孔子為

地方人大及其常委會的重大事項決定權(quán)是憲法和法律賦予的重要職權(quán)，是人民代表大會制度的重要內(nèi)容，是人民當(dāng)家作主、依法管理國家事務(wù)的具體體現(xiàn)，對于深入實施依法治國基本方略，保障政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)有序健康推進(jìn)具有重大意義。黨中央對于深入推進(jìn)各級人大常委會討論決定重大事項制度建設(shè)高度重視，黨的十八屆三中全會提出，要“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”；中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見的通知》。如何深入貫徹落實中央的決策部署，加強黑龍江齊齊哈爾市人大常委會討論決定重大事項制度建設(shè)，已成為本市人大工作面臨的一項重大課題。

有位哲學(xué)家說過，世界上總共只有四個問題。即什么是？是什么？為什么？怎么樣？這四個問題囊括了人類世界的所有疑問。

循著這樣的思路，關(guān)于人大討論決定重大事項工作，我也想談四個層面的問題，即：什么是討論、決定重大事項決定權(quán)？行使討論、決定重大事項決定權(quán)的基本情況和問題是什么？為什么會出現(xiàn)這樣一些問題？怎么樣加強和改進(jìn)人大討論決定重大事項工作？

一、什么是討論、決定重大事項決定權(quán)

一般認(rèn)為，地方人大及其常委會的討論、決定重大事項決定權(quán)是指地方各級人大及其常委會依照法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項作出決定或決議，并依靠國家強制力保證貫徹實施的一種重要職權(quán)。之所以明確提出重大事項決定權(quán)是地方各級人大及其常委會的重要職權(quán)，是我國國體政體性質(zhì)決定的。一方面從法理上，從國家憲政體制設(shè)計上認(rèn)為，憲法明確規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?？h以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論決定本行政區(qū)域各方面工作的重大事項?！兜胤浇M織法》進(jìn)一步明確規(guī)定，縣級以上的各級人大常委會，討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項。另一方面，基于憲法法律的規(guī)定，認(rèn)為地方人大及其常委會行使決定權(quán)，是代表人民，代表國家，是地方國家意志的體現(xiàn)。因此，這就決定了地方人大及其常委會的決定權(quán)是不可讓渡、不可放棄的，必須認(rèn)真行使。

在討論、決定重大事項決定權(quán)中，討論與決定二者既有不可分割的聯(lián)系，又有不可混淆的區(qū)別。也就是說，有些重大事項需要決定，有些只需要討論，凡是人大決定的重大事項，都需要討論，但所有討論的重大事項不一定都作出決定。所討論、決定的事項必須是重而大的事項，要符合全局性、根本性、長遠(yuǎn)性等重大事項的特征。

在此，我們還要區(qū)別和理解黨委的決策權(quán)、人大的決定權(quán)、“一府兩院”的執(zhí)行權(quán)。黨委、人大、“一府兩院”各自擁有的權(quán)力是不一樣的。從國家決策體系上講，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，起到了領(lǐng)導(dǎo)決定作用，在重大事項的決策中，行使決策的建議權(quán)，但黨的領(lǐng)導(dǎo)從本質(zhì)上講不具有國家性質(zhì)，其決策的主張具有引導(dǎo)性、指導(dǎo)性、號召性，在黨內(nèi)有約束力，黨的決策主張只有通過人大及其常委會依照相關(guān)法律程序才能變?yōu)閲乙庵?，從而具有強制力和普遍約束力。人大與“一府兩院”并非是并列平行的國家機關(guān)，而是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督，決定與執(zhí)行的關(guān)系。人大常委會的決定是本行政區(qū)域內(nèi)最權(quán)威，法律地位最高的決策形式。

二、行使重大事項決定權(quán)的基本情況和問題

自2004年11月26日齊齊哈爾市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過的《齊齊哈爾市人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項的規(guī)定》實施以來，在依法行使重大事項決定權(quán)方面進(jìn)行了有益的探索與實踐，取得了一定成效。以市十五屆人大常委會五年的工作為例，常委會共作出決議決定37項。比如《關(guān)于批準(zhǔn)2014年市本級預(yù)算調(diào)整方案的決議》《關(guān)于批準(zhǔn)2014年市本級財政決算的決議》《關(guān)于批準(zhǔn)齊齊哈爾市與美國紐卡斯?fàn)柺芯喗Y(jié)友好城市的決定》《關(guān)于批準(zhǔn)設(shè)立齊齊哈爾市和平節(jié)的決定》等等。對推動本市民主法制建設(shè)，保障和促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展與社會進(jìn)步起到了積極作用。但在行使重大事項決定權(quán)方面仍然面臨很多困難和問題，行使重大事項決定權(quán)的數(shù)量和質(zhì)量都不盡如人意，還沒有完全發(fā)揮出重大事項決定的制度功效。與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)的行使相比，人大常委會對重大事項決定權(quán)的行使還很不充分，存在著缺位、虛化現(xiàn)象，這也是人大工作中亟待加強的一個薄弱環(huán)節(jié)。

（一）被動決定多，主動決定少。從決議決定的提出主體來看，多數(shù)是由市委提出建議或者“一府兩院”根據(jù)工作需要提請，人大常委會被動作出決議決定。人大常委會很少通過調(diào)查研究，根據(jù)全市人民意愿和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，主動就市行政區(qū)域內(nèi)某一方面工作的重大事項作出決議決定。

（二）臨時動議多，計劃性決議決定少。需要對哪些重大事項作出決議決定，缺少前瞻性、計劃性、系統(tǒng)性。與立法、監(jiān)督、代表工作相比，在市人大常委會年度工作要點中，決定重大事項工作內(nèi)容鮮有提及。政府有時是在某一政府決策因程序不完整無法得到實施后，才臨時提請市人大常委會討論決定。

（三）重程序多，實質(zhì)性審議少。由于重大事項多由市委和“一府兩院”提出，部分重大事項是臨時提出的，人大常委會在作出決議決定前沒有充分的時間進(jìn)行調(diào)查論證，廣泛征求各方意見。人大常委會在審議表決時，往往只能是走程序、走過場，作出的決議決定質(zhì)量不高，針對性、約束性不強。

（四）重決定、輕落實，跟蹤督辦力度不大。人大常委會在行使重大事項決定權(quán)時，不同程度地存在著重討論決定、輕跟蹤督辦的問題。有的決議決定通過之后，便束之高閣，沒有下文，致使決議決定未能得到有效落實。

三、行使重大事項決定權(quán)方面存在問題的原因分析

（一）認(rèn)識不到位，導(dǎo)致不想為。社會各方面對黨委的決策權(quán)與人大常委會的決定權(quán)缺乏明確的認(rèn)識。對人大依法行使重大事項決定權(quán)認(rèn)識不清，還沒有形成共識。一些人大常委會組成人員也缺乏認(rèn)識，缺乏應(yīng)有的自信和擔(dān)當(dāng)，思想上有顧慮，往往瞻前顧后，擔(dān)心行使重大事項決定權(quán)，怕被認(rèn)為是向黨委要權(quán)，同政府爭權(quán)，怕把握不好尺寸會越權(quán)，為此就不愿為。endprint

（二）界定不明確，導(dǎo)致不好為。雖然《地方組織法》對人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)作出了規(guī)定，齊齊哈爾市也出臺了《齊齊哈爾市人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項的規(guī)定》，但總體上看，《規(guī)定》比較籠統(tǒng)，過多地體現(xiàn)的是原則性，缺乏操作性和規(guī)范性。加之重大事項本就是一個動態(tài)和相對的概念，這也是人大最難把握的標(biāo)準(zhǔn)問題，最不好界定的范圍問題，以致出現(xiàn)了法律有規(guī)定、現(xiàn)實不好為的狀況。

（三）程序不規(guī)范，導(dǎo)致不能為?，F(xiàn)行法律在行使重大事項決定權(quán)的規(guī)則程序上也沒有明確的規(guī)定，比如重大事項議題的提出程序，重大事項議題的會商確定程序，重大事項的調(diào)研和論證程序，重大事項決定后的落實程序，重大事項決定后的績效評估程序等等。這些都沒有形成一整套完善的運行程序，沒有形成權(quán)力運行的一個環(huán)形封閉的系統(tǒng)，以致人大對重大事項決定權(quán)行使出現(xiàn)了難以操作的問題。

（四）體制機制未理順，導(dǎo)致不愿為。因為黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府執(zhí)行的權(quán)力運行機制尚未理順，一些本應(yīng)由人大常委會決定的重大事項，常常由同級黨委直接決定或政府未報請人大審議就決定實施，使人大常委會的決定權(quán)被弱化或虛化。當(dāng)前的政治體制缺乏相關(guān)的制度設(shè)計和制度管理約束，以致人大常委會不愿為。

（五）能力水平有欠缺，導(dǎo)致不敢為。人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)不夠合理，專職委員比例較低，專業(yè)素質(zhì)不高，議政能力不夠，也在很大程度上影響和制約了有關(guān)重大事項的決議決定的質(zhì)量。

四、對新形勢下完善重大事項決定權(quán)制度的思考

完善重大事項決定權(quán)制度要在重大事項如何界定、程序如何制定、保障和監(jiān)督機制如何建立這三個核心內(nèi)容上加以研究和探索。

（一）科學(xué)界定、明晰重大事項決定權(quán)的范圍內(nèi)容。主要是把握好以下幾點。

一是把握好重大事項的八個特點。即：全局性，根本性，民生性，長遠(yuǎn)性，可行性，相對性，區(qū)域性，動態(tài)性。

二是要界定重大事項的六大范圍。即法律規(guī)定的重要方面，市委的重大決策，“一府兩院”的重要請求，社會關(guān)切的重大問題，全市發(fā)展的重大需要，群眾反映的重大事項。

三是具體細(xì)化的九大方面。即有關(guān)全市經(jīng)濟社會發(fā)展的重大改革方案；國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃外的重大建議項目；財政決算支出的重大調(diào)整；政府機構(gòu)改革，行政區(qū)域劃分和變更的重大方案；同國內(nèi)外城市締結(jié)友好城市的重大關(guān)系；法律法規(guī)規(guī)定和“一府兩院”認(rèn)為需要提請決定的重大事項；全市發(fā)展的重大債務(wù)；全市國有資本經(jīng)營的重大情況；人民群眾關(guān)心的其他重大問題等等。

四是把重大事項劃分為三類。議而必決的重大事項，議而可決的重大事項，議而不決（備案）的重大事項。

五是在確定重大事項時，要做到定性與定量相結(jié)合，原則定義、條款列舉和兜底辦法相結(jié)合，黨委認(rèn)可、政府關(guān)心、群眾關(guān)切和人大可為相結(jié)合。

六是人大常委會在行使重大事項決定權(quán)時，要把握好分寸，掌握好尺度。一方面要有作為，該決定的事項必須決定，不能虛化。另一方面，不能錯為，不能過度強調(diào)重大事項決定權(quán)，把小事也拿來決定。

（二）完善規(guī)則，規(guī)范重大事項決定權(quán)的決策程序。人大常委會決定重大事項必須建立一套完整的規(guī)則程序和運行機制，確保重大事項決定權(quán)的規(guī)范運行。從制定和設(shè)計決定權(quán)的規(guī)范流程和運行程序看，要重點把握和執(zhí)行好五個程序。

一是明確重大事項的提出程序。要明確提出重大事項議事的主體，即人大常委會主任會議、“一府兩院”、人大專門委員會、組成人員聯(lián)名六個主體。要建立提出重大事項議案時間的確定機制，實行“重大事項年度清單制度”和臨時提請相結(jié)合的辦法。

二是明確重大事項調(diào)研論證程序。提出議案后，常委會相關(guān)工作機構(gòu)要組織相關(guān)人員對議案進(jìn)行調(diào)研論證。按照法律規(guī)定交由主任會議初審，最后提交常委會表決，確保議案科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)化民主化。

三是明確重大事項的會商確定程序。經(jīng)調(diào)研論證后，常委會應(yīng)與提出議案的主體進(jìn)行會商研究并作為是否確定該議案。

四是明確重大事項的請示報告程序。對討論決定重大事項的意見、擬討論的重大事項和討論中的重要分歧意見，人大常委會黨組應(yīng)當(dāng)及時向市委請示報告。

五是明確重大事項的決策程序。一旦確定議題后，應(yīng)依法作出相應(yīng)的決議。

六是明確重大事項決定后的績效評估程序。對于人大作出的重大事項決議決定，“一府兩院”必須貫徹執(zhí)行，人大常委會要建立重大事項決定的追蹤落實機制，建立對執(zhí)行重大事項決定情況的績效評估機制。

（三）健全制度，確保重大事項決定權(quán)落到實處。如何科學(xué)制定重大事項決定權(quán)的運行制度，如何將人民群眾的強烈愿望和重大訴求列為重大事項，如何借助社會事業(yè)機構(gòu)和專家參與重大決策論證，如何保障人民群眾有序參與決策等等，都是人大在完善重大事項決定權(quán)制度方面需要重點思考的內(nèi)容。為此，人大常委會要圍繞落實重大事項決定權(quán)，重點建立健全八項配套制度。即：建立重大事項決定的調(diào)研論證制度；建立重大事項決定的專家論證制度；建立重大事項決定的群眾參與制度；建立重大事項決定的追蹤督辦制度；建立重大事項決定落實情況的績效評估制度；建立對重大事項決定落實不力的質(zhì)詢制度；建立對重大事項決定的責(zé)任追究制度；建立重大事項決定的信息公開制度。

制度的生命在于執(zhí)行，執(zhí)行離不開責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在全面深入實施依法治國基本方略的時代背景下，我們要認(rèn)真研究，積極探索，從健全人大常委會討論決定重大事項制度入手，強化人大法定職能，推動地方政治、經(jīng)濟、文化、社會建設(shè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

（作者系黑龍江省齊齊哈爾市人大常委會辦公室主任）endprint