李樹銘

黨的十九大報告明確指出：建設法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法；建設美麗中國，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為；深化機構和行政體制改革，轉變政府職能，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力。這些新思想、新論斷，對林業(yè)執(zhí)法工作提出了新任務、新要求。各級林業(yè)行政主管部門必須深入學習貫徹黨的十九大報告精神，準確分析和判斷當前林業(yè)執(zhí)法工作面臨的形勢和任務，進一步增強對加強林業(yè)執(zhí)法工作的重要性和緊迫性的思想認識，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全力推進林業(yè)執(zhí)法工作再上新臺階。

一、當前林業(yè)執(zhí)法工作面臨的形勢

全面客觀分析案件統(tǒng)計數據背后隱藏的突出矛盾和深層次問題，是科學判斷當前林業(yè)執(zhí)法工作形勢的前提。黨的十八大以來，國家林業(yè)局黨組高度重視生態(tài)林業(yè)建設，全面推進依法治林，持續(xù)加大林業(yè)執(zhí)法力度，每年在全國范圍內組織開展打擊破壞森林資源違法犯罪專項行動，始終保持對林業(yè)違法犯罪行為的高壓態(tài)勢，取得了顯著成效。據統(tǒng)計，2016年全國各級林業(yè)主管部門共查處林業(yè)行政案件19.66萬起，與2015年相比基本持平；與1998年的47.10萬起相比，呈大幅度下降趨勢。2016年全國各級森林公安機關共查辦涉林刑事案件3.13萬余起，與2015年相比略有上升；與1998年的2.05萬起相比則大幅增加。2017年全國各級林業(yè)主管部門共查處林業(yè)行政案件16.69萬起，與2016年相比下降15.1%。2017年全國各級森林公安機關共查辦林業(yè)刑事案件3.26萬起，與2016年相比上升4.2%。從案件統(tǒng)計數據看，一方面反映了林業(yè)執(zhí)法工作取得明顯成效，有力地遏制了違法犯罪行為高發(fā)的勢頭；另一方面，也反映出當前林業(yè)執(zhí)法工作還存在很多問題和不足，如涉林違法犯罪案件日趨復雜、案件查處的阻力和難度增大、執(zhí)法的積極性、主動性有一定程度減弱等。

當前，林業(yè)執(zhí)法工作面臨的形勢十分嚴峻和復雜，不容盲目樂觀和絲毫松懈。主要表現在：一是部分地方不能妥善處理經濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的關系，建設項目大量占用林地，破壞生態(tài)環(huán)境，涉林違法犯罪活動禁而不止、愈演愈烈，給林業(yè)資源保護和管理帶來極大沖擊，給林業(yè)執(zhí)法造成極大壓力和阻力。祁連山國家級自然保護區(qū)破壞生態(tài)環(huán)境問題就是一個典型案件。二是林業(yè)生態(tài)和資源具有點多、面廣、線長等分布特點，林業(yè)案件多發(fā)生在偏遠鄉(xiāng)村、山頭地塊，執(zhí)法力量難以全面覆蓋，給案件發(fā)現和查處造成了極大不便和困難，“執(zhí)法難、取證難、執(zhí)行難”現象普遍存在。三是一些地方林業(yè)部門“重建設、輕保護”，把主要精力和工作重點集中在爭取林業(yè)資金和項目上，對林業(yè)執(zhí)法工作不重視，甚至放棄了執(zhí)法陣地，削弱了執(zhí)法力度。有些地方長期不辦案，有些地方很少辦案，有些地方只是為了應付上級督辦和媒體曝光才辦案。四是執(zhí)法機構和隊伍建設不平衡、不充分，一些地方執(zhí)法力量不足，執(zhí)法人員能力和素質有待提高，執(zhí)法手段、措施和管理落后。這些問題嚴重影響和制約著林業(yè)法律法規(guī)的實施，使得涉林違法犯罪現象仍然呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢，并且形成了“違法犯罪現象易發(fā)、多發(fā)和案件數量呈下降趨勢”并存的局面。這充分表明：林業(yè)執(zhí)法力度亟待加強，林業(yè)執(zhí)法工作任重道遠。

二、加強林業(yè)執(zhí)法工作的重要性和緊迫性

加強林業(yè)執(zhí)法工作，必須首先解決思想認識問題。必須充分認識林業(yè)執(zhí)法在林業(yè)工作全局中應有的地位和作用，取得各級林業(yè)部門主要領導的重視和支持。必須充分認識林業(yè)執(zhí)法工作對各級林業(yè)部門的現實意義，增強做好林業(yè)執(zhí)法工作的責任感、使命感和緊迫感，促使林業(yè)執(zhí)法部門和隊伍統(tǒng)一思想，形成共識，明確目標，形成合力。

（一）加強林業(yè)執(zhí)法工作是林業(yè)部門貫徹黨的十九大精神，建設美麗中國、維護生態(tài)安全、保護林業(yè)資源的必然要求

黨的十九大報告關于建設美麗中國的論述，是對“五位一體”總體布局的繼承和發(fā)展，體現了黨和國家對生態(tài)文明建設的高度重視。林業(yè)作為生態(tài)建設的主體，在保護和修復“三個系統(tǒng)和一個多樣性”方面發(fā)揮著獨特作用。查辦涉林違法犯罪案件是林業(yè)工作不可或缺的重要組成部分，是各級林業(yè)部門依法保護生態(tài)文明建設成果的一項有力武器和重要手段。黨的十八大以來，國家林業(yè)局黨組深入貫徹中共中央關于生態(tài)文明建設的決策部署，一手抓林業(yè)改革和發(fā)展，以工程、項目和資金帶動林業(yè)大發(fā)展；一手抓資源保護、監(jiān)督和管理，不斷加大執(zhí)法力度，嚴厲查處涉林違法犯罪案件，為生態(tài)文明建設提供了有力保障。然而，有些地方林業(yè)部門還存在把經濟發(fā)展與生態(tài)保護對立起來的錯誤認識和傾向，既怕林業(yè)執(zhí)法影響當地經濟發(fā)展，又怕案件查辦影響當地生態(tài)文明形象，辦案積極性不高，執(zhí)法畏首畏尾，嚴重影響和制約了林業(yè)部門在維護生態(tài)安全、保護生態(tài)資源方面職能作用的發(fā)揮。因此，必須深入學習貫徹黨的十九大精神，充分認識林業(yè)執(zhí)法工作在美麗中國建設中的重要作用，牢固樹立林業(yè)執(zhí)法就是保衛(wèi)森林資源、就是捍衛(wèi)生態(tài)安全、就是務林人最大政績的觀念，高舉生態(tài)建設大旗，光明正大查案，理直氣壯執(zhí)法。

（二）加強林業(yè)執(zhí)法工作是林業(yè)部門貫徹黨的十九大精神，深化依法治國實踐、建設法治政府、推進依法治林的重要措施

黨的十九大關于深化依法治國實踐的論述，是對“四個全面”戰(zhàn)略布局的繼承和發(fā)展，體現了黨和國家對依法行政和建設法治政府的高度重視。全面依法治國不僅是“四個全面”的重要組成部分，而且是協(xié)調推進“四個全面”的重要制度基礎和法治保障。推進全面依法治國，極為重要的是一切行政機關都必須依法行政，從嚴治政。各級林業(yè)行政主管部門作為國家行政機關，承擔著我國《森林法》《野生動物保護法》《防沙治沙法》《種子法》等法律法規(guī)的行政執(zhí)法職責，依法行政的任務很重。深化依法治國實踐，推進依法治林，一方面要求各級林業(yè)部門在執(zhí)法方面必須有作為，要嚴格按照法律規(guī)定，行使和落實各項林業(yè)執(zhí)法權，對一切行政違法、刑事犯罪行為都要堅決查處；另一方面要求林業(yè)執(zhí)法機構和人員不要亂作為，執(zhí)法行為必須在法律規(guī)定的范圍內按法定程序實施，執(zhí)法權力必須接受制約和監(jiān)督。當前，基層林業(yè)執(zhí)法過程中還存在一些問題，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現象依然存在，執(zhí)法不規(guī)范、不文明和不作為、亂作為現象時有發(fā)生。推進依法治林，要求林業(yè)執(zhí)法工作要始終做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。這對林業(yè)部門的執(zhí)政能力和治理能力既是機遇，也是挑戰(zhàn)。因此，必須從思想上高度重視，堅決克服執(zhí)法主要靠“被動式發(fā)現、運動式解決”的慣性思維方式和工作模式，不斷豐富林業(yè)執(zhí)法實踐，切實提高各級林業(yè)部門依法治林的能力和水平。

（三）加強林業(yè)執(zhí)法工作是林業(yè)部門貫徹黨的十九大精神，深化改革、轉變職能、創(chuàng)新監(jiān)管方式的應有之義

我國《森林法》等林業(yè)法律法規(guī)賦予林業(yè)主管部門的行政處罰權有14類94種。森林公安機關在林業(yè)主管部門的統(tǒng)一領導下，依法承擔有關刑事案件偵查權、治安案件處罰權、行政案件處罰權。這些執(zhí)法職能的設定為林業(yè)部門維護生態(tài)安全、保護林業(yè)生態(tài)資源提供了有力武器和法律依據。相比政府其他部門來說，林業(yè)部門在執(zhí)法方面法定職能是比較多的，執(zhí)法任務十分繁重。如何履行好執(zhí)法職能，是各級林業(yè)部門需要認真思考的重要課題。長期以來，一些地方沒有充分利用好法律賦予林業(yè)部門的職權，沒有充分履行好執(zhí)法職責，有些地方長期不辦案，有些地方對辦案工作消極應付，案件數量持續(xù)下降，有些行政處罰權長期虛置，有些地方森林公安機關刑事偵查權和治安處罰權沒有得到落實。這些都對生態(tài)建設事業(yè)和林業(yè)機構隊伍造成了不利影響和嚴重損害。各級林業(yè)部門要居安思危，充分認識和把握黨的十九大關于深化機構和行政體制改革的要求，把林業(yè)行政管理方式由注重事前審批向注重事后監(jiān)管和執(zhí)法轉變，充分發(fā)揮林業(yè)部門在執(zhí)法方面的職能作用，以履行執(zhí)法職責的積極作為取得社會各界的關注和各級領導的重視。有為才能有位。林業(yè)部門不查案，意味著履行職責不完全。有法不依、有案不查，就是失職、瀆職，就是在喪失林業(yè)機構的權威和存在價值。因此，必須增強危機感和緊迫感，把林業(yè)執(zhí)法工作擺在主業(yè)的位置來抓，聚焦執(zhí)法，轉變職能，創(chuàng)新方式，加大林業(yè)執(zhí)法力度，落實林業(yè)各項執(zhí)法權，實現林業(yè)事業(yè)和機構職能轉變的雙贏。

三、以更加有力的措施加強林業(yè)執(zhí)法工作

林業(yè)執(zhí)法工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，是一項涉及面廣、法律性強、業(yè)務量大的工作，同時也是貫徹落實黨的十九大精神的政治任務和實際行動，必須進一步理清思路，強化組織領導，采取有力措施，加強頂層設計，有計劃、有重點、有步驟地著力推進全國林業(yè)執(zhí)法工作取得新成效。

（一）建立統(tǒng)一的領導體制和工作機制

成立林業(yè)執(zhí)法工作領導小組，有關司局和單位為成員單位，負責統(tǒng)一領導、組織、協(xié)調、指導和推進全國林業(yè)執(zhí)法工作。研究制定《國家林業(yè)局關于加強林業(yè)執(zhí)法工作的意見》，對全國林業(yè)執(zhí)法工作提出指導意見。每年召開全國林業(yè)執(zhí)法工作會議，對工作進行總結和安排部署，組織開展執(zhí)法經驗交流和培訓，自上而下推動工作。

（二）完善林業(yè)執(zhí)法案件管理體系

確定一個牽頭單位，承擔領導小組辦公室職能，負責對全國林業(yè)執(zhí)法案件實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)計、匯總。在可行情況下，爭取單獨設置林業(yè)執(zhí)法案件管理機構。以現有的全國林業(yè)行政案件統(tǒng)計系統(tǒng)和全國森林公安案件統(tǒng)計系統(tǒng)為基礎，建立林業(yè)執(zhí)法案件管理系統(tǒng)和網絡平臺，對全國省、市、縣三級案件的舉報受理、線索處置、立案查處、督查督辦、執(zhí)法文書等情況進行實時錄入、實時統(tǒng)計、實時管理。把林業(yè)立法、執(zhí)法監(jiān)督、森林資源監(jiān)督等工作與林業(yè)執(zhí)法案件管理工作有機結合，各有關司局和單位、各駐地方監(jiān)督機構與案件管理系統(tǒng)進行無縫對接，實現數據共享、實時調取、實時監(jiān)控，共同利用。

（三）加大案件查辦力度

著力提高辦案數量，把案件數量的增減列為林業(yè)執(zhí)法工作的重要考核評價指標，堅決扭轉案件數量持續(xù)下滑的趨勢。建立案件查辦數量排名制度，定期對地方進行縱向和橫向比較。對長期不辦案和辦案數量嚴重下滑的，要進行通報，并要求自查存在的問題和原因，督促整改。積極探索和實行符合地方實際的林業(yè)執(zhí)法體制機制，把執(zhí)法的重心下沉，向基層延伸，構建省、市、縣三級林業(yè)執(zhí)法體系和執(zhí)法監(jiān)督體系，破解執(zhí)法覆蓋難、阻力大等問題。積極轉變辦案方式，由專項行動、上級督辦和媒體曝光案件為主向日常源頭案件為主轉變。根據各地林情，調整執(zhí)法布局和重點，豐富執(zhí)法內容，填補執(zhí)法空間和種類的空白，切實解決一些地方零辦案和某些行政處罰權虛置的問題。堅持開展執(zhí)法專項打擊行動，促進林業(yè)行政執(zhí)法與森林公安刑事執(zhí)法有機結合，統(tǒng)一組織聯合執(zhí)法，掛牌督辦，保持執(zhí)法的高壓態(tài)勢。

（四）不斷提高辦案質量

1.加強案件查辦工作程序化、規(guī)范化、制度化建設。嚴格落實《行政處罰法》《刑事訴訟法》的要求，堅持辦案數量與辦案質量的高度統(tǒng)一，不斷完善辦案流程，嚴格落實辦案審批制和責任制，加強案件文書和檔案管理，完整記錄執(zhí)法的蹤跡和軌跡，確保案件處理結果經受住歷史考驗。建立健全案件查辦跟蹤評查、監(jiān)督檢查和糾錯機制。加強上級執(zhí)法部門對下級執(zhí)法部門辦案情況的監(jiān)督，充分發(fā)揮同級法制部門對辦案工作的審核把關和監(jiān)督作用。

2.加強對案件查辦工作人員的監(jiān)督制約，定期對自由裁量權行使情況進行評估檢查，對有案不查、重案輕罰、違反程序、以案謀私等失職瀆職和違紀問題嚴肅處理，及時糾正。

3.加強辦案人員的能力培養(yǎng)，堅持舉辦林業(yè)執(zhí)法人員培訓班，深入學習林業(yè)法律法規(guī)和行政處罰、刑事訴訟法律法規(guī)，組織開展執(zhí)法工作交流、典型案件剖析等形式的活動，不斷提高辦案人員在基礎知識、辦案技巧、證據的收集和運用等方面的綜合能力和水平。

（五）強化隊伍建設和辦案保障

充分挖掘和整合林業(yè)現有基層站所的潛力，將木材檢查站等職能虛化弱化的單位充實到一線執(zhí)法隊伍中。推廣縣級林業(yè)主管部門授權林業(yè)工作站行政執(zhí)法的典型經驗和做法，鼓勵基層林業(yè)站協(xié)助森林公安機關執(zhí)法，積極探索鄉(xiāng)村護林員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站組織管理和輔助行政執(zhí)法的體制機制，充分發(fā)揮林業(yè)站和護林員在執(zhí)法前沿和源頭的耳目作用和快速反應能力。積極適應當今互聯網和高科技發(fā)展趨勢，結合林業(yè)執(zhí)法深入山頭地塊等實際情況和特殊需要，重點加強執(zhí)法車輛、通訊、記錄儀、技術鑒定、攝像監(jiān)控裝置、案件管理網絡系統(tǒng)、計算機軟硬件等方面的資金投入和設備配置。