生態(tài)移民地區(qū)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究
——以寧夏紅寺堡為例

羅秀雪

北方民族大學(xué)法學(xué)院，寧夏 銀川 750021

黨的十八屆五中全會(huì)提出，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)即“三權(quán)分置”的方法。寧夏紅寺堡區(qū)是典型的生態(tài)移民區(qū)，該地因地形、氣候的原因，農(nóng)業(yè)的發(fā)展仍然是該地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。近年來(lái)，在土地流轉(zhuǎn)新形式下，紅寺堡區(qū)積極探索實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置、搞活生態(tài)移民區(qū)土地，推動(dòng)紅寺堡區(qū)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)方面探索出自己的路子。

一、紅寺堡區(qū)土地流轉(zhuǎn)的基本情況

(一)紅寺堡區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

寧夏紅寺堡區(qū)通過(guò)引黃灌溉，集中安置異地生態(tài)移民。紅寺堡區(qū)總面積約300萬(wàn)畝。該地土地流轉(zhuǎn)主要有三個(gè)階段：2008年至2010年主要是探索試點(diǎn)；2011年主要抓規(guī)范發(fā)展；2012年開始穩(wěn)妥推進(jìn)。[1]截止目前，土地流轉(zhuǎn)總約10萬(wàn)畝左右，其中包括農(nóng)田灌溉、退耕還林還以及建設(shè)用地。自1999年以來(lái)，通過(guò)搬遷安置生態(tài)移民百姓，紅寺堡區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制不斷深化和發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)如火如荼的開展，紅寺堡區(qū)實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。

(二)紅寺堡區(qū)土地流轉(zhuǎn)的類型

第一，按流轉(zhuǎn)需求來(lái)分，—是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求型。全地區(qū)共有465戶土地面積超過(guò)50畝的種植大戶，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，總面積共計(jì)3.5萬(wàn)畝。通過(guò)成立專業(yè)合作社，進(jìn)行土地的轉(zhuǎn)包、承租等流轉(zhuǎn)形式，激活地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展；二是新型工業(yè)發(fā)展需求型。一方面，建立紅寺堡區(qū)弘德工業(yè)園區(qū)，為當(dāng)?shù)卮迕裉峁┚蜆I(yè)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力；另一方面，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，節(jié)約水資源，以確保新型工業(yè)化建設(shè)發(fā)展。

第二，按流轉(zhuǎn)主體可分為：—是農(nóng)戶與農(nóng)戶流轉(zhuǎn)型。該區(qū)農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)達(dá)面積22319.06畝；二是農(nóng)戶與合作組織流轉(zhuǎn)型。流轉(zhuǎn)入合作社及企業(yè)共計(jì)74376.79畝，關(guān)涉農(nóng)戶7412戶；三是農(nóng)戶委托村組織流轉(zhuǎn)型。即農(nóng)戶委托村組織與種植大戶、合作社等經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行間接流轉(zhuǎn)的新形式，有利于解決連片土地流轉(zhuǎn)難問(wèn)題。

二、紅寺堡土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題及其分析

紅寺堡區(qū)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)在總體上取得的成就，不可否認(rèn)，但是土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)狀況比較復(fù)雜，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中也暴露出來(lái)一些問(wèn)題。

(一)土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

隨著現(xiàn)代化發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村年輕勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，留下的大多數(shù)是老人和兒童，家里缺少了勞動(dòng)力，使得土地閑置。為了實(shí)現(xiàn)家庭利益的最大化，在外打工的農(nóng)民把土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)民，但是當(dāng)他們進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓時(shí)，只有口頭協(xié)議，很少有書面合同。有些雖然有流轉(zhuǎn)合同，但是合同過(guò)于內(nèi)容簡(jiǎn)單，對(duì)雙方權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任，附屬土地的處置等問(wèn)題，并沒(méi)有作出詳細(xì)的規(guī)定，這會(huì)使農(nóng)戶間引發(fā)矛盾。[2]而且國(guó)家優(yōu)惠的農(nóng)業(yè)政策，流轉(zhuǎn)方受利益的驅(qū)使，單方面違約，拖欠租賃費(fèi)；再者，有些合同與現(xiàn)行政策法律法規(guī)相沖突。這些不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為，損害了農(nóng)民的利益，因此而引起的矛盾增多。

(二)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)有待加強(qiáng)

在紅寺堡區(qū)，農(nóng)經(jīng)部門承擔(dān)著該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)工作，如土地承包管理的職能，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管等方面。從該地發(fā)展情況看，農(nóng)經(jīng)站至少需要8-10人來(lái)履行這些職能，而實(shí)際現(xiàn)只有3人。農(nóng)經(jīng)站屬于事業(yè)單位，沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)。由于辦公經(jīng)費(fèi)的不足，人員流失嚴(yán)重，實(shí)際無(wú)法承擔(dān)與土地轉(zhuǎn)讓合同、備案和鑒證等有關(guān)的工作，使得農(nóng)戶找不到符合條件的受讓方，受讓方又找不到適合條件的出讓者。紅寺堡區(qū)雖設(shè)有仲裁委員會(huì)，調(diào)解解決農(nóng)村土地糾紛，但因?qū)I(yè)人員和辦公經(jīng)費(fèi)的缺乏，不能更好的解決土地糾紛問(wèn)題。

(三)土地流轉(zhuǎn)資金制約土地流轉(zhuǎn)規(guī)模

缺乏流轉(zhuǎn)資金則會(huì)阻礙土地流轉(zhuǎn)工作的進(jìn)行。有些經(jīng)營(yíng)者，比如種植大戶、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)想擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高經(jīng)營(yíng)效益，而資金缺乏限制了轉(zhuǎn)入土地的規(guī)模，同時(shí)也影響了其產(chǎn)業(yè)鏈的延伸。從轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶角度看，農(nóng)民利益得不到保障，影響了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，也增加了農(nóng)戶間的矛盾。紅寺堡區(qū)內(nèi)不同地方的流轉(zhuǎn)價(jià)格有所差異，最高的每畝800-1000元，最低價(jià)格的有60元，價(jià)位懸殊。

三、生態(tài)移民地區(qū)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的對(duì)策

紅寺堡作為生態(tài)移民地區(qū)，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，可以促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但是我們也從中發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。因此，我們要因地制宜，針對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的問(wèn)題提出合理的對(duì)策。

(一)規(guī)范治理土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題

要根據(jù)“創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)營(yíng)模式、實(shí)施合法程序、簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同”的要求，規(guī)范土地管理。[3]在生態(tài)移民地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)在管理上還存在很多問(wèn)題，所以，第一，必須針對(duì)實(shí)際情況建立健全土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，豐富土地流轉(zhuǎn)的形式；第二，成立土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)戶提供辦理流轉(zhuǎn)土地的手續(xù)，使農(nóng)戶們能夠及時(shí)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；第三，成立土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布有關(guān)的土地市場(chǎng)價(jià)格信息，同時(shí)要完善有關(guān)土地的法律法規(guī)體系。在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府應(yīng)積極鼓勵(lì)、支持農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并對(duì)一些手續(xù)齊全、能夠成片流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)他們進(jìn)行流轉(zhuǎn)土地的積極性。以規(guī)范合理的手段，解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，使得土地的權(quán)屬糾紛最小化。

(二)加強(qiáng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)

農(nóng)經(jīng)部門負(fù)責(zé)管理紅寺堡區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作。首先，該地區(qū)要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，將該區(qū)農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)的職工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和職工工資等納入政府的財(cái)政規(guī)劃中，改變其隊(duì)伍不穩(wěn)定、無(wú)力辦事的境況；其次，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門應(yīng)及時(shí)為農(nóng)戶進(jìn)行法律宣傳、發(fā)布流轉(zhuǎn)信息和進(jìn)行流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估等一系列服務(wù)，并且將這一系列服務(wù)與規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、簽訂合同相結(jié)合，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方依法、自愿建立流轉(zhuǎn)關(guān)系；[4]再次，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛解決的仲裁機(jī)構(gòu)，為流轉(zhuǎn)土地提供全面的法律服務(wù)；最后，鼓勵(lì)有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)立服務(wù)平臺(tái)，利用電子屏幕或者電視、網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公開發(fā)布土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的信息，向農(nóng)民提供各項(xiàng)方便、快捷的服務(wù)。

(三)加大財(cái)政資金投入，保證土地有序流轉(zhuǎn)

財(cái)政資金的投入力度對(duì)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)展產(chǎn)生影響。在紅寺堡區(qū)，支持了農(nóng)村的合作組織就是支持了土地流轉(zhuǎn)，因此，需要加大土地流轉(zhuǎn)周轉(zhuǎn)基金在農(nóng)村合作社的投入力度。一方面，財(cái)政部門根據(jù)每年流轉(zhuǎn)土地的情況，留足一定的資金，對(duì)符合集中連片規(guī)模流轉(zhuǎn)100畝以上、且流轉(zhuǎn)期限在5年以上的經(jīng)營(yíng)者可以申請(qǐng)資金；另一方面，建議金融部門可以選擇幾個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、農(nóng)民信譽(yù)較高、信貸環(huán)境良好的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作，農(nóng)戶可以用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押進(jìn)行貸款。[5]如果農(nóng)戶不能及時(shí)還貸，金融部門可收回其土地經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。最后可以通過(guò)村委會(huì)重新進(jìn)行發(fā)包流轉(zhuǎn)土地，使土地不至于閑置。

通過(guò)對(duì)紅寺堡生態(tài)移民地區(qū)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的調(diào)查研究，土地流轉(zhuǎn)必須要充分認(rèn)識(shí)到“三權(quán)分置”的重要性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。實(shí)行“三權(quán)分置”，穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)，激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)各自的功能，發(fā)揮整體效用。促進(jìn)紅寺堡區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，既要規(guī)范流轉(zhuǎn)方式的管理，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式。又要加強(qiáng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的的建設(shè)，同時(shí)加大財(cái)政資金對(duì)土地流轉(zhuǎn)力度，保證土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。通過(guò)多形式的流轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)，推進(jìn)生態(tài)移民區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。