●青島市中級(jí)人民法院行政庭課題組

2014年11月修正的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)明確確立了行政復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告制度。為進(jìn)一步了解行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的制度運(yùn)行情況，課題組對(duì)近四年來的行政復(fù)議及與復(fù)議相關(guān)的行政訴訟情況作了調(diào)查研究，基本情況如下：

近四年來，全國(guó)行政復(fù)議與行政應(yīng)訴情況有明顯變化。其中，在全國(guó)行政復(fù)議審結(jié)案件中，2013年維持原具體行政行為的共計(jì)59465件，占55.84%；2014年73985件，占59.73%；2015年77596件，占54.59%；2016年73836件，占48.48%。具體數(shù)據(jù)可見圖表一①摘自http://www.chinalaw.gov.cn/，國(guó)務(wù)院法制辦公室-行政復(fù)議數(shù)據(jù)。：

圖表一：2013年來全國(guó)行政復(fù)議基本情況

而就青島市而言，2013年，全市各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共審結(jié)1053件，其中維持原具體行政行為718件，占68.19%。2014年，共審結(jié)1203件，其中維持原具體行政行為651件，占47.24%。2015年，共審結(jié)1539件，維持原具體行政行為987件，占64.13%。2016年，共審結(jié)1758件，維持原具體行政行為940件，占53.5%。具體數(shù)據(jù)見圖表二②摘自2016年4月青島市人民政府法制辦公室、青島市政府法制研究中心制作的《2015年度青島市行政復(fù)議應(yīng)訴工作狀況》的報(bào)告第1-7頁(yè)綜合部分。：

圖表二：2013年來青島市行政復(fù)議基本情況

由此可見，不論在全國(guó)范圍還是在青島市范圍，行政復(fù)議收案數(shù)量均呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢(shì)，維持原行政行為的比例基本都在一半以上。而行政復(fù)議后提起訴訟的比例在新法實(shí)施后更達(dá)到了空前高度，從全國(guó)范圍看，兩年來復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的案件被法院改變結(jié)果的數(shù)量急速上升，而青島市的數(shù)據(jù)也在節(jié)節(jié)攀升。這些情況反映當(dāng)事人希冀通過行政復(fù)議提高自身合法權(quán)益的保護(hù)力度，同時(shí)認(rèn)為經(jīng)過行政復(fù)議的案件可以提高訴訟級(jí)別管轄、降低地方保護(hù)、加大原行政行為作出機(jī)關(guān)的壓力等，從而達(dá)到自身利益的最大化。而從法院角度說，重新審視行政復(fù)議與原行政行為之間的關(guān)系以及做好行政復(fù)議共同被告案件審理裁判仍舊是當(dāng)前行政審判工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

一、行政復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告案件存在的主要問題

行政復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告制度的實(shí)施，客觀上促進(jìn)了行政復(fù)議機(jī)關(guān)積極履行監(jiān)督和救濟(jì)職責(zé)，但通過審判實(shí)踐，一些問題也逐漸浮出表面，亟需解決。本文結(jié)合一些行政審判案例具體分析在行政復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告案件的受理、審理及裁判過程中存在的主要問題：

1.關(guān)于復(fù)議共同被告的確定及當(dāng)事人選擇權(quán)之間的問題

《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適應(yīng)〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》)第6條第1款規(guī)定，“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”，包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求的情形，但以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外。上述規(guī)定從字義上看并不復(fù)雜，但當(dāng)事人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為應(yīng)當(dāng)如何理解還存在很多困惑，在法院釋明情況下還有不少當(dāng)事人仍堅(jiān)持認(rèn)為所有經(jīng)過行政復(fù)議且未支持其復(fù)議請(qǐng)求的都屬于共同被告的范疇，而法院的釋明權(quán)剝奪了其自由選擇權(quán)，如訴某省政府、某市政府政府信息公開案中的原告賈某某③原告賈某某以某市政府辦公廳人事處未依法答復(fù)其政府信息公開申請(qǐng)為由向某省政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)從程序上駁回復(fù)議申請(qǐng)。原告不服，以市政府和省政府為共同被告提起訴訟。法院經(jīng)審查認(rèn)為兩政府不能構(gòu)成共同被告。雖經(jīng)釋明，但原告仍堅(jiān)持認(rèn)為兩政府是共同被告。經(jīng)審理，法院駁回起訴。，在法院釋明情況下仍不變更被告，法院只能依法裁定駁回其起訴。

2.關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告時(shí)的管轄規(guī)定與當(dāng)事人選擇權(quán)之間的問題

《行政訴訟法》第18條規(guī)定，行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。這是地域管轄的特殊規(guī)定，賦予了當(dāng)事人對(duì)管轄的選擇權(quán)。同時(shí)根據(jù)該法第21條規(guī)定，兩個(gè)以上法院都有管轄權(quán)的情況下，當(dāng)事人可以選擇其中之一提起訴訟；如果當(dāng)事人向兩個(gè)以上法院都提起訴訟的，由先立案的法院管轄。由此可見，上述規(guī)定體現(xiàn)了對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)，更加方便當(dāng)事人。而《適用解釋》第8條則規(guī)定，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的，以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級(jí)別管轄。盡管《適用解釋》對(duì)管轄法院做了限縮，但根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)經(jīng)過復(fù)議的案件不服的，有選擇管轄法院的權(quán)利。由此產(chǎn)生的問題就是當(dāng)事人堅(jiān)持到復(fù)議機(jī)關(guān)所在地管轄法院起訴，法院是否可依據(jù)《適用解釋》的規(guī)定不予受理，還是直接按照《適用解釋》的規(guī)定予以駁回，對(duì)于該問題的處理在審判實(shí)踐中并不一致④晏某某發(fā)生非本人主要責(zé)任交通事故，申請(qǐng)工傷，某人社局認(rèn)定其為工傷。原告工廠不服申請(qǐng)復(fù)議。縣政府予以維持。原告不服，僅以人社局為被告提起訴訟。法院依職權(quán)追加縣政府為共同被告，并判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。原告不服，提起上訴，上訴主要理由為原審法院已經(jīng)追加縣政府作為被告，為避免干擾正常審判，應(yīng)提高審級(jí)將案件移送至中級(jí)法院一審審理，原審法院未移送，審判程序違法。二審法院在理由部分按照《適用解釋》第八條規(guī)定予以釋明。。

3.關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)委托代理人的確定及行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴面臨的問題

課題組調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)個(gè)別行政復(fù)議機(jī)關(guān)的委托代理人由原行政行為作出機(jī)關(guān)的工作人員擔(dān)任。對(duì)此，其解釋為行政復(fù)議體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督問題，原行政行為作出機(jī)關(guān)是復(fù)議機(jī)關(guān)的職能部門或者下級(jí)機(jī)關(guān)，其工作人員完全可視為復(fù)議機(jī)關(guān)的工作人員，而且行政復(fù)議權(quán)的集中行使，導(dǎo)致復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)有繁重工作，故該委托代理并不違反行政訴訟法的強(qiáng)制性規(guī)定。復(fù)議機(jī)關(guān)在向法院反饋時(shí)，亦稱這是客觀現(xiàn)實(shí)造成的必然結(jié)果，復(fù)議機(jī)關(guān)的工作人員對(duì)當(dāng)前的應(yīng)訴疲于奔命，對(duì)涉及專業(yè)性比較強(qiáng)的訴訟案件，不得已讓原行政行為作出機(jī)關(guān)的工作人員出庭應(yīng)訴，這樣也有利于法院對(duì)案件事實(shí)的把握。從青島市復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴情況看，2015年僅青島市政府為被告的就達(dá)141件，而2016年則直接上升到214件，青島市政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴的壓力的確空前增大。

新法實(shí)施后，為有效貫徹負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，青島中院制作了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴反饋表，讓行政機(jī)關(guān)填寫出庭負(fù)責(zé)人的基本情況及不能出庭的客觀理由。通過查證，課題組發(fā)現(xiàn)能夠出庭的行政機(jī)關(guān)出庭負(fù)責(zé)人的職務(wù)情況十分復(fù)雜，包括了工會(huì)主席，黨委委員、紀(jì)檢主任等，雖經(jīng)釋明這些職務(wù)不符合負(fù)責(zé)人應(yīng)有之義，但一些機(jī)關(guān)卻難以接受；而大多不能出庭的，在理由部分往往籠統(tǒng)寫一個(gè)“公務(wù)”，無法考證。

4.關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)的舉證責(zé)任分配的問題

《適用解釋》第9條第2款明確規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告時(shí)的舉證責(zé)任分配，即作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任，可以由其中一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議程序的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。而《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第61條則規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中收集和補(bǔ)充的證據(jù)，或者作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中未向復(fù)議機(jī)關(guān)提交的證據(jù)，不能作為人民法院認(rèn)定原具體行政行為合法的依據(jù)。由此可見，上述證據(jù)規(guī)則并不契合，甚至出現(xiàn)了矛盾。審判實(shí)踐中常見的問題是原行政行為作出機(jī)關(guān)沒有提交事實(shí)證據(jù)而復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中依職權(quán)調(diào)查取得證據(jù)，那么這些證據(jù)能否作為原行政行為合法性的證據(jù)在原告肖某訴某市政府及復(fù)議機(jī)關(guān)政府信息公開案得以充分體現(xiàn)⑤原告肖某向某市政府提交政府信息公開申請(qǐng)，該市政府對(duì)此作出政府信息不存在告知書，但未提交任何證據(jù)。原告不服，申請(qǐng)行政復(fù)議。復(fù)議期間，復(fù)議機(jī)關(guān)就本案相關(guān)問題調(diào)查了某市政府及其下屬機(jī)構(gòu)的相關(guān)工作人員，并查驗(yàn)了該政府發(fā)文登記記錄，最終決定維持某市政府的告知行為。原告不服，以某市政府及復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告提起訴訟，要求撤銷告知書及復(fù)議決定。經(jīng)審查，法院撤銷告知行為及復(fù)議決定。。

對(duì)于肖某案兩被告在舉證責(zé)任的分配上，課題組更傾向于適用《證據(jù)若干規(guī)定》，認(rèn)定原行政行為違法。而《適用解釋》第6條2款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨?，是指?fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果”則暗含復(fù)議機(jī)關(guān)在不改變處理結(jié)果的情況下可以不同的事實(shí)、理由予以陳述，與《證據(jù)若干規(guī)定》更不一致。因此，對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中調(diào)查搜集的證據(jù)性質(zhì)如何認(rèn)定還存在一定分歧。

5.關(guān)于對(duì)原行政行為程序及行政復(fù)議程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)確定的問題

《行政訴訟法》第6條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。因此，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴行政行為進(jìn)行全面審查，必然包括程序?qū)彶椤Ｔ谛路ㄊ┬星?，法院?duì)行政行為程序的審查十分嚴(yán)格，如是否告知陳述與申辯權(quán)利、是否組織聽證、是否經(jīng)過審批或集體討論等均是程序?qū)彶榈膽?yīng)有之義，但復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的案件中，復(fù)議機(jī)關(guān)往往簡(jiǎn)單陳述何時(shí)受理復(fù)議申請(qǐng)、何時(shí)作出復(fù)議決定并送達(dá)當(dāng)事人，并未主動(dòng)依據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定提供作出集體討論或經(jīng)負(fù)責(zé)人同意的程序材料，對(duì)于原行政行為必須聽證的也不再組織各方當(dāng)事人當(dāng)面辯論，甚至不再聽取各方當(dāng)事人的意見，程序上并不嚴(yán)謹(jǐn)，甚至對(duì)原行政機(jī)關(guān)的程序疏忽審查，僅從事實(shí)和法律適用方面進(jìn)行審查后即作出維持原行政行為的復(fù)議決定，因此復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)原行政行為的程序問題不予審查的情況下作出的復(fù)議決定，審查顯然不全面⑥第三人系原告公司職工，申請(qǐng)工傷。某人社局為進(jìn)一步調(diào)查取證，中止工傷認(rèn)定，但未將工傷認(rèn)定中止通知書送達(dá)原告。后，該局經(jīng)過調(diào)查認(rèn)定第三人為工傷。原告不服，申請(qǐng)復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)并未審查某人社局的工傷認(rèn)定程序是否合法，僅在查明事實(shí)的情況下直接作出維持的復(fù)議決定。原告不服，提起訴訟，要求撤銷工傷認(rèn)定決定及復(fù)議決定，起訴理由之一即為某人社局未向其送達(dá)中止通知書，工傷認(rèn)定超期作出，程序違法。法院經(jīng)審查，判決確認(rèn)原行政行為程序違法，并撤銷行政復(fù)議決定。。

6.關(guān)于在主體資格及期限上行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)與行政復(fù)議審查標(biāo)準(zhǔn)不一致時(shí)的處理問題

主體是否適格、是否超過法定期限是判斷行政復(fù)議或者行政訴訟是否進(jìn)入實(shí)體審查的基本條件，但在審判實(shí)踐中課題組發(fā)現(xiàn)對(duì)于這兩個(gè)條件行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查過于寬松，導(dǎo)致出現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)入實(shí)體審查而行政訴訟駁回原告起訴的不一致情形，如徐某某訴某區(qū)政府及復(fù)議機(jī)關(guān)土地行政登記案即是典型反映⑦涉案土地于2009年被征收為國(guó)有建設(shè)用地，后被某政府出讓給案外人某公司，后被該公司有償轉(zhuǎn)讓給第三人。第三人取得國(guó)有土地使用權(quán)證。原告徐某某系涉案土地所在村村民，不服該土地變更登記行為，申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)予以維持。原告不服，以某政府為被告提起訴訟，要求撤銷第三人取得的國(guó)有土地使用權(quán)證。經(jīng)釋明，原告追加青島市政府為共同被告。經(jīng)審理，法院認(rèn)為原告與被訴土地登記行為沒有利害關(guān)系，遂裁定駁回原告的起訴，撤銷復(fù)議決定，并責(zé)令復(fù)議機(jī)關(guān)重新作出復(fù)議行為。。而該案中針對(duì)原告的訴訟主體資格問題，兩被告的立場(chǎng)完全對(duì)立。

7.關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告時(shí)行政裁判文書制作的問題

對(duì)于原行政行為與復(fù)議行政行為應(yīng)當(dāng)適用不同裁判的情況下法院應(yīng)當(dāng)如何制作裁判文書是課題組遇到的另外一個(gè)困惑。如對(duì)于原行政行為當(dāng)事人不具備訴訟主體資格、超過起訴期限但復(fù)議決定卻予以維持的，究竟是制作一個(gè)裁定書以原告不具備主體資格或者超過起訴期限為由駁回起訴，還是在裁定駁回原告起訴的同時(shí)，另作一個(gè)判決書撤銷復(fù)議決定，并責(zé)令復(fù)議機(jī)關(guān)重新作出復(fù)議行為。另如原行為是行政機(jī)關(guān)的信訪答復(fù)行為但復(fù)議機(jī)關(guān)從實(shí)體上維持的；原行政行為合法但復(fù)議決定程序違法的等等。

二、行政復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告案件的問題成因

行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告案件之所以在審判實(shí)踐中出現(xiàn)如此多的問題，主要是由于大家對(duì)原行政行為與復(fù)議決定之間關(guān)系認(rèn)定的不同造成的。新《行政訴訟法》第26條第2款明確規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告，這實(shí)際上確立了在一個(gè)行政案件中當(dāng)事人可以要求法院審查原行政行為和復(fù)議決定、并對(duì)原行政行為和復(fù)議決定同時(shí)作出裁判的標(biāo)準(zhǔn)，即維持復(fù)議決定具有可訴性。該制度的確認(rèn)相較于舊《行政訴訟法》第25條第2款規(guī)定的單獨(dú)被告有了明顯的變化，體現(xiàn)出我國(guó)在立法層面對(duì)于原行政行為與復(fù)議行為關(guān)系認(rèn)識(shí)的不同。

根據(jù)復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告的立法規(guī)定并結(jié)合審判實(shí)踐，課題組認(rèn)為，原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是兩個(gè)機(jī)關(guān)，原行政程序和復(fù)議程序是兩個(gè)程序，但原行政行為與復(fù)議決定是兩個(gè)既獨(dú)立又有關(guān)聯(lián)的行政行為。人民法院審查的對(duì)象是原行政行為和復(fù)議決定兩個(gè)行政行為，法院在審理復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件時(shí)，需要對(duì)原行政行為的合法性和復(fù)議決定的合法性分別進(jìn)行審查，但鑒于原行政行為和復(fù)議決定既是兩個(gè)獨(dú)立的行政行為，又是相互關(guān)聯(lián)的兩個(gè)行政行為，故法院對(duì)于共同被告的舉證責(zé)任要進(jìn)行合理分配，在此基礎(chǔ)上，針對(duì)兩個(gè)行為分別進(jìn)行評(píng)價(jià)，然后作出或一致或不同的裁判。

行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議、為相對(duì)人提供權(quán)利救濟(jì)并同時(shí)具有監(jiān)督行政權(quán)行使功能的一項(xiàng)制度，體現(xiàn)的是行政行為的性質(zhì)，是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為作出機(jī)關(guān)行使職權(quán)的監(jiān)督，因此復(fù)議決定具有獨(dú)立的價(jià)值，不是單純的依附于原行政行為或者包含于原行政行為之中。通過近年來全國(guó)范圍及青島市范圍內(nèi)行政復(fù)議后的起訴數(shù)據(jù)分析，設(shè)立行政復(fù)議制度的根本目的尚未實(shí)現(xiàn)，復(fù)議機(jī)關(guān)尚不能切實(shí)擔(dān)負(fù)起解決行政爭(zhēng)議主渠道的責(zé)任。因此，應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮行政復(fù)議應(yīng)有的準(zhǔn)司法作用，需要復(fù)議機(jī)關(guān)逐步探索，進(jìn)一步優(yōu)化。

三、行政復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告案件的解決路徑

復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告制度已明確規(guī)定在新法中，為貫徹落實(shí)該制度，裁判者首先要考慮該制度的價(jià)值取向，即關(guān)注于什么，解決什么，進(jìn)而達(dá)到什么樣的社會(huì)效果和法律目的。為解決復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告案件存在的現(xiàn)有問題，課題組提出如下應(yīng)對(duì)方案：

(一)從復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告案件的管轄、受理角度切入

1.關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的確定方案

審判實(shí)踐中，應(yīng)依法確定行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否應(yīng)作為訴訟案件的共同被告。根據(jù)規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政行為作出機(jī)關(guān)是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)將另一機(jī)關(guān)列為共同被告。由此可見，復(fù)議機(jī)關(guān)是否應(yīng)列為共同被告，關(guān)鍵是判斷復(fù)議決定是否維持原行政行為。根據(jù)新法及實(shí)施條例的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)復(fù)議申請(qǐng)除了作出維持決定和撤銷、變更、確認(rèn)違法和履行決定外，還可以作出不予受理、駁回復(fù)議申請(qǐng)(分為從實(shí)體上駁回復(fù)議申請(qǐng)、不符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件的駁回復(fù)議申請(qǐng)兩種情況)決定。

根據(jù)上述規(guī)定，課題組將復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的確定分為以下幾種情形：

(1)復(fù)議決定的主文明確維持原行政行為的為共同被告顯而易見，另外從實(shí)體上駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的也屬于共同被告。

(2)對(duì)于確認(rèn)原行政行為違法的情形不能簡(jiǎn)單作為共同被告來處理，而應(yīng)該區(qū)分不同情況進(jìn)行區(qū)別對(duì)待：如復(fù)議機(jī)關(guān)從事實(shí)認(rèn)定、適用法律等實(shí)體的角度確認(rèn)原行政行為違法，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為改變了原行政行為的處理結(jié)果，因不具備撤銷條件而確認(rèn)違法，此時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)單獨(dú)作為被告；如復(fù)議機(jī)關(guān)僅僅從程序上確認(rèn)原行政行為違法，并未改變?cè)姓袨檎J(rèn)定的事實(shí)和適用法律，應(yīng)當(dāng)視為維持原行政行為的處理結(jié)果，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)作為共同被告。

(3)較難以處理的是復(fù)議決定不予受理的申請(qǐng)人的救濟(jì)途徑。對(duì)此，課題組從以下三個(gè)方面作出分析：一是行政復(fù)議屬于前置程序的，復(fù)議機(jī)關(guān)即便作出不予受理決定，也應(yīng)認(rèn)為原行政行為已經(jīng)經(jīng)過復(fù)議程序，此時(shí)原告可以直接起訴原行政行為，當(dāng)然也可以單獨(dú)起訴復(fù)議機(jī)關(guān)的不予受理決定；二是復(fù)議終局情況下，復(fù)議申請(qǐng)人不能針對(duì)原行政行為及不予受理決定向人民法院提起訴訟；三是一般情形下的不予受理復(fù)議決定，原告有權(quán)選擇單獨(dú)起訴原行政行為，也可以單獨(dú)選擇起訴不予受理復(fù)議決定。

(4)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為時(shí)申請(qǐng)人的訴權(quán)保護(hù)。根據(jù)新法規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。由此可見，在復(fù)議機(jī)關(guān)不作為時(shí)，不管復(fù)議程序是否屬于前置程序，原告都有選擇單獨(dú)起訴原行政行為或起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的權(quán)利，而不能作為共同被告來一并審查，而對(duì)原告起訴期限的把握，則應(yīng)按照法律規(guī)定分別審查。

(5)根據(jù)《適用解釋》第7條的規(guī)定，對(duì)于共同被告的確立并非當(dāng)事人的選擇權(quán)，而是現(xiàn)有司法解釋的強(qiáng)制性規(guī)定，法院有判斷是否屬于共同被告及追加或駁回共同被告的權(quán)限。審判實(shí)踐中，由于當(dāng)事人對(duì)新法的理解不夠，因此往往只列原行政行為作出機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告，此時(shí)法院會(huì)根據(jù)不同情形向原告行使釋明權(quán)。原告只起訴原行政行為作出機(jī)關(guān)是審判實(shí)踐中遇到的最多的一種情況，此時(shí)法院會(huì)向原告行使釋明權(quán)，告知其應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定追加復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告，同時(shí)還要增加撤銷或確認(rèn)復(fù)議決定違法的訴訟請(qǐng)求。原告不接受的，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)追加復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告，并在裁判時(shí)一并對(duì)復(fù)議決定作出處理。原告只起訴復(fù)議機(jī)關(guān)是審判實(shí)踐中很少見的情況，法院同樣會(huì)行使釋明權(quán)，告知原告影響其根本權(quán)利的還包括原行政行為；原告拒不同意追加的，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)追加為共同被告。

2.關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告案件管轄法院的確定方案

對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)為共同案件管轄法院的確定問題，應(yīng)當(dāng)確立一個(gè)準(zhǔn)則，即司法解釋與法律規(guī)定要保持一致性，二者必須銜接。從原行政行為作出機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的立場(chǎng)出發(fā)，二者在行政訴訟中是利益共同體的關(guān)系，一般來說案情相對(duì)較復(fù)雜，而且當(dāng)事人各方之間的矛盾沖突比較尖銳，因此不論是對(duì)當(dāng)事人來說還是對(duì)審判機(jī)關(guān)來說，都面臨著更大的壓力，如果由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的人民法院擔(dān)任一審法院，對(duì)于避免地方政府的干擾以及實(shí)現(xiàn)原告訴訟本意來說，也許更合理，也更讓原告信服，但由此帶來的一個(gè)問題是管轄法院級(jí)別提高了，會(huì)造成復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院不堪重負(fù)。鑒于此，從便民的角度講，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，給原告一個(gè)選擇權(quán)，即原告向原行政行為作出機(jī)關(guān)所在地人民法院提起訴訟的，由該法院管轄。

(二)從復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告案件的審理角度切入

3.關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴及復(fù)議機(jī)關(guān)委托代理人的確定方案

審理復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告案件時(shí)，法院可以建議原行政行為作出機(jī)關(guān)及復(fù)議機(jī)關(guān)明確“誰(shuí)主管、誰(shuí)出庭、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)應(yīng)訴”的基本原則，一般情況下能夠代理行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的工作人員必須是該機(jī)關(guān)具有國(guó)家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。如果被訴行政行為是人民政府作出的，人民政府所屬法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員，及被訴行政行為具體承辦機(jī)關(guān)的工作人員，也可以視為被訴人民政府相應(yīng)的工作人員。但復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)不能將原行政行為作出機(jī)關(guān)的相應(yīng)工作人員視為該復(fù)議機(jī)關(guān)的相應(yīng)工作人員。

出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人既包括正職負(fù)責(zé)人，也包括副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人，因此司法實(shí)踐中出現(xiàn)的分管法制的工會(huì)主席、副書記等都可以作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，這樣不僅有利于庭審調(diào)查，緩解原告的抵觸情緒，也更有利于實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。

4.關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告案件的舉證責(zé)任分配的確定方案

法院可按照《適用解釋》對(duì)共同被告案件舉證責(zé)任的分配進(jìn)行調(diào)查，但不能突破《證據(jù)若干規(guī)定》確立的基本原則。庭審調(diào)查中，復(fù)議機(jī)關(guān)不僅要單獨(dú)承擔(dān)復(fù)議程序的合法性的舉證責(zé)任，還承擔(dān)著對(duì)原行政行為合法性的舉證責(zé)任，即復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉證證明為什么維持原行政行為的處理結(jié)果，且復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中調(diào)查的證據(jù)僅限于補(bǔ)強(qiáng)原行政行為合法的非主要證據(jù)，而非改變?cè)姓袨檎J(rèn)定的主要事實(shí)的證據(jù)。有審判者認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)只要不改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果，即便對(duì)原行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)與證據(jù)、所適用的法律依據(jù)進(jìn)行改變，均屬于復(fù)議維持決定的范疇。實(shí)際上，根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，在原行政行為沒有證據(jù)或主要證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤的情形下就應(yīng)當(dāng)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果，而不能置法律規(guī)定于不顧，盲目作出維持原行政行為的復(fù)議決定。一旦出現(xiàn)上述情況，原行政行為作出機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就各自的行政行為分別進(jìn)行舉證，此時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)不僅要證明復(fù)議程序的合法性，還應(yīng)當(dāng)證明其改變?cè)姓袨檎J(rèn)定事實(shí)、法律依據(jù)的正當(dāng)合理。換而言之，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能在原行政行為沒有證據(jù)的情況下通過調(diào)查取證認(rèn)定原行政行為合法，也不能通過調(diào)查取得原行政行為合法的主要證據(jù)，而應(yīng)按照復(fù)議法的規(guī)定依法調(diào)查取證。

5.關(guān)于行政復(fù)議確立“公開為原則，不公開為例外”審查程序的確定方案

審判實(shí)踐充分顯示當(dāng)前行政復(fù)議程序過于簡(jiǎn)單，為了充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)利，復(fù)議機(jī)關(guān)可借鑒法院一審案件庭審程序，確立“以公開審理為原則，不公開審理為例外”的陽(yáng)光行政復(fù)議辦案方式，確保行政復(fù)議程序合法。現(xiàn)行《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議程序的規(guī)定已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)“公開理念”的要求，因此行政復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)予以完善，以切實(shí)發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用。如行政復(fù)議可充分運(yùn)用書面審查、實(shí)地調(diào)查、聽證審理、證據(jù)舉證與質(zhì)證、專家咨詢等多種方式審理復(fù)議案件，確保每一個(gè)復(fù)議案件都能做到兩名以上辦案人員具體承辦及所有復(fù)議案件審理結(jié)果必須經(jīng)過集體討論并多數(shù)同意的辦案制度。對(duì)重大疑難復(fù)雜的復(fù)議案件，還可以借助行政復(fù)議委員會(huì)專家委員審理并集體討論的形式處理。

6.關(guān)于行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)與復(fù)議審查標(biāo)準(zhǔn)銜接的確定方案

審判實(shí)踐中，盡管行政訴訟在當(dāng)事人主體資格、起訴期限、受案范圍方面的審查標(biāo)準(zhǔn)與行政復(fù)議的審查標(biāo)準(zhǔn)不一致，而且行政復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政行為作出機(jī)關(guān)及法院的認(rèn)識(shí)均不一致，但對(duì)于審判者來說，必須堅(jiān)定不移地按照新《行政訴訟法》確立的標(biāo)準(zhǔn)審查審理、裁判。

(三)從復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告案件的裁判文書制作角度切入

7.關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告案件的裁判方式的確定方案

從青島市法院對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的裁判來看，已經(jīng)顛覆了傳統(tǒng)的裁判方式，但并不統(tǒng)一，因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范該類案件的裁判方式，力爭(zhēng)達(dá)到統(tǒng)一。新法要求法院應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定和原行政行為“一并作出裁判”，但對(duì)于如何“一并作出裁判”，新法并沒有明確規(guī)定。不過，《適用解釋》明確：人民法院判決撤銷原行政行為和復(fù)議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為；人民法院判決作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)判決撤銷復(fù)議決定；原行政行為合法、復(fù)議決定違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)復(fù)議決定違法，同時(shí)判決駁回原告針對(duì)原行政行為的訴訟請(qǐng)求。顯然《適用解釋》的規(guī)定對(duì)于司法實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)意義。但司法實(shí)踐情況錯(cuò)綜復(fù)雜，上述原則性規(guī)定并不能涵蓋可能出現(xiàn)的所有情形，對(duì)于原行政行為與復(fù)議決定的判決有可能出現(xiàn)一致的裁判方式，也有可能出現(xiàn)不一致的裁判方式，甚至有可能出現(xiàn)“一判一裁”的裁判方式，而這正體現(xiàn)了原行政行為與復(fù)議決定是兩個(gè)獨(dú)立的行政行為、不可能完全統(tǒng)一到原行政行為中去的觀點(diǎn)。課題組通過對(duì)審判實(shí)踐的調(diào)研，試對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告案件可能出現(xiàn)的裁判情形進(jìn)行歸納分類，以供大家廣泛探討。

(1)原行政行為與復(fù)議決定均合法的(包含經(jīng)行政復(fù)議后將原行政行為合法性補(bǔ)強(qiáng)的)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)新《行政訴訟法》第69條的規(guī)定，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。

(2)原行政行為合法，但復(fù)議決定程序違法的，應(yīng)當(dāng)判決駁回對(duì)原行政行為的訴訟請(qǐng)求，判決確認(rèn)復(fù)議決定違法。

(3)原行政行為合法，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈氖聦?shí)和理由錯(cuò)誤，但作出維持原行政行為的復(fù)議決定的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)原行政行為與復(fù)議決定相互獨(dú)立觀點(diǎn)進(jìn)行處理，即判決駁回對(duì)原行政行為的訴訟請(qǐng)求。復(fù)議決定因改變?cè)姓袨槭聦?shí)和理由錯(cuò)誤，屬于實(shí)體上的錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)判決撤銷復(fù)議決定。

(4)原行政行為合法但存在合理性問題，可予以變更，但復(fù)議決定予以維持的，應(yīng)當(dāng)直接判決變更原行政行為，同時(shí)判決撤銷復(fù)議決定。

(5)原行政行為輕微程序違法，復(fù)議決定合法的(在理由部分指出問題并予以分析修正)，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)原行政行為違法，判決駁回對(duì)復(fù)議決定的訴訟請(qǐng)求。

(6)原行政行為輕微程序違法，復(fù)議決定未予修正原行政行為程序瑕疵直接維持原行政行為的，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)原行政行為違法，同時(shí)判決一并撤銷復(fù)議決定。

(7)原行政行為違法應(yīng)予撤銷但不宜撤銷，復(fù)議決定維持的，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)原行政行為及復(fù)議決定均違法。

(8)原行政行為違法應(yīng)予撤銷，但復(fù)議決定維持的，應(yīng)當(dāng)判決撤銷原行政行為及復(fù)議決定。

(9)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)或者不履行給付義務(wù)違法，復(fù)議決定予以維持的，應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)限期履行法定職責(zé)或者履行給付義務(wù)，同時(shí)判決撤銷復(fù)議決定。

(10)原行政行為無效，復(fù)議決定予以維持的，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)原行政行為無效，同時(shí)判決撤銷復(fù)議決定。

(11)原告主體不適格或原行為不屬于行政訴訟受案范圍，復(fù)議機(jī)關(guān)本應(yīng)當(dāng)不予受理復(fù)議申請(qǐng)，但復(fù)議機(jī)關(guān)卻維持原行政行為的決定的，因原告主體不適格或原行為不屬于行政訴訟受案范圍，法院應(yīng)當(dāng)依法裁定駁回對(duì)原行政行為的起訴；盡管行政復(fù)議機(jī)關(guān)直接對(duì)原行政行為的合法性進(jìn)行實(shí)體審查不當(dāng)，但因該復(fù)議決定并未從實(shí)體上影響到原告的權(quán)利義務(wù)，故可一并裁定駁回原告起訴。

(12)原告超期提起行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)本應(yīng)當(dāng)不予受理復(fù)議申請(qǐng)，或者受理后駁回復(fù)議申請(qǐng)，但復(fù)議機(jī)關(guān)卻維持原行政行為的決定的，應(yīng)區(qū)分不同情況進(jìn)行判斷：如原告對(duì)原行政行為的起訴未超過起訴期限的可以進(jìn)入實(shí)體審查，如原行政行為合法應(yīng)判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，鑒于復(fù)議行為維持原行政行為結(jié)果并無不當(dāng)，可一并判決駁回原告訴訟請(qǐng)求；如原行政行為不當(dāng)，應(yīng)予撤銷的，應(yīng)一并撤銷復(fù)議決定；如原告起訴原行政行為亦超過起訴期限的，應(yīng)當(dāng)一并裁定駁回原告起訴。

隨著審判經(jīng)驗(yàn)的積累，法院對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告案件的審理與裁判逐步趨于成熟，原告對(duì)該類案件的起訴本意由原來的狂熱逐步趨于理性，復(fù)議機(jī)關(guān)由原來的茫然亦逐步趨于清晰淡定，人民法院通過依法裁判，警醒或倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法全面履行行政復(fù)議權(quán)。