林 堅(jiān)，周 琳，杜長(zhǎng)育

（1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871；2.北京大學(xué)深圳研究生院，廣東 深圳 518055）

一、引 言

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中農(nóng)村土地不斷市地化，導(dǎo)致土地資源稀缺及價(jià)值提高，集體建設(shè)用地在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民福祉提高中作用重要。2018年1月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系。農(nóng)村土地問題成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要問題，主要包括土地征收（Hall等，2015；Shan等，2017）、農(nóng)村土地利用變化（Chen等，2010；Vliet等，2015）、土地收益分配（Leibbrandt等，2010；Oyvat等，2016）、農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模等問題（Abubakari等，2016；Asiama等，2017）。近年我國(guó)學(xué)者多關(guān)注集體建設(shè)用地的確權(quán)登記（劉成明等，2018；程宇，2016）、建租賃房（徐哲，2018；田國(guó)興等，2018）、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市（呂萍等，2018；曲承樂等，2018；陳明，2018）以及小產(chǎn)權(quán)房問題等（董藩等，2017；吳愛輝，2016）。但多從某一方面剖析其在當(dāng)前政策背景下的問題和治理模式，缺乏宏觀思考。

本文圍繞全面深化改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，回顧和分析改革開放以來我國(guó)集體建設(shè)用地的政策制度安排及其演變歷程，探討制度改革創(chuàng)新訴求和可能趨勢(shì)，剖析集體建設(shè)用地利用及規(guī)劃管理問題，研究探索新歷史條件下加強(qiáng)小城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地利用管理策略，為完善村鎮(zhèn)建設(shè)管理制度提供參考。

二、政策制度演變

（一）第一階段：改革開放至1990年中期，相對(duì)寬松的集體建設(shè)用地政策

為加強(qiáng)農(nóng)村建房管理，制止農(nóng)村建房和興辦社隊(duì)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象，1981年《國(guó)務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》規(guī)定，農(nóng)村社隊(duì)的土地歸集體所有，分配給社員的宅基地、自留地（自留山）和承包耕地，社員只有使用權(quán)，不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓。1982年《中華人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定，城市土地歸國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)土地除法律規(guī)定的歸國(guó)家所有以外，其余歸集體所有；宅基地和自留地、自留山也歸集體所有。規(guī)范機(jī)構(gòu)和個(gè)人合理利用土地。同年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》解釋村鎮(zhèn)建房審批制度和城鎮(zhèn)居民取得宅基地的合法性，提出“出賣、出租房屋的，不得再申請(qǐng)宅基地，社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊(duì)收回，統(tǒng)一安排使用”。1986年我國(guó)制定第一部《土地管理法》（1988年修正），將審批管理建設(shè)用地納入法律范疇。對(duì)集體建設(shè)用地采取與國(guó)有建設(shè)用地相對(duì)平等態(tài)度，規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”；同時(shí)規(guī)定縣、鄉(xiāng)兩級(jí)對(duì)集體建設(shè)用地的審批權(quán)，“使用農(nóng)村原有宅基地、空閑地和其他土地進(jìn)行建設(shè)，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府審批；公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核后，報(bào)縣級(jí)土地管理部門批準(zhǔn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，也由縣級(jí)土地管理部門審批”。此階段農(nóng)村集體建設(shè)用地審批權(quán)主要?dú)w縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，集體建設(shè)用地政策相對(duì)寬松。

（二）第二階段：1990年中期至2004年，嚴(yán)格管制的集體建設(shè)用地政策

伴隨改革初期高速工業(yè)化和快速城市化進(jìn)程，農(nóng)地大面積非農(nóng)化，國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)調(diào)控和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展調(diào)控不力導(dǎo)致耕地資源大量流失。為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中建設(shè)大量占用耕地的沖擊，國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地實(shí)施嚴(yán)格管制政策，保護(hù)耕地成為首要問題，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、非農(nóng)建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡成為轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

1995年7月《關(guān)于非農(nóng)建設(shè)的集體土地交易應(yīng)征為國(guó)有的試點(diǎn)方案》強(qiáng)調(diào)，集體土地使用權(quán)也不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，建筑物轉(zhuǎn)讓、出租給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人，土地所有權(quán)須轉(zhuǎn)為國(guó)有。1998年我國(guó)重新制定并通過新《土地管理法》，嚴(yán)格限制農(nóng)村集體建設(shè)用地，大大縮小農(nóng)村集體建設(shè)用地利用空間，取消地市級(jí)以下政府建設(shè)用地增加的最終審批權(quán)。1999年《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定，農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，加強(qiáng)轉(zhuǎn)讓管理農(nóng)民集體土地。2000年《關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)政策》規(guī)定小城鎮(zhèn)戶籍管理制度與政策，“對(duì)進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)戶的宅基地，要適時(shí)轉(zhuǎn)換出來，防止閑置浪費(fèi)”。2004年《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》加強(qiáng)管理農(nóng)村宅基地，禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)置農(nóng)村宅基地。上述規(guī)定體現(xiàn)了政府對(duì)集體建設(shè)用地供應(yīng)從緊的傾向。

（三）第三階段：2004年至今，集體建設(shè)用地探索試點(diǎn)

嚴(yán)格限制農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定有其特定歷史背景。但隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，集體建設(shè)用地市場(chǎng)交易自發(fā)形成，迫使制度相應(yīng)調(diào)整，試點(diǎn)探索集體建設(shè)用地政策調(diào)整。該時(shí)期可分為初步探索、深入探索、政策推動(dòng)和城鄉(xiāng)融合四個(gè)階段。

一是初步探索時(shí)期，一些政策探索集體土地上市。2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法》明確規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式與國(guó)有土地相同，可出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。為鼓勵(lì)提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率，2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》規(guī)定，自愿騰退宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件購(gòu)買空閑住宅的村民，當(dāng)?shù)卣山o予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。二是深入探索時(shí)期，主要關(guān)注探索農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式。2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。三是政策推動(dòng)時(shí)期，通過頒布有關(guān)政策允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。2015年1月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》指出，要通過改革試點(diǎn)，探索健全程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的農(nóng)村三塊地制度。四是城鄉(xiāng)融合時(shí)期，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是新時(shí)期“三農(nóng)”工作重點(diǎn)，應(yīng)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。

三、存在問題

（一）增量用地缺指標(biāo)

1.政策強(qiáng)調(diào)優(yōu)先盤活存量

我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，土地規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃中指標(biāo)管理是重要手段。目前土地管理政策已從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量挖潛”，強(qiáng)調(diào)集約利用存量建設(shè)用地?！蛾P(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》指出，堅(jiān)持嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線和城市開發(fā)邊界。

2.基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地指標(biāo)緊缺

用地指標(biāo)自上而下分解至基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)，新增建設(shè)用地指標(biāo)很少。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤后，拆舊復(fù)墾形成建新指標(biāo)要上交，由縣里統(tǒng)一調(diào)劑使用。因此，調(diào)整城鎮(zhèn)建設(shè)框架和農(nóng)村發(fā)展空間時(shí)，會(huì)面臨“無地（指標(biāo)）-不能集中改造—不能節(jié)約土地去置換”的非良性循環(huán)。地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，集中資源建設(shè)中心城區(qū)，對(duì)小城鎮(zhèn)、農(nóng)村發(fā)展支持有限，導(dǎo)致發(fā)展不充分、不平衡。

（二）存量用地難題多

1.宅基地缺乏科學(xué)規(guī)劃和布局，使用散亂無序

違法用地隨意性強(qiáng)、總量大，未批先建現(xiàn)象嚴(yán)重。廣西橫縣共有農(nóng)戶為259 288戶，其中未辦理集體土地（宅基地）建設(shè)使用證即未批先建占44%。宅基地超標(biāo)問題嚴(yán)重，一戶多宅現(xiàn)象普遍。南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)金陵鎮(zhèn)的一戶村民宅基地面積約260平方米，先后建3棟住房。建新不拆舊，閑置空房形成空心村現(xiàn)象嚴(yán)重。受傳統(tǒng)觀念影響，多數(shù)村民無法接受拆祖屋、住樓房的轉(zhuǎn)變，而且舊房可產(chǎn)生持續(xù)效益，基于利益考慮，實(shí)施建新拆舊難上加難。

2.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用效率低，環(huán)境污染嚴(yán)重

1980年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得極大發(fā)展空間，利用集體土地推行“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的工業(yè)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立確實(shí)推動(dòng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但“半城半鄉(xiāng)”土地利用方式導(dǎo)致集體土地粗放低效利用、空間布局零散，基本沿著現(xiàn)狀道路布局，且與村莊、農(nóng)田混雜，“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”導(dǎo)致環(huán)境污染。產(chǎn)業(yè)門類低，缺乏準(zhǔn)入門檻限制和生產(chǎn)工藝審查，而且產(chǎn)業(yè)區(qū)小而散，缺乏公共污染處理設(shè)施。

3.各類公共配套設(shè)施建設(shè)較滯后，管理機(jī)制不健全

公用設(shè)施建設(shè)存在財(cái)政投入不足、管理與維護(hù)落后、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺失、建設(shè)嚴(yán)重滯后等問題。小城鎮(zhèn)、農(nóng)村市政公用設(shè)施依靠鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)投入和農(nóng)民自身投工投勞解決。財(cái)力不足加上管理、維護(hù)機(jī)制不健全，嚴(yán)重影響農(nóng)村市政公用設(shè)施使用壽命和效益發(fā)揮。

四、政策建議

（一）改進(jìn)原則

以符合農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的方向、重點(diǎn)和要求為指導(dǎo)，遵循集體建設(shè)用地利用改革總體原則，對(duì)未來深化集體建設(shè)用地的改革提出管理模式和建議，從而保障集體建設(shè)用地所有者和使用者合法權(quán)益，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置和高效集約利用，提高集體建設(shè)用地管理決策水平，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度環(huán)境良性發(fā)展。總體原則如下。

1.地域有別，統(tǒng)籌規(guī)劃

高度城市化地區(qū)，通過“一書兩證”制度安排土地利用和各項(xiàng)建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，根據(jù)依法審批規(guī)劃和有關(guān)法律規(guī)范，組織、控制、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各項(xiàng)建設(shè)用地和各類建設(shè)工程，使其納入城市規(guī)劃范疇；而一般地區(qū)需核定建設(shè)用地的選址布局、建設(shè)工程實(shí)施等，通過“一書三證”制度改變鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏監(jiān)督約束狀態(tài)，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村建設(shè)無規(guī)劃狀況，加強(qiáng)有效規(guī)劃管理，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2.增存有別，分類施策

增量建設(shè)用地面臨指標(biāo)短缺問題，存量建設(shè)用地則面臨土地開發(fā)滯后，造成大量土地資源浪費(fèi)。為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，增量和存量建設(shè)用地需要分類施策，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

（二）對(duì)策建議

1.增量建設(shè)用地優(yōu)化策略

（1）適當(dāng)鼓勵(lì)給指標(biāo)。貫徹落實(shí)國(guó)土部制定下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》，充分發(fā)揮國(guó)土資源對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)保障作用，以大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，新增建設(shè)用地計(jì)劃向中小城市和特色小城鎮(zhèn)傾斜，向發(fā)展?jié)摿Υ?、吸納人口多的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜。適當(dāng)給予重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)和國(guó)家、省重點(diǎn)項(xiàng)目一定用地指標(biāo)，解決其發(fā)展過程中用地緊缺問題。同時(shí)可因地制宜明確一個(gè)周期（如3年一周期）內(nèi)新增用地指標(biāo)，并綜合評(píng)估小城鎮(zhèn)用地情況，可分年度評(píng)估和周期評(píng)估，對(duì)指標(biāo)使用、促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)情況科學(xué)評(píng)估，“獎(jiǎng)”優(yōu)“停”劣，以保證科學(xué)合理用地。小城鎮(zhèn)要統(tǒng)籌各業(yè)各類用地，保障新型城鎮(zhèn)化用地需求，科學(xué)安排生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地，優(yōu)化區(qū)域、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，保障鄉(xiāng)村振興必要用地。（2）飛地經(jīng)濟(jì)匯指標(biāo)。鼓勵(lì)相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)打破區(qū)劃限制，合作開展集中式產(chǎn)業(yè)空間開發(fā)建設(shè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地指標(biāo)相對(duì)緊張，而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)用地指標(biāo)相對(duì)富裕，探索相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)間合作，在政府引導(dǎo)下利用“飛地經(jīng)濟(jì)”破解工業(yè)發(fā)展面臨用地指標(biāo)瓶頸和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同困局，克服行政分割造成工業(yè)布局分散、資源浪費(fèi)現(xiàn)象。政府加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善組織管理架構(gòu)，健全議事協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)跨區(qū)域政策銜接，提高公共服務(wù)質(zhì)量。（3）增減掛鉤出指標(biāo)。通過增減掛鉤拆舊復(fù)墾形成建新指標(biāo)允許自行使用。鼓勵(lì)采取建設(shè)用地置換、周轉(zhuǎn)、土地整理折抵、農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)、農(nóng)民宅基地有償自愿退出機(jī)制等辦法，盤活存量建設(shè)用地，建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)主要通過農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和集鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中和村莊整理等途徑解決，對(duì)試點(diǎn)小城鎮(zhèn)可給予一定數(shù)量新增建設(shè)用地占用耕地的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于實(shí)施建新拆舊，從而優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，解決小城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不足問題，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。（4）分類施策定指標(biāo)。結(jié)合城鄉(xiāng)用地分類、鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)等，因地制宜制定不同城鎮(zhèn)有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。建議實(shí)施“老人老辦法、新人新辦法”新增人口占地標(biāo)準(zhǔn)，差異化占地標(biāo)準(zhǔn)，合理制定用地指標(biāo)。分類制定用地標(biāo)準(zhǔn)，探索“以人定地”與“以產(chǎn)定地”結(jié)合方式。一方面根據(jù)新增人口數(shù)量，合理確定城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模，保障用地需求，另一方面，充分考慮城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)布局情況，科學(xué)測(cè)算和合理安排城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模，以就業(yè)、地均產(chǎn)出等指標(biāo)考查土地效率，推動(dòng)節(jié)約集約用地，完善規(guī)劃用地控制方法。

2.存量建設(shè)用地優(yōu)化策略

（1）實(shí)施“三舊”改造。將基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)中，推進(jìn)老城區(qū)、舊廠房、城中村改造和保護(hù)性開發(fā)。重點(diǎn)盤活存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的“未來收益”作為抵押，設(shè)立專項(xiàng)金融產(chǎn)品，使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地充分體現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值和市場(chǎng)屬性。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房等改革試點(diǎn)，促進(jìn)集體建設(shè)用地有序進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。加快對(duì)低效利用、污染重、能耗高的項(xiàng)目土地收儲(chǔ)再開發(fā)，發(fā)文規(guī)范再開發(fā)方式、流程及職責(zé)等。建立考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面從用地指標(biāo)安排等入手，企業(yè)層面重點(diǎn)建立差別電價(jià)、水價(jià)等激勵(lì)政策，企業(yè)享受優(yōu)惠與畝均工業(yè)增加值、畝均入庫(kù)稅收等掛鉤。

（2）借鑒區(qū)段征收和市地重劃經(jīng)驗(yàn)。為保障失地農(nóng)民生產(chǎn)生活，我國(guó)加快征地制度改革，出現(xiàn)土地?fù)Q社保、留地安置、區(qū)片綜合地價(jià)等多種補(bǔ)充方式，這些方式一定程度提高征地補(bǔ)償水平，但對(duì)農(nóng)民利益保障仍有較強(qiáng)不確定性。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的市地重劃和區(qū)段征收做法值得借鑒。具體而言，兩種方式將農(nóng)地視為農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)，補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是使征地后農(nóng)民所有土地資產(chǎn)價(jià)值不減少。其中，區(qū)段征收是將一定區(qū)域內(nèi)土地全部予以征收，并重新整理規(guī)劃開發(fā)，將開發(fā)用地一部分用于建設(shè)公共設(shè)施，一部分作為抵價(jià)地，一部分用于出售抵開發(fā)費(fèi)用；市地重劃是依照城市規(guī)劃方案，由原土地所有人出資重新規(guī)劃和建設(shè)一定區(qū)域內(nèi)細(xì)碎零散土地，再將整合后土地按原有位次分配給原土地所有人的市地改良方式。未來我國(guó)征地方式可在現(xiàn)行留地安置基礎(chǔ)上，借鑒臺(tái)灣地區(qū)市地重劃和區(qū)段征收做法，進(jìn)一步改進(jìn)和完善留地安置補(bǔ)償制度。

（3）允許自征自用。應(yīng)鼓勵(lì)現(xiàn)有集體用地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，通過土地出讓金交付適當(dāng)優(yōu)惠，促進(jìn)存量農(nóng)村集體用地再開發(fā)和利用。在具體實(shí)施過程中，需確定自征自用原則：①農(nóng)民自愿，維護(hù)農(nóng)民利益。充分尊重農(nóng)民意愿，杜絕強(qiáng)制征地，征地后做好農(nóng)民補(bǔ)償、安置和保障工作。②規(guī)劃先行，合理建設(shè)。合理利用、按需征用將農(nóng)村集體所有土地變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地。③保護(hù)耕地，集約利用土地。嚴(yán)格按照《土地的管理法》辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，防止自征自用占用耕地，特別是基本農(nóng)田，節(jié)約并集約利用土地，提高土地利用效益。

（4）推行鄉(xiāng)村建設(shè)許可。相對(duì)城鎮(zhèn)“一書兩證”制度，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度，應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)事簡(jiǎn)辦原則，鼓勵(lì)通過出臺(tái)系列配套政策，落實(shí)鄉(xiāng)村規(guī)劃、下放審批權(quán)限、提供一站式服務(wù)、精簡(jiǎn)流程、減免費(fèi)用、開展“兩違”整治等工作。在具體實(shí)施過程中，可采取以下措施：①制定完善的政策體系，科學(xué)編制鄉(xiāng)村規(guī)劃。出臺(tái)系列文件，規(guī)范和完善鄉(xiāng)村規(guī)劃許可管理。鄉(xiāng)村規(guī)劃全覆蓋，作出宅基地使用安排，引導(dǎo)村民建房。②創(chuàng)新管理架構(gòu)。實(shí)施分級(jí)管理，適當(dāng)下放事權(quán)，由基層統(tǒng)一管理服務(wù)中心提供一站式服務(wù)，統(tǒng)一頒發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。③精簡(jiǎn)過程加強(qiáng)監(jiān)管。簡(jiǎn)化報(bào)建流程和驗(yàn)收流程、簡(jiǎn)化材料、減免費(fèi)用、加大違法違建懲處力度、加強(qiáng)建設(shè)過程和違法建設(shè)監(jiān)管。④落實(shí)人員和資金保障。配備規(guī)劃師并加大資金投入，為工作順利開展提供保障。