法律援助質量標準之中西比較

摘 要：法律援助質量標準具有重要意義。通過了解我國現行法律援助質量標準及西方主要國家的相關規(guī)定、特點，對比二者并找出對我國法律援助質量標準有何啟示。

關鍵詞：法律援助;質量標準;中西對比

中圖分類號：D920.0 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1008-4428（2018）03-149 ?-03

法律援助質量標準是指對各種法律援助辦案質量的概念和日常性活動所作的動態(tài)的統(tǒng)一性規(guī)定，是對一定時期內的法律援助實踐經驗和成果進行總結概括，并經相關機構協(xié)商一致，由主管部門批準，以特定形式發(fā)布，對法律援助辦案質量工作的一種準則和依據。文章通過將我國法律援助質量標準與英美國家標準對比，謀得啟示。

一、我國法律援助質量標準概述

（一）主要規(guī)定現狀

我國對于法律援助質量標準的規(guī)定目前主要分為兩個層面：國家與地方（省市試點規(guī)定）。在國家層面，對于法律援助辦案質量的要求，最早見于1996 年版《刑事訴訟法》，規(guī)定人民法院可以或應當指定承擔法律援助義務的律師為其辯護后2003 年國務院《法律援助條例》對案件質量提出了原則要求。還有如2004年全國律協(xié)通過的《律師職業(yè)行為規(guī)范》第115條中規(guī)定律師“應當通過努力提高自身綜合素質，提高法律辦案質量”。一些政府機構出臺的文件中也有出現對援助質量的要求，如2014年發(fā)布的《關于加強國家賠償法律援助工作的意見》中“要提升國家賠償法律援助工作的質量和效果”以及同年出臺的《法律援助投訴處理辦法》《關于進一步推進法律援助工作的意見》。在地方層面，從 2012 年起司法部法律援助中心在全國范圍內組織部分省級和市級地方開展了法律援助案件質量評估試點，關于法律援助服務質量的標準化規(guī)定大都存在于各試點省、市地區(qū)的具體規(guī)定。截至2016年，全國各省、市級地方幾乎都出臺了相應法律援助質量標準，以配合中央完善法律援助質量標準工作的推行。當下各省、市對于法律援助質量標準的體現主要集中在各地區(qū)法律援助質量標準辦法等文件中。

（二）我國法律援助質量標準制度特點

1.國家層面規(guī)定少且抽象

國家層面關于法律援助質量標準方面的規(guī)定多是一些概括性和模糊性的要求，對于一些較為具體的方面并未作出明確且細致的規(guī)定。標準這一概念應有具體之意，而作為大陸法系國家較其他法律概念而言，法律援助質量標準目前在國家層面上規(guī)定較少，內容抽象。而造成這一現象的主要原因有二，一方面出于立法技術和制度的特點即合理的抽象性對于立法而言極為重要，它能保障法律對生活事實具有高度涵蓋性，進而得以穩(wěn)定實施。而另一方面則源于在制定質量標準相關規(guī)定時，社會客觀物質經濟生活狀況的制約。而相關規(guī)定數量不多，也體現出了我國立法的特色以及對這一問題的關注不足。

2. 地方評價質量標準多樣化

以重慶市法律援助服務質量標準（試行）為例，主要從法律援助機構服務和法律援助人員服務方面設定了程序標準和實體標準兩方面內容，具體包括：法律咨詢、代寫文書、刑事辯護和代理、民事代理和行政代理等主要的法律援助服務方式。其特點體現出該地區(qū)基本覆蓋了法律援助案件的全過程，同時將援助質量標準要求按案件種類分為刑事、民事、行政，并根據不同案件的進行特征提出了不同要求。而另一省級地區(qū)安徽，同樣由2014年發(fā)布法律援助質量監(jiān)督管理辦法（試行），著重提出案件質量控制標準、個案質量評定和綜合管理質量評價，同時將個案質量評定的等次與辦案補貼數額掛鉤，綜合管理質量評價結果在司法行政系統(tǒng)通報，并作為相應年度法律援助工作考核內容的重要部分，注重的是監(jiān)督過程和援助提供者的評判。

二、西方主要國家法律援助質量標準

英國是法律援助制度的起源地，而美國是當代法律援助制度最發(fā)達的國家之一，本部分便從兩國的法律援助質量標準規(guī)定進行研究，以期打開我國法律援助質量標準新思路。

（一）美國法律援助質量標準

1.主要規(guī)定

美國的民事法律援助系統(tǒng)以法律服務公司為主導。關于法律援助辦案質量標準的具體規(guī)定：《民事法律援助提供標準》適應民事法律援助提供體系和實踐的發(fā)展變化而出臺，主要是強調流程中影響法律援助質量的各種因素;《美國法律服務公司執(zhí)行標準》是法律服務公司參照《民事法律援助提供標準》制定的，二者最大的不同是在對象上執(zhí)行標準僅關注公司提供資助的人群，而后者是面對所有低收入人群，故在其表現上《美國法律服務公司執(zhí)行標準》更為細致，并體現出更強的操作性。美國沒有全國統(tǒng)一的民事法律援助實施體系，《州民事法律援助實施體系準則》由美國律師協(xié)會通過，意在縱向上同法律援助公司的規(guī)定共構全方位的高質量法律援助服務。其規(guī)定側重于實質性辦案質量的內容，與實施體系相對應監(jiān)督整體民事法律援助質量標準的實施情況。

2.特點

（1）質量標準體系與本國特殊制度緊密相連。

美國作為聯邦制國家，政府和地方是雙重的立法體系，并無全國統(tǒng)一的民事法律援助實施體系，聯邦和各州均設有名稱和使命不盡相同的法律援助提供機構?！睹袷路稍峁藴省穪斫⒓氈碌姆稍|量標準體系，以法律服務公司執(zhí)行標準來貫徹具體詳細的評估指標和調查領域，即實踐操作執(zhí)行問題，再以《州民事法律援助實施體系準則》來總體確定細致的質量標準指導原則以將聯邦與州之間的法律援助質量標準體系建立起來，形成了應體制而生的細致、廣泛、全面的法律援助質量標準規(guī)定體系來實現法律援助服務的有效性，實現了較為完善的法律援助辦案質量標準監(jiān)督管理體系。

（2）以程序性控制為主的法律援助質量標準體系。

質量標準內涵可分為程序與實體兩部分，通過研習美國民事法律援助質量標準的相關規(guī)定，其重點基本著眼于法律援助辦案過程中各個階段程序性事項的控制。例如《民事法律援助提供標準》，六、七章詳盡、細致地關注了法律援助辦理過程中，各個流程中如何控制質量;與《州民事法律援助實施體系準則》配套實施的自我評測工具則是關注辦案實施階段中各實行階段程序性事項完整度和真實性?？v觀美國法律援助辦案質量標準控制體系，體現出極強的程序性管理方法。

（二）英國法律援助質量標準制度

1.主要規(guī)定

英國《1999年獲得司法公正法》旨在設立法律服務體系，關于法律援助質量標準就規(guī)定了提供法律援助服務的各項條件;2002年《專業(yè)質量標志標準》進一步構成英國法律援助質量標準體系，側重于兩方面：援助人辦案能力的勝任性以及細化工作程序;《英格蘭和威爾士獨立同行評估報告》以及《蘇格蘭同行評估及質量保證》確立了同行審查的質量保證體系，并直接衡量法律援助辦案質量標準的效果。《2009-2012年英格蘭和威爾士法律服務委員會戰(zhàn)略規(guī)劃》則制定了“對服務提供者設定最低質量標準，通過委托方式進一步在最低標準上做出質量改進、告知受援選擇”的三大層次以保證法律援助辦案質量的策略，并確定同行評估的質量框架。

2.特點

（1）重視實體性法律援助辦案質量監(jiān)督。

英國法律援助辦案質量標準體系特殊，具象制度便是同行審查。與美國不同，英國在規(guī)定了詳細的程序性流程辦案質量標準的同時，極其重視法律援助案件所取得的實效性、公正性。英國的特殊之處便是著重關注辦案質量標準的評價制度，審查人資格的確認、按不同案件類型確定指導原則和標準、評價流程和規(guī)范以及評價結果的產生。英國在實體性辦案質量標準的把握便是通過同行審查評價制度，來控制辦案質量標準。

（2）法律援助質量標準體系成本高昂

英國法律援助辦案質量標準體系是世界上最完善的體系之一，正因如此，造就了英國的法律援助質量標準保障制度世界人均成本最高，主要有兩方面：管理費用過高和直接財政撥款實效不成比例。財政方面的挑戰(zhàn)是英國質量標準體系面臨的最大問題，從2013-2015年英國政府將法律援助支出的預測從1.467億英鎊降低到1.453億英鎊，就是為了降低其質量標準體系帶來的巨大管理成本。而側面則體現了英國這種極具特色的詳盡標準體系和管理成本比例失衡的法律援助質量標準監(jiān)督管理體系制度。

三、西方法律援助質量標準對我國的啟示

英美兩國是判例法國家，且在國家制度、法律援助提供模式等方面都與我國現實存在差異。但從另一方面講，法律援助提供質量服務標準的制定，實質公平、保護弱勢群體、維護社會穩(wěn)定等價值存在共同之處，故期能總結西方較完善的法律援助質量標準中優(yōu)勢且適宜的規(guī)定，來啟示我國關于相關規(guī)定的完善。

（一）質量標準宜程序性控制為主

縱觀西方國家的法律援助辦案質量標準體系，均體現出一種以程序性控制為核心的評價和監(jiān)督機制。即便是英國在強調實體性質量審查的同時，其體系重心仍然體現在程序性標準之上。較程序與實體而言，程序性標準具有觀察性：即一系列客觀、公正的程序性質量標準在實施過程中，可被質量體系全程評價的特征。從援助提供者的審查、受理、案件進程、資料查閱、訴訟、咨詢、案件跟蹤，程序性標準可以提供一個流程視角去審視和判斷法律援助辦案質量究竟幾何。同時程序性標準可執(zhí)行性高、操作性強同樣源自其可觀察性的特點，可有效降低辦案質量標準成本，實現管理資金和資源的優(yōu)化配置。

（二）借鑒實體性評價機制

實體性質量標準的優(yōu)勢體現在更能表現法律援助質量標準體系的法治價值即公平、公正，任何法律制度的實施都須追求公平價值。而實體性評價結論較程序性保障制度能更直接和準確地反映具體案件的辦案質量，故實體性評價機制是法律援助辦案質量標準中不可或缺的組成部分。而相較程序性標準較強的觀察性而言，實體性難以全程評價，而更多是反映在后果和責任方面，故借鑒實體性評價機制需著重于結果入手，如英國的同行審查制度、回訪制度都是從實體上對援助案件質量標準的結果進行評價以進行監(jiān)督。

（三）標準須與發(fā)展階段相適應

任何制度的建立和實施都離不開法制本土資源，質量標準制定的寬泛與細密與否，需要有一個必要的把握及緊緊與本國發(fā)展階段相適應、根植于本土資源。詳盡的質量標準能帶來精密的評判制度接近質量標準制定的公正目的，但同時會耗費過量的管理費用和運營成本從而造成法治資源的投入與法律援助成本不成正比，在社會資源永遠有限的經濟學前提下對財政造成巨大負擔。英國便是一個例子，自2012-2015年，英國連續(xù)四年調低法律援助預算資金，相對于需求日益擴大的受援對象財政迫于現行質量標準體系的壓力下降低投入反而會影響體系的實施效果。故我國在建立完善的法律援助質量標準體系時，需要借鑒西方國家的經驗，將體系建設同發(fā)展階段相適應才是長久之計。

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作者簡介：

唐文凱，男，甘肅蘭州人，重慶郵電大學，碩士，研究方向：訴訟法。