陳曉倩

山東外事翻譯職業(yè)學(xué)院，山東 威海 264504

民事政策是由國家制定的針對基于民眾在民事領(lǐng)域中產(chǎn)生的對各種民事活動(dòng)起引導(dǎo)和調(diào)控作用的規(guī)范性文件，其適用于我國國內(nèi)有關(guān)民事行為法律的規(guī)定，其以處理國家事務(wù)為出發(fā)點(diǎn)、全面處理社會(huì)民眾具體民事問題為主要的宗旨，它有效地推動(dòng)了我國民事活動(dòng)的進(jìn)程，主要表現(xiàn)為國家出臺的相應(yīng)規(guī)范文件。民事政策的制定既能體現(xiàn)國家的公共利益目標(biāo)，又能反映出某一群體對利益的美好追求。確立民事政策在法律中的地位，有助于民事案件的公正裁決。

一、民事政策的綜述

根據(jù)齊恩平教授對“民事政策”的理解，①得知國家對一定的民事活動(dòng)制定相關(guān)政策以表達(dá)其在民事活動(dòng)領(lǐng)域中的立場。在我國民事立法和民事司法活動(dòng)中民事政策有著特殊的地位，它為解決民事爭議、權(quán)衡民事糾紛中的權(quán)利和義務(wù)起著積極的作用，它是民事法律的淵源和有效補(bǔ)充。在我國的司法實(shí)踐中，法院已將民事政策作為審判過程中遵守的法源，也將推行民事政策作為一項(xiàng)工作職責(zé)。

縱觀我國歷史，民事政策在很長的一段時(shí)期內(nèi)具有法律化的身份。如在新民主主義革命時(shí)期，黨的政策一直是法律依據(jù)；中共中央在1949年2月確認(rèn)了政策在解放區(qū)司法機(jī)關(guān)工作原則中的法律地位；建國后，民事政策更是以民事法律的身份在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮著作用。20世紀(jì)80年代中后期至當(dāng)代，民事政策鮮有提及，因?qū)ζ錄]有明確的定位，造成了與民事法律之間的沖突屢見不鮮，但是由于我國很多法學(xué)理論的觀點(diǎn)都是以民事政策為切入點(diǎn)，對于民事相關(guān)的宏觀理論問題則可以通過民事政策進(jìn)行解讀，對解決民事領(lǐng)域的相關(guān)問題起到了積極地作用。

二、民事政策的概念區(qū)分

民事政策屬于政策的分支，具有政策的基本屬性及特征。依《辭海》對“政策”的解釋是國家或政黨為實(shí)現(xiàn)政治上的目的而實(shí)施、采取的具體方法或側(cè)率，對其可分為對內(nèi)政策和對外政策。參照《現(xiàn)代漢語詞典》對“政策”的理解，②它是在一定的歷史背景條件下，由國家和政黨制定實(shí)施的有關(guān)行為的原則和方針。

民事政策是調(diào)整自然人在民事活動(dòng)中引發(fā)的民事事務(wù)。但是由于民事活動(dòng)內(nèi)容與社會(huì)秩序有直接的聯(lián)系，屬于公共領(lǐng)域，因此制定機(jī)關(guān)也只能是國家。民事政策通過對民事活動(dòng)的引導(dǎo)和規(guī)制這一鮮明的目的，決定了國家對民事活動(dòng)管理、決策的具體內(nèi)容。民事政策對民事活動(dòng)的調(diào)整時(shí)直接的，其規(guī)范的內(nèi)容、主體具有一定的針對性，并產(chǎn)生直接的、具體的結(jié)果。

民事政策既不是社會(huì)政策，也不是公共政策，不能把它們相互混淆。社會(huì)政策對社會(huì)民事生活的調(diào)整是間接的，是政府為服務(wù)社會(huì)、保障居民生活而制定的各種公共社會(huì)福利制度的總和。它強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)福利和社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)救助、公共教育等。臺灣學(xué)者伍啟元認(rèn)為“公共政策是政府對公私行為的指引?！雹酃舱呤菍ι鐣?huì)生活宏觀的調(diào)控，是對公共事務(wù)權(quán)威性的處理。國家為保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，制定了相應(yīng)的計(jì)劃、方針，用以協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問題，具有一定的權(quán)威性。公共政策包括民事政策和社會(huì)政策，涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面。

三、研究民事政策的價(jià)值作用

在進(jìn)一步對民事政策研究之后，我們發(fā)現(xiàn)了民事政策更為巨大的理論價(jià)值，其具有的現(xiàn)實(shí)價(jià)值也超出想象。加強(qiáng)對民事政策的研究，有利于完善民事立法、改進(jìn)民事司法工作、彌補(bǔ)民法解釋的缺陷，同時(shí)也會(huì)對民法法律觀的體系確立和民法理論水平的提高起到了促進(jìn)作用。

德國的社會(huì)學(xué)甲盧曼(N.Luhmann)曾經(jīng)在一篇文章里闡述過對民事政策的看法，④他認(rèn)為有效運(yùn)作民事政策的前提應(yīng)該是在法律秩序內(nèi)進(jìn)行的。美國學(xué)者拉斯韋爾和麥克格爾在研究法理學(xué)理論時(shí)主張法律政策學(xué)說，指出法律現(xiàn)象應(yīng)該透過政策的角度予以適用，并以政策為中心進(jìn)行思考。根據(jù)我國在1987年1月1日施行的《民法通則》第6條之規(guī)定，法律是調(diào)整民事活動(dòng)的首要原則，其次有條件的適用國家政策。由此得出，法院在適用國家政策時(shí)應(yīng)當(dāng)從客觀的法律秩序角度出發(fā)，以實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值為目的，通過適當(dāng)?shù)姆煞椒ㄔ甙l(fā)揮其補(bǔ)充性的作用。

民事政策雖然在我國的民事法律中不具有絕對的法律效力，但是卻在處理民事糾紛中起到了不可忽視的作用，主要是因?yàn)槊袷抡咴谡{(diào)整民事糾紛的過程中具有靈活性。民事法律的適用是通過法律條文事先對調(diào)整的主體及對象范圍加以限制，并有相當(dāng)嚴(yán)格的適用程序，由于其在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)保持不變，因此具有一定的滯后性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，條文的滯后與新興民事糾紛之間的矛盾顯得尤為突出，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)廣大群眾的共同利益，運(yùn)用民事政策的手段解決糾紛在不同級別的法院都有所體現(xiàn)。

四、民事政策與民事法律的關(guān)系

民事政策與民事法律既有聯(lián)系又有區(qū)別，兩者的聯(lián)系主要表現(xiàn)在：民事政策與民事法律都具有一定的規(guī)范性，是國家調(diào)控民生、規(guī)范行為的手段，是國家管理社會(huì)的工具，民事主體對違反其內(nèi)容的行為都承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。民事政策和民事法律都是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公正與穩(wěn)定的民事秩序而制定的，兩者有著公共的目的性，因此民事政策在民事法律制定、實(shí)施過程中起到了積極推動(dòng)作用。

但是兩者因?yàn)樵谥贫ㄖ黧w和表現(xiàn)形式上有所不同，導(dǎo)致了其強(qiáng)制力和穩(wěn)定性等方面有一定的差異。如前所述，民事政策是國家、政府針對解決民生問題而制定的，其內(nèi)容豐富、目的明確，具有可操作性，便于遵守和執(zhí)行。往往通過決定、通知、意見等形式得以表現(xiàn)，不具有國家意志性；而民事法律則是由國家立法機(jī)關(guān)依法定職權(quán)嚴(yán)格按照程序予以制定和頒布，具有較強(qiáng)的國家意志性，其表現(xiàn)形式為法律、法規(guī)等規(guī)范性文件。因此，民事法律的強(qiáng)制力大于民事政策，具有國家強(qiáng)制力；民事政策不具有國家強(qiáng)制力，一般以內(nèi)部文件的形式下發(fā)，再通過宣傳、教育取得人們的信任得以執(zhí)行。民事政策具有一定的時(shí)期性，會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展失去其效力；但民事法律是由立法機(jī)關(guān)制定并頒布的，因此除非有新的法律頒布或是修訂，否則將一直具有法律效力，穩(wěn)定性較強(qiáng)。

在我國，民事政策能否成為民法的淵源，學(xué)術(shù)上也有不同的觀點(diǎn)，主要集中體現(xiàn)在否定說和條件說兩個(gè)方面。否定學(xué)說認(rèn)為基于民事政策欠缺一定的穩(wěn)定性、公示性及規(guī)范性，由此得出不應(yīng)將其作為民法的淵源。但是否定說的觀點(diǎn)只注重了民事政策的消極因素，而忽視了我國在一定的歷史條件下民事政策作為法律淵源的事實(shí)，這也正是條件說所主張的重要依據(jù)。條件說認(rèn)為當(dāng)法律沒有對某一民事行為的處理做明文規(guī)定，或是民事政策的內(nèi)容沒有違反我國法律、法規(guī)及其他強(qiáng)制性規(guī)定對民事行為處理的原則時(shí)，民事政策可以予以適用，而且只有國家政策才能作為民法的淵源。條件說的觀點(diǎn)也有一定的缺陷，它把民事政策在不具備適用條件時(shí)置于一個(gè)尷尬的境地。

齊恩平教授有不同的主張，他認(rèn)為民事政策應(yīng)該作為民事法律的非正式淵源。當(dāng)遇到法律沒有明文規(guī)定或是法律規(guī)定有不完善時(shí)，可以把民事政策作為民法的淵源。美國著名的法理學(xué)家格雷認(rèn)為政策應(yīng)當(dāng)是法律的淵源，他曾列舉了五種法淵源，其中就包括公共政策。⑤博登海默也把政策作為非正式淵源。當(dāng)正式的法律淵源能夠?yàn)槲覀兣邪柑峁┲饕罁?jù)時(shí)，我們就無需再去通過非正式的法律淵源尋求解決的途徑。因此，我們得出民事政策與民事法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的兩種機(jī)制，在一定程度上兩者相互融合，如果民事政策作為非正式民法淵源存在，那么在一定條件下民事政策還能為民事法律起到有效的補(bǔ)充作用。當(dāng)正式的法律條文出現(xiàn)兩種矛盾的理解，且通過解釋方法仍不能確定其結(jié)論時(shí)，此時(shí)法官可以運(yùn)用自由裁量，化解法源效力的沖突，對案件得出公平、公正的裁決。筆者對齊恩平教授的觀點(diǎn)持贊同意見。

五、民事政策的地位重塑

我國古代傳統(tǒng)的法律文化一直沿襲“重刑輕民”的法律制度，從《法經(jīng)》到《唐律疏議》再到《大清律例》，這些在中國法制史上有著重要地位的法典都無一遵循著“以刑為主”的法律思想。即使是涉及日常生活的民事制度也都體現(xiàn)為刑法規(guī)范。

新中國時(shí)期，法律成為很多領(lǐng)導(dǎo)專政的工具，并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，取而代之的是對民事政策的依賴及廣泛應(yīng)用。民事政策的無限擴(kuò)大甚至超越了民事法律的地位，滋生了“國家本位主義”，產(chǎn)生了以政策代替法律并在法律制定的過程中起主導(dǎo)作用的思維定勢。但是，日本在1868年實(shí)行的“明治維新政策”、美國在1932年實(shí)行的“羅斯福新政”都體現(xiàn)出民事政策的改革積極的推進(jìn)了民事法律模式的重新構(gòu)建。同樣在前蘇聯(lián)，列寧實(shí)行“新經(jīng)濟(jì)政策”后頒布的1922年《蘇俄民法典》；韓國的李承晚政府借鑒、吸收日本、美國法律改革的經(jīng)驗(yàn)，通過頒布、實(shí)施大量的民事政策，為民事法律制度的建立提供了重要的依據(jù)。我國政府也在民事政策的基礎(chǔ)上構(gòu)建了民事法律的基本框架，如我國現(xiàn)行的婚姻法、繼承法、合同法都是依據(jù)相關(guān)政策頒布后建立起來的。通過以上事例說明，民事政策對民事法律的形成有積極的推動(dòng)作用，民事政策通過民事法律得以規(guī)范化、普遍化，由國家強(qiáng)制力保障其實(shí)施，并作為民事法律中基本的原則和核心內(nèi)容。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，法律的滯后性使得必須尋求一種新的方法去解決無法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系。美國學(xué)者德沃金就曾得出結(jié)論，原則和政策是應(yīng)當(dāng)在立法時(shí)需要考慮的兩個(gè)重要因素，在很多疑難案件處理過程中，原則和政策起到了決定性的作用。⑥民事政策法源論主張?jiān)谒痉▽?shí)踐中運(yùn)用民事政策新視角進(jìn)行司法裁判。民事政策在被民事法律認(rèn)可之前，首先要保證其本身的合法性。民事政策對于保障國家公共利益的目的一定是明確的、正當(dāng)?shù)模瑑?nèi)容必須是符合國家法律、法規(guī)或是民法的基本原則。合法的民事政策能夠?qū)γ袷路芍贫绕鸬嚼硇哉{(diào)節(jié)的作用，有效地保證了社會(huì)和諧、群眾對利益的理性追求，符合群眾的心理，產(chǎn)生了巨大的內(nèi)在力量。民事政策在社會(huì)生活中的適用有一定的空間，對民事法律起到一定的補(bǔ)充作用，法官應(yīng)當(dāng)把它作為一種輔助工具謹(jǐn)慎適度的予以應(yīng)用。

六、結(jié)語

民事法律的地位高于民事政策，適用民事政策時(shí)要符合法律的要求。法官在適用過程中應(yīng)當(dāng)注意民事政策在法律淵源中的順序，在權(quán)衡各種利益和保證裁判正當(dāng)性的前提下，通過民事政策實(shí)現(xiàn)民事自由載量權(quán)的應(yīng)用。

[ 注 釋 ]

①齊恩平.“民事政策”的困境與反思[J].中國法學(xué)，2009(02).

②《現(xiàn)代漢語詞典》.商務(wù)印書館，1983：1477.

③李成智.公共政策.北京團(tuán)結(jié)出版社，2000.3.

④[德]盧曼.律的自我復(fù)制及其限制[J].北大法律評論，1999(2).

⑤前引4，博登海默書，第414頁.

⑥胡平仁.法律政策學(xué)的研究路向.當(dāng)代法學(xué)，2001(5).