量換算成種植面積后分?jǐn)傊撩總€(gè)農(nóng)戶(hù)，以指導(dǎo)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行生產(chǎn)，水稻的超產(chǎn)部分不在補(bǔ)貼范圍之內(nèi)。其中，定額補(bǔ)貼的計(jì)算公式為:補(bǔ)貼額=(標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)費(fèi)用－標(biāo)準(zhǔn)銷(xiāo)售價(jià)格)×單位面積產(chǎn)量×補(bǔ)貼面積。以2006—2008年的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)費(fèi)用與標(biāo)準(zhǔn)銷(xiāo)售價(jià)格計(jì)算出的全國(guó)統(tǒng)一定額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為28.75日元/kg;單位面積產(chǎn)量為全國(guó)統(tǒng)一單位面積產(chǎn)量，即5 300 kg/hm2;則單位面積的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為15萬(wàn)日元/hm2(2014年該標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為7.5萬(wàn)日元/hm2)［3］;補(bǔ)貼面積為種植的總面積剔除自用種植的面積，這一數(shù)量每年都會(huì)重新核對(duì)。定額補(bǔ)貼是一種脫鉤的補(bǔ)貼，按固定數(shù)額支付，不與市場(chǎng)價(jià)格相關(guān)，屬于“綠箱”補(bǔ)貼。當(dāng)年實(shí)際銷(xiāo)售價(jià)格低于標(biāo)準(zhǔn)銷(xiāo)售價(jià)高時(shí)，同時(shí)啟動(dòng)變動(dòng)補(bǔ)貼，享受變動(dòng)補(bǔ)貼的面積與定額補(bǔ)貼的面積相同。變動(dòng)補(bǔ)貼額=(標(biāo)準(zhǔn)銷(xiāo)售價(jià)格－實(shí)際銷(xiāo)售價(jià)格)×單位面積產(chǎn)量×補(bǔ)貼面積。就是說(shuō)當(dāng)年實(shí)際銷(xiāo)售價(jià)格低于標(biāo)準(zhǔn)銷(xiāo)售價(jià)格，稻谷生產(chǎn)者獲得的補(bǔ)貼為定額補(bǔ)貼與變動(dòng)補(bǔ)貼之和;若實(shí)際銷(xiāo)售價(jià)格高于標(biāo)準(zhǔn)銷(xiāo)售價(jià)格，只獲得定額補(bǔ)貼。日本的這一補(bǔ)貼政策保障了農(nóng)民的基本權(quán)益，增加了農(nóng)民的收入。后期更多的是實(shí)行定額補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額與面積、產(chǎn)量脫鉤。

1.2.3 歐盟的直接補(bǔ)貼政策 20世紀(jì)70年代至80年代，歐盟糧食生產(chǎn)從自給自足到生產(chǎn)過(guò)剩，價(jià)格支持使得財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，較多的價(jià)格支持以及高農(nóng)業(yè)關(guān)稅引來(lái)了各國(guó)的不滿(mǎn)，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易摩擦不斷，糾紛頻繁。除農(nóng)業(yè)多邊談判和多邊規(guī)則等外界推動(dòng)外，農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)已經(jīng)從促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和提高農(nóng)產(chǎn)品的自給率水平，轉(zhuǎn)變?yōu)闇p少過(guò)剩、提高產(chǎn)品質(zhì)量、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村發(fā)展等，歐盟在1992年進(jìn)行了農(nóng)業(yè)政策改革，大幅度降低了國(guó)內(nèi)支持價(jià)格水平，推出了具有“藍(lán)箱”性質(zhì)即以限制生產(chǎn)面積和產(chǎn)量的直接補(bǔ)貼政策，作為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持減少給予農(nóng)民直接補(bǔ)貼。目前，直接補(bǔ)貼約占?xì)W盟農(nóng)民收入的40%，已成為其主要的收入來(lái)源。2002年，歐盟計(jì)劃以一種漸進(jìn)的方式對(duì)其每年40億歐元的農(nóng)業(yè)預(yù)算支出進(jìn)行徹底的改革，2年內(nèi)谷物的支持價(jià)格降低15%;切斷產(chǎn)出和補(bǔ)貼之間的傳統(tǒng)聯(lián)系，農(nóng)民接受補(bǔ)貼的多少將不以他們生產(chǎn)多少糧食、養(yǎng)了多少牛羊?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)。就是說(shuō)改變掛鉤的直接補(bǔ)貼政策，最終實(shí)現(xiàn)與生產(chǎn)不掛鉤的單一直接支付制度，即由“藍(lán)箱”而轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G箱”政策。每個(gè)農(nóng)民獲得的補(bǔ)貼額，將根據(jù)2000—2002年歷史基期作物種類(lèi)和面積等情況確定，與當(dāng)年種植的作物種類(lèi)和面積無(wú)關(guān)。單一支付制度屬于“綠箱”政策，最大特點(diǎn)是沒(méi)有貿(mào)易扭曲作用，不違背市場(chǎng)原則，且操作簡(jiǎn)便，無(wú)須每年統(tǒng)計(jì)、計(jì)算和核查。

歐盟的單一直接支付制度不再與生產(chǎn)掛鉤，但與環(huán)境、食品安全、動(dòng)植物健康和福利、農(nóng)業(yè)條件等掛鉤。如環(huán)境方面必須遵守3種類(lèi)型的標(biāo)準(zhǔn):保持永久性草地的數(shù)量，保護(hù)生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域(EFAs)以及提高作物的多樣化水平等。歐盟農(nóng)業(yè)政策改革也做了一些妥協(xié)和保留，如可以將現(xiàn)在的面積補(bǔ)貼幅度的25%予以保留，仍然與當(dāng)年的生產(chǎn)面積掛鉤，而其余部分改為不掛鉤補(bǔ)貼。

另一項(xiàng)重要的直接補(bǔ)貼為休耕補(bǔ)貼。休耕補(bǔ)貼分為2種，一是每年同面積補(bǔ)貼一起申報(bào)，作為享受面積補(bǔ)貼的前提條件，按國(guó)家規(guī)定劃分的較大農(nóng)場(chǎng)必須休耕10%以上的面積。這種每年1次的休耕，享受與谷物同等的面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。二是多年性休耕，至少休耕10年以上。這種補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)略高一些，而且對(duì)于休耕的土地還有具體的要求，不準(zhǔn)裸露，須進(jìn)行綠化或種草;休耕地不能施肥，不能施農(nóng)藥。

這些補(bǔ)貼有效地保障了農(nóng)民權(quán)益，脫鉤補(bǔ)貼政策對(duì)于農(nóng)民權(quán)益的保障十分有效。

1.3 穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的調(diào)控政策

1.3.1 美國(guó)反周期補(bǔ)貼與價(jià)格損失保障項(xiàng)目 2002年，美國(guó)新農(nóng)場(chǎng)法案進(jìn)一步加強(qiáng)了政府對(duì)農(nóng)業(yè)的直接支持力度，重新啟動(dòng)之前曾經(jīng)廢除的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策，改稱(chēng)為“反周期補(bǔ)貼”。即反市場(chǎng)價(jià)格的周期性波動(dòng)，實(shí)際上是貸款差額補(bǔ)貼與直接支付補(bǔ)貼相互混合的產(chǎn)物，是在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)到一定水平下，給農(nóng)戶(hù)提供的一種保障性補(bǔ)貼。其實(shí)施方法與目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼基本相同。唯一的不同之處，就是引入了一改新的概念——有效價(jià)格。計(jì)算方法:反周期支付=反周期支付率×反周期補(bǔ)貼單產(chǎn)×反周期補(bǔ)貼面積。其中，反周期支付率=目標(biāo)價(jià)格－有效價(jià)格，有效價(jià)格=直接支付率+max(該農(nóng)產(chǎn)品年度市場(chǎng)平均價(jià)格，該農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)貸款率)，反周期補(bǔ)貼面積=核定的基礎(chǔ)面積×85%。該政策適用于大宗谷物農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有多種補(bǔ)貼方式可以選擇，如2002年農(nóng)場(chǎng)法案為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供了5種計(jì)算反周期支付基礎(chǔ)面積的選擇方案和3種計(jì)算反周期支付單產(chǎn)水平的選擇方案。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者除了可以選擇計(jì)算目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的參數(shù)外，還可以選擇是否提前領(lǐng)取部分目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼。差額補(bǔ)貼的實(shí)質(zhì)是政府提供保護(hù)價(jià)格，以確保農(nóng)民的基本利益。

2014年，美國(guó)新《農(nóng)業(yè)法案》在取消直接支付補(bǔ)貼的同時(shí)，也取消了反周期補(bǔ)貼，取而代之的是新增的價(jià)格損失保障項(xiàng)目。該項(xiàng)補(bǔ)貼覆蓋小麥、飼用谷物、水稻、油籽、花生、豆類(lèi)等大宗商品。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于參考價(jià)格時(shí)，該項(xiàng)補(bǔ)貼啟動(dòng)。價(jià)格損失保障補(bǔ)貼計(jì)算方法:補(bǔ)貼=(參考價(jià)格－年度全國(guó)均價(jià))×(基礎(chǔ)面積×85%)×補(bǔ)貼單產(chǎn)，基礎(chǔ)面積可使用以往在農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局登記的面積，或以每種作物2009—2012年度種植面積均值為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一次性調(diào)整，補(bǔ)貼單產(chǎn)可以參考現(xiàn)有反周期支付政策的單產(chǎn)，或按照2008—2012年作物收益的90%作為標(biāo)準(zhǔn)。新法案規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品參考價(jià)格高于2008年以來(lái)的目標(biāo)價(jià)格，其中，小麥從2008年的4.17美元/蒲式耳提高到2014年的5.5美元/蒲式耳、大豆從6美元/蒲式耳提高到8.4美元/蒲式耳、玉米從2.63美元/蒲式耳提高到3.7美元/蒲式耳，提高幅度均在40%或以上。生產(chǎn)者可以選擇要加入該項(xiàng)補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品，一旦確定，該農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼將會(huì)在農(nóng)業(yè)法案生效期內(nèi)2014—2018年保持不變?？梢?jiàn)，與反周期補(bǔ)貼支付相似，是反周期支付的一種新形式，只是操作更簡(jiǎn)單。

無(wú)論是反周期支付補(bǔ)貼，還是價(jià)格損失保障補(bǔ)貼，都與當(dāng)年農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格和農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際收益相關(guān)，因而，屬于“黃箱”補(bǔ)貼，不屬于“綠箱”政策。費(fèi)文俊等指出，2014年美國(guó)新農(nóng)業(yè)法案的調(diào)整實(shí)際上增加了“黃箱”補(bǔ)貼(價(jià)格損失保障項(xiàng)目)，卻相應(yīng)減少了“綠箱”補(bǔ)貼(直接支付補(bǔ)貼)，將會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生更大的扭曲作用，違背了公平貿(mào)易和反國(guó)家補(bǔ)貼的基本原則，很有可能產(chǎn)生新的貿(mào)易摩擦和爭(zhēng)端［4］。也使美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由價(jià)格補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)向收入補(bǔ)貼為主打了折扣。

通過(guò)一系列的補(bǔ)貼措施，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性得到了提高，政府通過(guò)這些措施將農(nóng)產(chǎn)品的供給和價(jià)格控制在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的范圍內(nèi)，不會(huì)出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的較大波動(dòng)。

1.3.2 日本調(diào)節(jié)價(jià)格制度 價(jià)格制度的前提是市場(chǎng)定價(jià)價(jià)格，即依據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系確定價(jià)格，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格進(jìn)行調(diào)控，但涉及范圍不包括大米和煙草等。價(jià)格制度分為4種方式:(1)最低價(jià)格保證。政府規(guī)定價(jià)格下限，如果市場(chǎng)銷(xiāo)售價(jià)格比這個(gè)價(jià)格低，政府就會(huì)按照價(jià)格下限來(lái)收購(gòu)農(nóng)戶(hù)手中的農(nóng)產(chǎn)品，從而調(diào)節(jié)這些產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格，這一方法主要針對(duì)小麥、馬鈴薯、甘薯等;而價(jià)格下限的具體水平是要根據(jù)往年市場(chǎng)價(jià)格和當(dāng)年生產(chǎn)資料的成本來(lái)綜合計(jì)算得出的，每年每種農(nóng)產(chǎn)品的最低價(jià)格不同。(2)價(jià)格穩(wěn)定帶政策。該政策主要針對(duì)除了大米和煙草以外的農(nóng)產(chǎn)品，并針對(duì)不同的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施不同的價(jià)格方針。如對(duì)牛肉、豬肉、蠶繭實(shí)施的浮動(dòng)價(jià)格政策，即產(chǎn)品可以進(jìn)入自由市場(chǎng)進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，但其市場(chǎng)零售價(jià)應(yīng)在政府規(guī)定的上限價(jià)格和下限價(jià)格之間浮動(dòng)。若產(chǎn)品供不應(yīng)求，導(dǎo)致市場(chǎng)零售價(jià)格高于價(jià)格上限時(shí)，則由準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)——事業(yè)團(tuán)(畜產(chǎn)振興事業(yè)團(tuán)、蠶絲砂糖類(lèi)價(jià)格安定事業(yè)團(tuán))拋售其庫(kù)存，或者通過(guò)進(jìn)口稅減免促進(jìn)進(jìn)口，增加市場(chǎng)供給量以平抑市場(chǎng)價(jià)格;若市場(chǎng)零售價(jià)格低于價(jià)格下限時(shí)，政府指導(dǎo)生產(chǎn)者團(tuán)體調(diào)整庫(kù)存量，或者由負(fù)責(zé)監(jiān)控該產(chǎn)品價(jià)格水平的事業(yè)團(tuán)從市場(chǎng)購(gòu)入增加庫(kù)存。吞吐儲(chǔ)備發(fā)生的庫(kù)存管理費(fèi)和購(gòu)貨貸款利息等由財(cái)政負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，價(jià)格的上限和下限也要根據(jù)具體產(chǎn)品的生產(chǎn)成本以及國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格來(lái)綜合制定，太高或者太低都會(huì)影響到市場(chǎng)的穩(wěn)定。(3)差額補(bǔ)貼。這一政策就是由政府事先規(guī)定目標(biāo)價(jià)格，市場(chǎng)價(jià)格低于這個(gè)價(jià)格時(shí)，農(nóng)民就可以獲得2個(gè)價(jià)格的差額作為補(bǔ)貼。(4)價(jià)格平準(zhǔn)基金。這一制度實(shí)際就是一種差額補(bǔ)貼的形式，但是并不完全由政府承擔(dān)，而是由政府、農(nóng)協(xié)、農(nóng)民三者共同投資的“價(jià)格平準(zhǔn)基金”來(lái)進(jìn)行支付，具體比例會(huì)根據(jù)不同產(chǎn)品的不同規(guī)定來(lái)分配。這主要針對(duì)蔬菜、肉牛、蛋類(lèi)等。

日本對(duì)部分國(guó)內(nèi)小宗農(nóng)產(chǎn)品采取不干預(yù)市場(chǎng)，但事后修正的價(jià)格調(diào)控政策。

1.3.3 歐盟干預(yù)價(jià)格政策 1962年，歐共體成立后不久，即開(kāi)始實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品共同價(jià)格制度，建立了統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，以其作為自由流通的條件。在共同價(jià)格制度下，成員國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格可以在共同價(jià)格限定范圍內(nèi)波動(dòng)，一旦超出范圍，價(jià)格支持機(jī)制會(huì)發(fā)生作用，使之復(fù)歸到允許波動(dòng)的范圍。干預(yù)價(jià)格政策與邊境價(jià)格(原“門(mén)檻價(jià)格”)政策是歐盟保留至今的價(jià)格支持政策。每6年確定公布1次，2013年歐盟公布了2014—2020年公共干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品的參考價(jià)格和干預(yù)價(jià)格。

參考價(jià)格僅是計(jì)算農(nóng)產(chǎn)品干預(yù)價(jià)格的依據(jù)。參考價(jià)格是對(duì)實(shí)施公共干預(yù)的谷物、肉類(lèi)和乳制品等，依據(jù)歐盟最供不應(yīng)求地區(qū)的市場(chǎng)價(jià)格確定。

干預(yù)價(jià)格是一個(gè)價(jià)格下限，即農(nóng)產(chǎn)品最低下浮價(jià)格，形成方式有3種:(1)等于參考價(jià)格;(2)參考價(jià)格的一定比例;(3)通過(guò)招標(biāo)形成。當(dāng)實(shí)施干預(yù)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)低于干預(yù)價(jià)格時(shí)，農(nóng)民可以在市場(chǎng)上出售農(nóng)產(chǎn)品，然后再去各國(guó)政府相關(guān)部門(mén)領(lǐng)取市場(chǎng)價(jià)格與干預(yù)價(jià)格二者差額作為補(bǔ)貼;另外，農(nóng)民也可以直接以干預(yù)價(jià)格將農(nóng)產(chǎn)品賣(mài)給政府的收購(gòu)部門(mén)，也就是干預(yù)中心，獲得農(nóng)產(chǎn)品出售收入。干預(yù)中心由政府進(jìn)行管理，起到了調(diào)節(jié)市場(chǎng)供給、穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格的作用?？傮w來(lái)看，通過(guò)干預(yù)價(jià)格政策，歐盟可以很有效地統(tǒng)一成員國(guó)內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，使價(jià)格穩(wěn)定在合理可控的范圍之內(nèi)。

1.4 保護(hù)區(qū)域市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控政策

1.4.1 歐盟邊境價(jià)格 20世紀(jì)70年代以后，歐盟農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量巨大，部分農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)了過(guò)剩的情況，同時(shí)生產(chǎn)成本一直居高不下，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的壓力較大，同時(shí)，進(jìn)出口貿(mào)易也沖擊了歐盟的內(nèi)部市場(chǎng)。歐盟為了改善貿(mào)易上的壓力，保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，進(jìn)而保護(hù)農(nóng)民的利益不受影響，歐盟制定了所謂的“門(mén)檻價(jià)格”，對(duì)于畜產(chǎn)品稱(chēng)為“閘門(mén)價(jià)格”。

門(mén)檻價(jià)格，顧名思義，就是第三國(guó)和地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入歐盟地區(qū)的價(jià)格，如果農(nóng)產(chǎn)品到岸價(jià)比門(mén)檻價(jià)格低，則要征收稅款，即二者的差額。門(mén)檻價(jià)格主要針對(duì)谷物交易。對(duì)于牛羊肉和畜類(lèi)產(chǎn)品的交易，歐盟設(shè)置了閘門(mén)價(jià)格。閘門(mén)價(jià)格，也就是歐盟為了保護(hù)國(guó)內(nèi)畜類(lèi)、副產(chǎn)品的價(jià)格而制定的入境價(jià)格，這一價(jià)格根據(jù)市場(chǎng)上生產(chǎn)這些農(nóng)產(chǎn)品所需的飼料等價(jià)格以及普遍的生產(chǎn)成本來(lái)制定。與門(mén)檻價(jià)格不同，凡是低于閘門(mén)價(jià)格的產(chǎn)品，一律不能進(jìn)入歐盟市場(chǎng)。門(mén)檻價(jià)格的制定也會(huì)隨著國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的變化而變化，一般來(lái)說(shuō)，門(mén)檻價(jià)格高于國(guó)內(nèi)平均價(jià)格和國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，以此來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。

2007年，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(CAP)評(píng)估后，新的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格體系將“門(mén)檻價(jià)格”調(diào)整為邊境價(jià)格［邊境價(jià)格=到岸價(jià)(非歐盟國(guó)家谷物、肉禽蛋、奶制品和糖類(lèi)等農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)達(dá)歐盟邊境)+進(jìn)口稅］。與原門(mén)檻價(jià)格不同，進(jìn)口稅由歐盟在多雙邊談判中確定，而差價(jià)稅則用門(mén)檻價(jià)格減去到岸價(jià)。其實(shí)質(zhì)仍然是建立一種保護(hù)性“閘門(mén)制度”，避免外部低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品傾銷(xiāo)。對(duì)歐盟內(nèi)部成員國(guó)的利益起到了很好的保護(hù)作用，保證了本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的合理供給，減少了歐盟外農(nóng)產(chǎn)品對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的沖擊，保護(hù)了歐盟農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的利益。

1.4.2 日本非關(guān)稅措施 與歐盟的政策不同，日本為保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，主要采取了非關(guān)稅的措施，例如禁止、限制農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口、確定數(shù)量和價(jià)格等，同時(shí)也確立一些壁壘來(lái)控制農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)，從而保護(hù)國(guó)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如日本對(duì)大米的需求量很大，而美國(guó)大米出口量大，日本特地針對(duì)美國(guó)大米進(jìn)行“即時(shí)買(mǎi)賣(mài)系統(tǒng)”進(jìn)行管理和限制，即須將美國(guó)大米和日本大米混合進(jìn)行出售，或者通過(guò)政策如食品援助來(lái)進(jìn)口。對(duì)于進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品，日本在進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫時(shí)制定了非?？量毯蛷?fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)，從產(chǎn)品的質(zhì)量、包裝、形狀、運(yùn)輸方式、環(huán)保程度等多個(gè)方面進(jìn)行嚴(yán)格的限制，一旦不合格，就不予進(jìn)口;而對(duì)于食品添加劑類(lèi)產(chǎn)品，日本進(jìn)口的標(biāo)準(zhǔn)一直非常高，遠(yuǎn)高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，其他國(guó)家的植物和土壤一律不準(zhǔn)進(jìn)口。除此之外，日本對(duì)于進(jìn)口國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平也進(jìn)行了嚴(yán)格的考量，凡是農(nóng)產(chǎn)品安全性不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境惡化國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品，一律嚴(yán)格限制進(jìn)口。

1.4.3 日本關(guān)稅措施 日本是一個(gè)國(guó)內(nèi)資源極其匱乏的國(guó)家，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品自給率不高，大量農(nóng)產(chǎn)品須要進(jìn)口，因此為保護(hù)本國(guó)市場(chǎng)，日本采取了一些關(guān)稅措施，對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品征收高關(guān)稅。2004年，農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅稅率達(dá)到17.7%，是總體關(guān)稅水平的2.8倍。80%以上品種的農(nóng)產(chǎn)品都征稅，且50%以上的稅率超過(guò)15%，尤其是奶制品、淀粉、糖及制品都受到高水平的關(guān)稅保護(hù)。2015年，大米的關(guān)稅更是高達(dá)490%，若按照WTO的關(guān)稅計(jì)算方法，日本的大米關(guān)稅高于700%。日本還實(shí)行關(guān)稅升級(jí)，即對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的初級(jí)品、半加工品、加工品采用不同稅率。例如，小麥、大麥、裸麥等初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口稅率為0～10%，玉米粉、馬鈴薯粉等初級(jí)加工品的稅率為15% ～25%，點(diǎn)心、餅干等面食加工品的稅率為25% ～34%，水果加工品的稅率則高達(dá)34.0% ～46.8%。從產(chǎn)業(yè)鏈視角看，鼓勵(lì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，抑制深加工農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，對(duì)本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)進(jìn)行保護(hù)。

2 發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控經(jīng)驗(yàn)

2.1 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控始終圍繞農(nóng)產(chǎn)品供給

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)的成因復(fù)雜，但供求關(guān)系變化是根本原因，因此，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系就成為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控的關(guān)鍵。觀察發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控，其重點(diǎn)并不是放在農(nóng)產(chǎn)品需求方面，而是始終圍繞農(nóng)產(chǎn)品供給展開(kāi)。像人少地多、人均資源豐富、農(nóng)產(chǎn)品供給過(guò)剩的國(guó)家如美國(guó)、加拿大、澳大利亞以及歐盟等，通過(guò)采取休耕補(bǔ)貼、制定目標(biāo)價(jià)格等，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和供給進(jìn)行調(diào)節(jié)，以穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格;對(duì)于人多地少、資源匱乏、農(nóng)產(chǎn)品供給不足的國(guó)家如日本、韓國(guó)等，則會(huì)采取各種手段，確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給，以穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，確保本國(guó)農(nóng)民利益，保證農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全。盡管不同國(guó)家調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品供給的著力點(diǎn)有所不同，但是世界上幾乎所有的國(guó)家都采用各種方法和手段，以提升其農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力對(duì)于一個(gè)國(guó)家的生存和發(fā)展有著極其重要的作用，影響著國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格是否穩(wěn)定。盡管發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重不高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)，但是，這些國(guó)家一直投入了大量資金，以此來(lái)支持農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高，進(jìn)而保障農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不斷增長(zhǎng)。美國(guó)、歐盟的糧食自給率常年保持在140%和110%以上，其中，歐盟小麥自給率保持在120%以上;雖然日本國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)供不應(yīng)求，但其口糧大米的自給率仍然非常高?？梢?jiàn)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量是一國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)現(xiàn)基本穩(wěn)定的根基。

2.2 適應(yīng)本國(guó)國(guó)情和發(fā)展實(shí)際，選擇調(diào)控政策

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，在世界范圍內(nèi)已經(jīng)形成共識(shí)。但是各國(guó)對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控政策的制定卻有很大的差異，原因就是每個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)的農(nóng)業(yè)發(fā)展情況和農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售情況差距較大。美國(guó)、日本、歐盟在調(diào)控政策的制定和實(shí)施方面積累了很豐富的經(jīng)驗(yàn)，雖然這3個(gè)經(jīng)濟(jì)體在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控方面采取了截然不同的政策，但歸根結(jié)底都是根據(jù)本國(guó)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)情況來(lái)制定的。美國(guó)地大物博，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，集約化水平高，所以會(huì)采取對(duì)大戶(hù)補(bǔ)貼的政策;而在農(nóng)產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)，美國(guó)的交通、物流體系也非常完善，所以在這方面不會(huì)擔(dān)心農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格過(guò)高或者過(guò)低。歐盟國(guó)家數(shù)量多，大多數(shù)國(guó)家為發(fā)達(dá)國(guó)家，但是各國(guó)情況又不相同，各國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)水平不同，所以供給也不同，要想保證穩(wěn)定供給，確保價(jià)格基本穩(wěn)定和各國(guó)農(nóng)民利益，必須要考慮到可持續(xù)發(fā)展，所以進(jìn)行了休耕補(bǔ)貼:一是可以保護(hù)土地，確?？沙掷m(xù)發(fā)展;二是也可以在保證供給穩(wěn)定的情況下確保農(nóng)民的收入不會(huì)受到較大影響。日本是一個(gè)資源極度匱乏的國(guó)家，要想保護(hù)國(guó)產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)免受強(qiáng)烈沖擊，肯定要限制進(jìn)口，保證國(guó)產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，進(jìn)而制定一系列政策來(lái)限制進(jìn)口，從而可以保護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的穩(wěn)定，而本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展不能采取粗放式經(jīng)營(yíng)，必須要在十分狹小的土地上發(fā)展資源節(jié)約型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，減少資源浪費(fèi)。

2.3 與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格脫鉤的直接補(bǔ)貼力度不斷增強(qiáng)

價(jià)格支持對(duì)保障農(nóng)戶(hù)收入及穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力以促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易等方面發(fā)揮過(guò)重要作用。然而，由于一些政策存在對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的扭曲作用，價(jià)格支持這一政策被WTO確定為“黃箱”政策，只允許在“綜合支持量”的范圍內(nèi)采用，超出的部分須要削減直至取消。所以，包括許多發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的多數(shù)WTO成員國(guó)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持總體水平越來(lái)越低，盡量避免農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼對(duì)價(jià)格的扭曲，大力推行與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格脫鉤的生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策。在美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已經(jīng)實(shí)現(xiàn)由價(jià)格補(bǔ)貼為主向收入補(bǔ)貼為主的轉(zhuǎn)變。

另外，從農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼變遷中看出，各國(guó)都降低對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的直接支持力度，轉(zhuǎn)而增加對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的支持力度。并且取消了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的直接控制，而是通過(guò)法律手段和其他手段增加了間接調(diào)控的力度，提高了農(nóng)產(chǎn)品流通效率和市場(chǎng)的平穩(wěn)性，已經(jīng)構(gòu)建起以市場(chǎng)為導(dǎo)向的現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通體系、合理的農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的基本穩(wěn)定，有力地保障了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定。

2.4 有效的價(jià)格預(yù)警機(jī)制

價(jià)格預(yù)警機(jī)制是調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的有效手段之一，眾多發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控機(jī)制形成過(guò)程中，已經(jīng)建立起了較為完善的價(jià)格預(yù)警機(jī)制。如美國(guó)農(nóng)業(yè)部在全國(guó)范圍內(nèi)建立起了龐大的信息網(wǎng)絡(luò)，收集和發(fā)布官方農(nóng)產(chǎn)品信息。針對(duì)糧食生產(chǎn)，美國(guó)農(nóng)業(yè)部專(zhuān)門(mén)建立了國(guó)際糧食供需月度、年度報(bào)告制度，使生產(chǎn)者和消費(fèi)者及時(shí)了解和掌握國(guó)際不同品種糧食的供給量、需求量、庫(kù)存、進(jìn)出口以及價(jià)格的變化，為糧食種植安排提供有力依據(jù)。同時(shí)，借助先進(jìn)的技術(shù)裝備，對(duì)自然災(zāi)害、降水量及分布等進(jìn)行預(yù)警，極大地降低了災(zāi)害損失，穩(wěn)定了農(nóng)產(chǎn)品供給，避免了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的劇烈波動(dòng)。日本也有一套非常完善的價(jià)格預(yù)警制度，日本政府除建立了完善的國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品如生產(chǎn)量、消費(fèi)量、供貨方、需求方、價(jià)格等系統(tǒng)的信息服務(wù)體系，還建有覆蓋全國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷(xiāo)售、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格預(yù)測(cè)系統(tǒng)等。另外，農(nóng)林水產(chǎn)省還設(shè)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)收集、整理、分析國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和市場(chǎng)信息等，為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、企業(yè)等單位和部門(mén)提供決策支撐。

2.5 完備的法律體系保障

作為制度性的保障，農(nóng)業(yè)立法是關(guān)鍵一環(huán)。美國(guó)的農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)體系比較完善，其中農(nóng)業(yè)基本法是核心，自1933年以來(lái)每隔5～6年都會(huì)出臺(tái)1項(xiàng)農(nóng)業(yè)法案，另外還會(huì)配以各種專(zhuān)項(xiàng)法律、補(bǔ)充條款或是調(diào)整法案，形成了完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系，有力確保國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這些法律在農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及貿(mào)易等方面對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施切實(shí)保障。而日本政府采取眾多政策和手段，影響農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，利用《糧食法》《農(nóng)業(yè)法案》等法律對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)進(jìn)行法律上的約束，例如限制大米的生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)口等諸多環(huán)節(jié)。歐盟自農(nóng)業(yè)政策實(shí)施以來(lái)，其整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控機(jī)制的發(fā)展分為2個(gè)階段，即1962年的共同農(nóng)業(yè)政策(共同體國(guó)家統(tǒng)一的價(jià)格政策)及1992年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策調(diào)整，2個(gè)階段都有其相應(yīng)的法令頒布，約束成員國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控，并不斷地改革和調(diào)整，逐步建立起農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)政策體系。

3 我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控條件比較

3.1 調(diào)控目標(biāo)、采取的主要調(diào)控方法、手段不同

我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，國(guó)情不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不同，因此調(diào)控的目標(biāo)和手法也不同。美國(guó)是世界上最發(fā)達(dá)的國(guó)家，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平高，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量高，并且經(jīng)常出現(xiàn)產(chǎn)量過(guò)剩的情況;而日本雖然部分農(nóng)產(chǎn)品的自給率不高，但是大米的自給率卻一直很高，同樣，也會(huì)面臨國(guó)產(chǎn)大米產(chǎn)量過(guò)剩的問(wèn)題。因此，單純考慮農(nóng)產(chǎn)品的供給并不是唯一考慮因素，一些補(bǔ)貼政策的主要目標(biāo)還是要保證農(nóng)戶(hù)的收入穩(wěn)定。而我國(guó)為了實(shí)現(xiàn)“口糧絕對(duì)安全，谷物基本安全”的國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)口糧實(shí)施最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策，解決供求失衡問(wèn)題仍是政策制定的初衷。2014年中央一號(hào)文件提出“穩(wěn)定存量，增加總量，完善方法，逐步調(diào)整”的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼指導(dǎo)方針，在此戰(zhàn)略方針的指導(dǎo)下，現(xiàn)階段最主要目標(biāo)就是提高產(chǎn)能、調(diào)整結(jié)構(gòu)、保障供給。

目前，我國(guó)價(jià)格支持政策仍然是最主要的調(diào)控手段。但是美國(guó)、歐盟、日本等地區(qū)都逐漸降低了政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的支持力度，但并沒(méi)有完全摒棄不用，仍然是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)的手段之一。通過(guò)分析可以得出，發(fā)達(dá)國(guó)家的政策都遵循市場(chǎng)導(dǎo)向，通過(guò)立法的形式來(lái)規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，最常見(jiàn)的方法就是最低保證價(jià)格和差額補(bǔ)貼，而且目前多是以收入補(bǔ)貼來(lái)代替價(jià)格補(bǔ)貼。2016年，中央一號(hào)文件提出“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”原則，不斷完善我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持和調(diào)控方法。

3.2 行政方法仍然是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控的重要手段

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以小規(guī)模的農(nóng)戶(hù)為單位分散經(jīng)營(yíng)，這一形式在短期內(nèi)仍然無(wú)法改變，合作社發(fā)展也需時(shí)日，加之基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，市場(chǎng)化程度不高，法治環(huán)境不完善，所以，在政策的執(zhí)行上，行政方法仍然是重要的手段，并且中央與地方政府的權(quán)責(zé)劃分必須明確。法律和法令因?yàn)榫哂袕?qiáng)制性，所以效果更明顯。美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策基本都會(huì)體現(xiàn)在法律中，以立法的形式來(lái)確定和監(jiān)督實(shí)施，農(nóng)業(yè)法案為價(jià)格管理提供了保障。我國(guó)在實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策時(shí)，可以參考美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，將目標(biāo)價(jià)格政策制度化，并建立一系列配套的法律法規(guī)。此外，目標(biāo)價(jià)格政策的目標(biāo)必須是階段性的，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況變化和農(nóng)業(yè)發(fā)展需要而變化，相應(yīng)的法律法規(guī)也要作出相應(yīng)調(diào)整。

3.3 我國(guó)財(cái)力比較弱，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的總體調(diào)控力度不強(qiáng)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)家財(cái)政收入會(huì)在一定程度上影響政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的支持力度。要想保證農(nóng)戶(hù)的權(quán)益不受侵害，國(guó)家一定要有充足的資本和財(cái)政收入。我國(guó)財(cái)政收入雖處于一個(gè)較高水平，而且財(cái)政支農(nóng)力度也逐年增強(qiáng)，但總體支持力度不強(qiáng)。同時(shí)，在權(quán)責(zé)分配上，中央與地方政府如何合理分權(quán)，一直以來(lái)是我國(guó)面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。

回顧各國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控的歷史，其重點(diǎn)是維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的基本穩(wěn)定或合理波動(dòng)，并且要保障農(nóng)民也就是生產(chǎn)者的利益。隨著我國(guó)現(xiàn)代化水平的提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不斷提高，居民收入提高，支付能力得到增強(qiáng)，但用于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控方面的支出不足。國(guó)家在制定政策和實(shí)施的過(guò)程中，要講求社會(huì)公平，保障農(nóng)民都能從中獲益，進(jìn)而提高價(jià)格支持力度。

相比來(lái)看，歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更為完善，而且經(jīng)驗(yàn)豐富。所有這些條件和物質(zhì)基礎(chǔ)我國(guó)并不具備。所以，在當(dāng)前的情況下，我國(guó)要合理發(fā)放補(bǔ)貼，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行發(fā)放。

3.4 我國(guó)農(nóng)業(yè)信息化程度不高，農(nóng)產(chǎn)品的供給預(yù)測(cè)、價(jià)格預(yù)警困難

盡管?chē)?guó)家在這方面的投資也較少，但目前農(nóng)產(chǎn)品信息化水平總體來(lái)說(shuō)較低，尤其是到了縣(市、區(qū))一級(jí)，農(nóng)產(chǎn)品供給的預(yù)測(cè)、價(jià)格的預(yù)警機(jī)制建設(shè)更急須加強(qiáng)建設(shè)力度。只有信息化水平提高了，信息傳輸通暢，農(nóng)民才會(huì)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格和政府導(dǎo)向進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

對(duì)于目標(biāo)價(jià)格政策來(lái)說(shuō)，這一政策實(shí)施的關(guān)鍵是要確定目標(biāo)價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格。美國(guó)農(nóng)業(yè)部在全國(guó)范圍內(nèi)建立了龐大的信息網(wǎng)絡(luò)，收集、發(fā)布官方農(nóng)產(chǎn)品信息，為目標(biāo)價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格的確定提供參考決策。此外，美國(guó)的目標(biāo)價(jià)格每年在生產(chǎn)前公布，穩(wěn)定生產(chǎn)者預(yù)期。如2002年的《農(nóng)業(yè)法案》公布了2002、2003、2004—2007年各種農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格，2008年的《農(nóng)業(yè)法案》公布了2008、2009、2010—2012年各農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格。

4 發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控政策對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控的主要啟示

4.1 遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行調(diào)控

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控的主導(dǎo)者和實(shí)施者包括政府、國(guó)有企業(yè)及中標(biāo)單位，參與者包括農(nóng)戶(hù)、經(jīng)銷(xiāo)商、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)等。政府進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控時(shí)，應(yīng)廣泛、深入、細(xì)致地了解市場(chǎng)情況，從利益相關(guān)主體的根本利益出發(fā)，挖掘各個(gè)方面參與者的經(jīng)濟(jì)訴求，有針對(duì)性地選擇和確定調(diào)控手段。盡管我國(guó)仍處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)不完善，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)著人們的經(jīng)濟(jì)行為，因此，要以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則作為政策制定的依據(jù)和參考。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用”，這也要求政府在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控過(guò)程中保障農(nóng)民基本利益的前提下，保證調(diào)控政策的實(shí)施要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，處理好市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)控的關(guān)系。

此外，要正確了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)給農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格帶來(lái)的影響，在一定范圍內(nèi)的、合理的價(jià)格波動(dòng)是可以通過(guò)市場(chǎng)供求關(guān)系來(lái)自行調(diào)節(jié)的，不必因?yàn)閮r(jià)格的波動(dòng)就實(shí)行價(jià)格調(diào)整，甚至出現(xiàn)價(jià)格調(diào)控或價(jià)格聽(tīng)證就是漲價(jià)的怪事，這樣既不利于發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的優(yōu)越性，也不利于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的平穩(wěn)、健康發(fā)展。

4.2 基于不同調(diào)控目標(biāo)，采用不同調(diào)控方法

不同農(nóng)產(chǎn)品、不同的供求狀態(tài)，調(diào)控目標(biāo)不同，不同農(nóng)產(chǎn)品在不同時(shí)期采用的調(diào)控方法也不同，堅(jiān)持按品種施策。21世紀(jì)以來(lái)，政府在關(guān)于我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格問(wèn)題上面臨利益沖突:國(guó)家糧食安全目標(biāo)要求糧食持續(xù)增產(chǎn)，農(nóng)民須要提高糧食價(jià)格增加收入，城鎮(zhèn)居民須要穩(wěn)定食品價(jià)格維持生活，權(quán)衡后的價(jià)格政策更多地偏向國(guó)家糧食安全和消費(fèi)者對(duì)物價(jià)的擔(dān)心，農(nóng)民雖然會(huì)由于收購(gòu)價(jià)格小幅度提高獲得一些利益，但總體看農(nóng)民的利益沒(méi)有得到充分關(guān)注和保護(hù)，農(nóng)民收入水平還很低。價(jià)格調(diào)控不是保證國(guó)家糧食安全、農(nóng)民增收、維持物價(jià)穩(wěn)定的唯一有效手段，要實(shí)現(xiàn)這3個(gè)目標(biāo)需要更有效率的替代政策，不能靠一種政策解決所有問(wèn)題。當(dāng)前，市場(chǎng)調(diào)控的目標(biāo):一是總量基本平衡，包括品種和結(jié)構(gòu)的基本平衡;二是市場(chǎng)波動(dòng)可控，既要提高對(duì)價(jià)格波動(dòng)的容忍度，不要過(guò)多過(guò)頻干預(yù)市場(chǎng)，也要設(shè)置波動(dòng)的合理區(qū)間和應(yīng)急預(yù)案，防止大起大落;三是保護(hù)農(nóng)民利益和促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，通過(guò)價(jià)格和補(bǔ)貼政策的相互配合，保證農(nóng)民合理收益，穩(wěn)定國(guó)內(nèi)生產(chǎn)。

4.3 加大農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持與脫鉤直接補(bǔ)貼力度

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策會(huì)與種植面積(或飼養(yǎng)量)、產(chǎn)量、市場(chǎng)價(jià)格等掛鉤，屬于“黃箱”政策，超過(guò)“綜合支持量”是被禁止使用的。但是，發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體都曾以農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策為主，就是說(shuō)過(guò)去農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼以“黃箱”補(bǔ)貼為主，只是進(jìn)入21世紀(jì)以后，脫鉤補(bǔ)貼才逐步增加，即使是現(xiàn)在的日本、歐盟、美國(guó)仍然廣泛采用與市場(chǎng)價(jià)格、生產(chǎn)者收益掛鉤的“黃箱”政策，以保障各自的農(nóng)產(chǎn)品安全和農(nóng)民收入，所以，基于我國(guó)仍然是發(fā)展中國(guó)家，人口眾多，農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食安全關(guān)乎到國(guó)家長(zhǎng)治久安，既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是政治問(wèn)題，加大農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持力度不容置疑。

在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策實(shí)施過(guò)程中，必須與面積(或飼養(yǎng)量)、產(chǎn)量、市場(chǎng)價(jià)格掛鉤，才能對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)揮促進(jìn)作用，使非常有限的國(guó)家財(cái)力產(chǎn)生最大的效率。當(dāng)然必須遵守WTO規(guī)則要求，支持力度在“綜合支持量”許可的限額以?xún)?nèi)，并遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，多采用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，實(shí)現(xiàn)價(jià)格支持補(bǔ)貼的啟動(dòng)精準(zhǔn)、存儲(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品吞吐及時(shí)有度等，盡可能避免對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的扭曲。確保國(guó)家“口糧絕對(duì)安全”“谷物基本安全”和農(nóng)民增收。

另外，逐步增加脫鉤的直接支付補(bǔ)貼力度，應(yīng)盡多地采用“綠箱”政策。這樣既符合WTO規(guī)則，減少貿(mào)易摩擦和風(fēng)險(xiǎn);又操作簡(jiǎn)便，降低政策的執(zhí)行成本，避免對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的扭曲。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼力度非常大，如歐盟的直接補(bǔ)貼約占農(nóng)民收入的40%，已成為其主要收入來(lái)源;2005年美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼比2001年增加了68%，新農(nóng)業(yè)法案規(guī)定2014—2018財(cái)年聯(lián)邦政府每年農(nóng)業(yè)開(kāi)支約為1 000億美元;即使巨大的補(bǔ)貼造成財(cái)政預(yù)算大量支出，日本政府也不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保護(hù)。發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼涵蓋了所有的主要農(nóng)產(chǎn)品。因此，我國(guó)農(nóng)業(yè)直接支付補(bǔ)貼在提高單位補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，擴(kuò)大補(bǔ)貼的覆蓋面。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼力度也須要加大。目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋了糧、棉、油、糖料、能繁母豬和育肥豬、奶牛等15種，盡管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度初步形成，但補(bǔ)貼金額比較低，保險(xiǎn)公司和投保農(nóng)民的積極性不高，保障作用不強(qiáng)。目前，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)品種多達(dá)150多種，保險(xiǎn)項(xiàng)目覆蓋范圍從傳統(tǒng)的糧食作物增擴(kuò)到花生、棉花、水果和蔬菜等園藝或有機(jī)作物。國(guó)際上通行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼包括保費(fèi)補(bǔ)貼、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理費(fèi)用補(bǔ)貼及再保險(xiǎn)補(bǔ)貼，而我國(guó)僅保費(fèi)補(bǔ)貼1種方式，且為中央與地方財(cái)政“聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼”機(jī)制，省級(jí)補(bǔ)貼到位后，中央財(cái)政才撥付，造成地區(qū)間的不公平。

直接補(bǔ)貼可以在很大程度上保護(hù)農(nóng)民的利益，即使在氣候惡劣、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量低的情況下也能保證農(nóng)民的權(quán)益得到保障，這有利于進(jìn)一步提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在得到直接補(bǔ)貼的情況下，農(nóng)民會(huì)投入更多精力到生產(chǎn)上。

4.4 完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障信息傳輸通暢和農(nóng)產(chǎn)品流通暢通

在目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策實(shí)施過(guò)程中，如何測(cè)量和確定種植面積、單位面積產(chǎn)量、市場(chǎng)價(jià)格等是一個(gè)繁重而關(guān)鍵的問(wèn)題。美國(guó)之所以在目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度方面取得較好的效果，是因?yàn)槠溆型晟频幕A(chǔ)設(shè)施，尤其是信息采集和反饋體系。在美國(guó)國(guó)內(nèi)，各州(市)都有很多調(diào)查機(jī)構(gòu)，也都有非常完備的調(diào)查系統(tǒng)，每年都會(huì)進(jìn)行種植面積、單產(chǎn)的測(cè)量和計(jì)算，并且結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格報(bào)告、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入報(bào)告等內(nèi)容來(lái)全面獲取相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息。而在我國(guó)以小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)為主，且人口數(shù)量龐大，統(tǒng)計(jì)起來(lái)難度非常大，信息采集的成本較高，一些數(shù)據(jù)獲取難度很大，而且很有可能得到虛假數(shù)據(jù)。所以，我國(guó)要想完善目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度，必須要加快信息系統(tǒng)建設(shè)，全面采集相關(guān)數(shù)據(jù)。利用科技支撐，依據(jù)衛(wèi)星監(jiān)測(cè)，預(yù)先對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量進(jìn)行估計(jì)和測(cè)量，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控政策的制定做好前期的信息收集、計(jì)算，以便于政策有針對(duì)性地制定。

在農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)中，要注重配套設(shè)施和服務(wù)建設(shè)，例如，要建設(shè)好農(nóng)村金融服務(wù)，改善目前農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)資金不足的現(xiàn)狀，讓農(nóng)村金融更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量;農(nóng)業(yè)相關(guān)財(cái)政稅收也在流通環(huán)節(jié)中有重要的作用，從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方面進(jìn)行著重關(guān)注，制定相關(guān)的政策，保障農(nóng)產(chǎn)品供給的穩(wěn)定和價(jià)格的穩(wěn)定;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也是十分重要的一個(gè)方面，很多農(nóng)民擔(dān)心由于不可抗力因素導(dǎo)致收成變少，農(nóng)民的利益受到損失，這時(shí)候就需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮作用，同時(shí)要探索適合我國(guó)國(guó)情和農(nóng)業(yè)發(fā)展情況的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種類(lèi)，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，保障他們的利益;對(duì)于進(jìn)口，要采取一系列保護(hù)措施，來(lái)控制和減少對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的沖擊。

4.5 健全法制，依法進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控

農(nóng)業(yè)支持相關(guān)法律體系欠缺，是我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策存在的嚴(yán)重問(wèn)題之一，如基于我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施，只頒布了一些規(guī)定、辦法或是臨時(shí)性文件，并沒(méi)有完善的糧食補(bǔ)貼法，在一定程度上阻礙了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)相關(guān)的大部分法律法規(guī)缺乏強(qiáng)制性，調(diào)整農(nóng)業(yè)關(guān)系的法律實(shí)施難度較大，權(quán)責(zé)界限不明確，法律適用困難，隨意性大，這直接影響了財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率，因此，農(nóng)業(yè)支持政策的法制化建設(shè)亟待完善?；镜摹掇r(nóng)業(yè)法》配以全面的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，在農(nóng)業(yè)生態(tài)、農(nóng)業(yè)投入、糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管、農(nóng)業(yè)組織建設(shè)等方面進(jìn)行有效的立法實(shí)踐，重點(diǎn)在于建立易于實(shí)踐的、權(quán)責(zé)明確的法律制訂，這些法律可以在實(shí)施過(guò)程中定期評(píng)估，缺位即補(bǔ)，與現(xiàn)實(shí)不適應(yīng)則及時(shí)予以調(diào)整。

積極利用國(guó)際規(guī)則減少農(nóng)業(yè)發(fā)展的負(fù)外部性。所以，農(nóng)業(yè)立法的重點(diǎn)應(yīng)該是那些足以支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展大環(huán)境的領(lǐng)域，如農(nóng)業(yè)資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)環(huán)境生態(tài)建設(shè)、動(dòng)植物資源的利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的使用、農(nóng)林資源生態(tài)保護(hù)等方面的法律法規(guī)亟待健全。

在農(nóng)業(yè)資金投入方面，我國(guó)目前還沒(méi)有一部明確的《農(nóng)業(yè)投資法》。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)財(cái)政投入比例應(yīng)該得到法律保障，支農(nóng)資金的投入目標(biāo)、來(lái)源、監(jiān)管等有賴(lài)法律關(guān)系確定?！掇r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法》應(yīng)當(dāng)完善，明確界定各個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放管理部門(mén)的權(quán)限和責(zé)任，政府補(bǔ)貼發(fā)放的全過(guò)程都要受到法律的嚴(yán)格管控、依法投入，從而提高政策的效率。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法規(guī)還要有具體的措施細(xì)則和量化內(nèi)容，在西方的補(bǔ)貼法規(guī)中，農(nóng)民可以清楚地計(jì)算出自己所獲得的補(bǔ)貼數(shù)額，所以農(nóng)業(yè)支持法規(guī)的發(fā)展方向是透明化和高效化。法律健全、組織健全、監(jiān)管有力，才能使我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的效果大大增強(qiáng)。