喬素玲

（暨南大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510632）

海外僑胞是中國發(fā)展的獨特優(yōu)勢，我國與外部世界溝通交流的橋梁與紐帶的，在推動民間外交、維護(hù)中國形象、傳播中華文化等方面具有不可替代的作用，是推動我國深入?yún)⑴c全球化進(jìn)程不可或缺的力量。隨著越來越多的中國公民走向世界，加強(qiáng)對他們權(quán)益的保護(hù)，特別是人身與財產(chǎn)安全的保護(hù)，成為當(dāng)務(wù)之急。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要“強(qiáng)化涉外法律服務(wù)，維護(hù)我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當(dāng)權(quán)益，依法維護(hù)海外僑胞權(quán)益”。國務(wù)院已將華僑權(quán)益保護(hù)立法列入國家“十三五”立法研究計劃。

目前，學(xué)界對僑務(wù)法治的研究已取得一定成果。如張秀明根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定以及政策解釋，界定了華僑華人相關(guān)的法律概念和非法律概念。［1］也有學(xué)者根據(jù)政策和慣例，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從實體法角度論證華僑的基本法律權(quán)益。如湯唯將華僑權(quán)益分為政治權(quán)利、社會文化權(quán)利、民事權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)益等幾大類別;［2］劉國福從出入境權(quán)、身份權(quán)、回國安置權(quán)以及社會福利權(quán)等方面對華僑權(quán)益進(jìn)行了探究。［3］華僑華人的國籍問題是學(xué)界長期關(guān)注的焦點。劉華在系統(tǒng)分析晚清以來國籍立法的基礎(chǔ)上，探討了海外華僑華人與中國政府的權(quán)利義務(wù)和利益互動關(guān)系。［4］李安山等人在分析雙重國籍問題的基礎(chǔ)上，提出了保護(hù)海外僑胞的對策與建議。［5］學(xué)界在僑務(wù)立法問題上，主要形成了專門立法和分散立法兩種學(xué)說。湯唯、張洪波、張德瑞等人認(rèn)為應(yīng)該制定專門的華僑權(quán)益保護(hù)法;［6］劉國福等人則認(rèn)為應(yīng)將保護(hù)僑胞權(quán)益的內(nèi)容分散體現(xiàn)在各部門法之中。［7］此外，還有學(xué)者對華僑的經(jīng)濟(jì)權(quán)、選舉權(quán)、定居權(quán)等展開專題論述。但總體而言，目前學(xué)界主要關(guān)注華僑的國內(nèi)權(quán)益保護(hù)，對海外僑胞的權(quán)益保護(hù)研究明顯不足。

近年來，世界各國越來越重視海外僑胞的權(quán)益保護(hù)，并積累了豐富的實踐經(jīng)驗，學(xué)界目前在這方面也進(jìn)行了不少的研究，并對國外相關(guān)制度對中國的借鑒意義進(jìn)行了探討。如夏莉萍等人對英美等國的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制及歐盟的共同領(lǐng)事機(jī)制進(jìn)行了研究；［8］康曉麗等人分析海外印度人政策的發(fā)展、特點及其對印度的影響；［9］莊國土等人對以色列的僑務(wù)政策進(jìn)行了系統(tǒng)分析；［10］路陽則對菲律賓的海外菲律賓人政策進(jìn)行了探析。［11］從筆者涉獵的資料來看，俄羅斯僑務(wù)立法成果豐富，具體制度的設(shè)計頗具匠心，但目前國內(nèi)尚無學(xué)者對俄羅斯僑務(wù)法律制度進(jìn)行系統(tǒng)研究與分析。因此，筆者特撰此文，系統(tǒng)分析俄羅斯海外同胞權(quán)益保護(hù)制度，以期為我國僑務(wù)法治建設(shè)提供一些經(jīng)驗借鑒。

一、俄羅斯海外同胞權(quán)益保護(hù)的法律根據(jù)

（一）“海外同胞”的法律界定

在我國，僑務(wù)法律法規(guī)及政策中最常使用的是“華僑”和“（外籍）華人”兩個術(shù)語，前者是指定居在國外的中國公民；后者是指已加入外國國籍的原中國公民及其外國籍后裔，以及中國公民的外國籍后裔，［12］二者的主要區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)為是否具有中國國籍。而俄羅斯的法律文本中最常見的相關(guān)術(shù)語是“同胞”（Соотечественник）。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦海外同胞國家政策法》（以下簡稱《海外同胞政策法》），“海外同胞”（Соотечественникизарубежом）是指永久定居在俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)土范圍外的俄羅斯公民，也指現(xiàn)定居在俄聯(lián)邦境外，歷史上曾作為俄羅斯人民居住于俄聯(lián)邦境內(nèi)的人及其后裔、直系親屬，曾居住在俄聯(lián)邦并自由地選擇在精神上、文化上、法律上與俄羅斯聯(lián)邦建立關(guān)系的人。具體包括：現(xiàn)定居在前蘇聯(lián)加盟共和國、獲得該國國籍或無國籍的前蘇聯(lián)公民；從俄羅斯共和國、蘇維埃俄國、蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟、俄羅斯聯(lián)邦移民并曾擁有相應(yīng)國籍且已成為外國公民或無國籍的人。從以上規(guī)定可以看出，俄羅斯的“海外同胞”與我國的“華僑華人”“海外僑胞”意思相近，但其所指范圍更為寬泛。

（二）海外同胞權(quán)益保護(hù)法律體系的構(gòu)成

俄羅斯是聯(lián)邦制國家，其法律體系由聯(lián)邦法和地方法兩大部分共同構(gòu)成。俄羅斯注重法典編纂，構(gòu)建了比較完整的成文法體系。聯(lián)邦法律體系主要由聯(lián)邦憲法、法典、法律、行政法規(guī)、行政命令等構(gòu)成，聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法律在俄羅斯領(lǐng)土范圍內(nèi)具有優(yōu)先適用的效力。俄羅斯海外同胞權(quán)益保護(hù)立法雖然起步較晚但發(fā)展很快，目前已經(jīng)形成相對完善的制度體系。憲法中有部分與海外同胞權(quán)益保護(hù)相關(guān)的規(guī)定；民法典、刑法典等法典中也有部分相關(guān)內(nèi)容；俄羅斯雖無專門的海外同胞權(quán)益保護(hù)法典，但聯(lián)邦法律層面有海外同胞專門立法——《海外同胞政策法》；其他相關(guān)聯(lián)邦法律也有涉及海外同胞權(quán)益保護(hù)的條款。

1.憲法

1993年《俄羅斯聯(lián)邦憲法》（以下簡稱《憲法》）對根本憲法制度、人和公民的權(quán)利與自由等做出了比較全面的原則性規(guī)定，其中第61條第2款規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦對其居住在境外的公民提供保護(hù)和庇護(hù)”，為海外同胞權(quán)益保護(hù)奠定了憲法基礎(chǔ)。

2.法律

《海外同胞政策法》是俄羅斯聯(lián)邦海外同胞權(quán)益保護(hù)的專門立法。該法于1999年頒布施行，原有27條，后經(jīng)9次修訂，目前有效條款20條。該法明確了海外同胞的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、海外同胞與俄羅斯的關(guān)系以及海外同胞在國內(nèi)的法律地位，同時也較為全面地規(guī)定了海外同胞所享有的各種權(quán)利，聯(lián)邦及各聯(lián)邦主體權(quán)力機(jī)關(guān)在保護(hù)海外同胞方面的責(zé)任與義務(wù)。根據(jù)該法，俄羅斯聯(lián)邦海外同胞政策的原則是互利合作，目標(biāo)主要包括實現(xiàn)海外同胞利益的法律保護(hù)以及使海外同胞平等地在國外生活或返回俄羅斯。聯(lián)邦及聯(lián)邦地方主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法從國家及地方預(yù)算中向海外同胞相關(guān)工作撥款，并可成立致力于幫助海外同胞的公共基金和其他社會組織，國家鼓勵自然人及法人依法從事保護(hù)海外同胞的慈善活動。

《俄羅斯聯(lián)邦國籍法》則對國籍問題做出具體規(guī)定。該法于2002年通過并正式生效，后根據(jù)僑情變化多次進(jìn)行修改。此外，《俄羅斯聯(lián)邦出入境秩序法》（1996）、《俄羅斯聯(lián)邦外國公民法律地位法》（2002）、《俄羅斯聯(lián)邦外國公民及無國籍人移民登記法》（2006）、《俄羅斯聯(lián)邦公民選舉權(quán)及全民公投參與權(quán)基本保障法》、《俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)事條例法》等法律也對僑民權(quán)益保護(hù)做出相關(guān)規(guī)定。

3.行政法規(guī)與命令

俄羅斯為了吸引國外定居的僑民“回歸祖國”，于2006年出臺《關(guān)于協(xié)助海外同胞自愿移居俄羅斯聯(lián)邦的措施的總統(tǒng)令》，確認(rèn)《關(guān)于協(xié)助海外同胞自愿移居俄羅斯聯(lián)邦的措施的國家計劃》（以下簡稱《國家計劃》）及其實施計劃的法律效力，并規(guī)定了成立專項委員會等相關(guān)事宜。2012年，為了提升《國家計劃》的實施效果，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署第1289號總統(tǒng)令《關(guān)于實施協(xié)助海外同胞自愿移居俄羅斯聯(lián)邦的措施的國家計劃》，對《國家計劃》進(jìn)行全面修訂。近年來，總統(tǒng)也在不同場合多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)俄羅斯海外同胞權(quán)益保護(hù)。2012年7月，普京總統(tǒng)在出席俄羅斯大使及常駐代表會議時指出：“俄羅斯外交和領(lǐng)事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)全天候保護(hù)我們的公民及海外同胞的權(quán)利和利益。應(yīng)當(dāng)迅速地回應(yīng)人民的需求，提供一切必要的援助和支持?！保?3］此外，俄羅斯關(guān)于海外同胞權(quán)益保護(hù)的行政法規(guī)與命令還有《俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)事機(jī)構(gòu)規(guī)定》、《關(guān)于設(shè)立支援與保護(hù)海外同胞基金會的總統(tǒng)令》等。

俄羅斯十分重視海外同胞事務(wù)規(guī)劃。除《國家計劃》外，目前俄羅斯正在實施的相關(guān)政策規(guī)劃還有“移民政策構(gòu)想2025”“俄羅斯聯(lián)邦民族政策構(gòu)想”“俄羅斯國家人口政策構(gòu)想2025”以及“新增長模式——新社會政策”等。［14］

二、俄羅斯海外同胞權(quán)益保護(hù)制度的主要內(nèi)容

（一）國籍與身份認(rèn)定

僑民身份認(rèn)定是僑務(wù)立法的基本內(nèi)容，是權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)，其中國籍歸屬是僑民身份認(rèn)定的關(guān)鍵。國籍是一個國家確定某人為其公民的根據(jù)，也是確定某人法律地位的重要根據(jù)，既體現(xiàn)個人和國家的法律關(guān)系，是個人與國際法之間的主要聯(lián)系，也是國家行使管轄權(quán)、外交保護(hù)權(quán)的重要根據(jù)。［15］

俄羅斯強(qiáng)調(diào)國籍的平等性和公民國籍權(quán)利的不可剝奪性?！稇椃ā返?條規(guī)定了俄羅斯國籍的統(tǒng)一性和平等性、公民的權(quán)利義務(wù)對等性以及公民擁有俄羅斯國籍和改變國籍權(quán)利的不可剝奪性，不論公民通過何種方式取得國籍，俄羅斯對全體公民一視同仁。①《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第6條規(guī)定：“l(fā).俄羅斯聯(lián)邦國籍的獲得和取消要依據(jù)聯(lián)邦法律進(jìn)行。不論通過什么方式獲得，俄羅斯聯(lián)邦國籍是統(tǒng)一的和平等的。2.俄羅斯聯(lián)邦的每個公民在俄羅斯聯(lián)邦的領(lǐng)土上都享有俄羅斯憲法所規(guī)定的一切權(quán)利與自由，并承擔(dān)相同的義務(wù)。3.俄羅斯聯(lián)邦公民不能被剝奪自己的國籍，也不能被剝奪改變自己國籍的權(quán)利。”該規(guī)定為平等保護(hù)通過繼受取得俄羅斯國籍的海外同胞提供了憲法依據(jù)。

俄羅斯有限承認(rèn)雙重國籍。俄羅斯公民加入外國國籍后，在符合法律規(guī)定的條件下，可以保留俄羅斯國籍。俄羅斯《憲法》第62條規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦公民可以根據(jù)聯(lián)邦法律或俄羅斯聯(lián)邦的國際條約擁有外國國籍（雙重國籍）。如果聯(lián)邦法律或俄羅斯聯(lián)邦簽署的國際條約未作其他規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦公民擁有外國國籍不損害其現(xiàn)有的權(quán)利和自由，也不免除其因俄羅斯國籍而產(chǎn)生的義務(wù)”?！抖砹_斯聯(lián)邦民法典》第1195條規(guī)定，“如果自然人除俄羅斯聯(lián)邦國籍外還具有外國國籍，則其本國法為俄羅斯法”，也就是說，確定其法律地位時應(yīng)適用俄羅斯法律。

擁有雙重國籍的俄羅斯公民必須向俄羅斯主管部門申報。2014年修訂的《國籍法》第6條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦將具有外國國籍的俄羅斯公民只視為俄羅斯公民，俄羅斯締結(jié)的國際條約及聯(lián)邦法律另有規(guī)定除外；俄羅斯公民取得外國國籍不會引起其俄羅斯國籍的喪失；居住在俄境內(nèi)的俄羅斯公民一旦取得外國國籍或長期居留權(quán)，必須在60日內(nèi)向移民事務(wù)主管部門提出書面申報，俄羅斯締結(jié)的國際條約及聯(lián)邦法律另有規(guī)定除外?！抖砹_斯聯(lián)邦刑法典》第330條則規(guī)定，不依法履行申報雙重國籍或外國長期居留權(quán)的義務(wù)將構(gòu)成專行擅斷行為，可能面臨罰金、義務(wù)性勞動、矯正性勞動或拘禁等刑罰。②《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》第330條規(guī)定，“專行擅斷，即違反法定程序或者其他規(guī)范性法律文件規(guī)定，實施受合法性組織機(jī)構(gòu)或公民質(zhì)疑的任何形式的恣意行為。如果因此導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害的，應(yīng)當(dāng)判處數(shù)額為八萬盧布以下或者被判刑人六個月以內(nèi)工資或其他收入罰金刑，或為期一百八十個小時以上二百四十個小時以下義務(wù)性勞動刑，或為期一年以上兩年以下矯正性勞動刑，或為期三個月以上六個月以下的拘禁刑”。另參見新華網(wǎng)：《俄要求公民申報雙重國籍》，http://news.xinhuanet.com/world/2014-08/05/c_126831654.htm。這表明俄羅斯并不反對本國公民加入外國國籍，同時不斷強(qiáng)化對雙重國籍的規(guī)范管理。

（二）保護(hù)機(jī)構(gòu)與方式

1.國內(nèi)保護(hù)機(jī)構(gòu)與方式

俄羅斯國內(nèi)主管海外同胞事務(wù)的機(jī)構(gòu)是內(nèi)務(wù)部。內(nèi)務(wù)部設(shè)有移民問題總局，負(fù)責(zé)海外同胞政策和制度的實施，主管俄羅斯公民雙重國籍或外國長期居留權(quán)的申報等事務(wù)。海外同胞在國內(nèi)各項權(quán)益受到侵害，可與國內(nèi)公民一樣尋求行政與司法機(jī)構(gòu)的保護(hù)與救濟(jì)。主要保護(hù)和救濟(jì)方式包括行政救濟(jì)、司法救濟(jì)、仲裁救濟(jì)等。

2.海外保護(hù)機(jī)構(gòu)與方式

境外的俄羅斯公民或海外同胞需要俄羅斯的支持時，主要求助渠道有外交機(jī)構(gòu)和非營利組織的保護(hù)與協(xié)助。前者主要是由俄羅斯駐外大使館、領(lǐng)事館提供的保護(hù)和協(xié)助，后者主要是由官方或非官方的非營利組織（基金會）提供的幫助。

首先，外交與領(lǐng)事保護(hù)是最重要的海外保護(hù)機(jī)構(gòu)與方式。俄羅斯是《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》締約國，并于2010年頒行《俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)事條例法》（以下簡稱《領(lǐng)事條例法》）?！额I(lǐng)事條例法》規(guī)定了領(lǐng)事在海外維護(hù)俄羅斯聯(lián)邦及其公民、法人的權(quán)益的權(quán)利和義務(wù)。根據(jù)該法第5條規(guī)定，領(lǐng)事職能主要包括：依法律授權(quán)審查俄羅斯國籍問題和執(zhí)行相關(guān)決定；為海外俄羅斯公民辦理發(fā)放身份證明文件；為外國人及無國籍人發(fā)放簽證；登記在海外臨時居住或永久定居的俄羅斯公民；采取措施保護(hù)在領(lǐng)事轄區(qū)范圍內(nèi)被逮捕、監(jiān)禁、拘禁或拘留的俄羅斯公民的權(quán)利與合法利益；搜尋在領(lǐng)事轄區(qū)范圍內(nèi)失蹤的俄羅斯公民；為領(lǐng)事轄區(qū)范圍內(nèi)的俄羅斯公民實現(xiàn)選舉權(quán)及參與全民公投提供支持；領(lǐng)事公證與認(rèn)證；收集與公民及法人權(quán)益相關(guān)的文件；保護(hù)領(lǐng)事轄區(qū)范圍內(nèi)需要托管或監(jiān)護(hù)的俄羅斯公民的權(quán)利及合法利益；對在領(lǐng)事轄區(qū)范圍內(nèi)的懸掛俄羅斯國旗的船泊、軍艦、軍用輔助船、在俄羅斯登記的航空器、機(jī)動車輛和鐵路運輸及其人員提供必要協(xié)助；在衛(wèi)生、植物檢疫、獸醫(yī)學(xué)保護(hù)方面采取措施；登記、保護(hù)、安置俄羅斯軍方和民間的墓葬等。

根據(jù)1998年頒行的《俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)事機(jī)構(gòu)規(guī)定》，維護(hù)俄羅斯國家、公民及法人在接受國的權(quán)益是領(lǐng)事館的基本任務(wù)和職能。領(lǐng)事館應(yīng)當(dāng)推動俄羅斯與接受國在各個方面的合作，通過合法方式查明接受國在貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)、文化和科技等方面的規(guī)定和動態(tài)，向俄羅斯外交部和駐在國大使館通報，提出發(fā)展俄羅斯與接受國之間關(guān)系的建議，在領(lǐng)事轄區(qū)范圍內(nèi)宣傳俄聯(lián)邦國內(nèi)外政策、社會經(jīng)濟(jì)文化和宗教生活的官方信息等。使領(lǐng)館提供的保護(hù)和協(xié)助面向所有海外俄羅斯公民，定居在海外的俄羅斯公民只是其保護(hù)對象的一部分，但未取得俄羅斯國籍的海外同胞則難以得到俄羅斯使領(lǐng)館的外交或領(lǐng)事保護(hù)。使領(lǐng)事館提供的協(xié)助主要涉及政治權(quán)益保護(hù)、國籍身份認(rèn)定以及人身自由保障等。

其次，非營利組織在海外權(quán)益保護(hù)方面的作用日益突出。俄羅斯重視發(fā)揮非營利組織在海外同胞權(quán)益保護(hù)方面的作用。根據(jù)俄羅斯法律規(guī)定，為了支援海外同胞，可以在俄羅斯設(shè)立公共基金會和其他公共團(tuán)體。俄羅斯國內(nèi)外非營利組織種類繁多，有的系俄羅斯官方設(shè)立并劃撥資金，有的由海外同胞自發(fā)組織；有的為海外同胞提供全方位服務(wù)，有的則致力于為海外同胞解決專門問題。其中影響較大的有全球海外同胞大會以及海外同胞權(quán)益維護(hù)基金會。

“全球海外同胞大會”是保障海外同胞與俄羅斯聯(lián)邦及地方主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間相互關(guān)系的最高代表機(jī)構(gòu)。該大會每三年至少召開一次，在兩次大會間隔期可以召開“全球海外同胞會議”。全球海外同胞大會及全球海外同胞會議的代表由海外同胞社會組織在居住國召開的海外同胞會議中選舉產(chǎn)生。全球海外同胞大會下設(shè)“全球俄羅斯海外同胞協(xié)調(diào)委員會”，負(fù)責(zé)在非上述會議舉行期間海外同胞與聯(lián)邦及各聯(lián)邦國家主體權(quán)力機(jī)關(guān)之間的聯(lián)系，并協(xié)調(diào)海外同胞相關(guān)事務(wù)。

根據(jù)2011年第678號總統(tǒng)令，俄羅斯外交部創(chuàng)建“海外同胞權(quán)益維護(hù)基金會”（以下簡稱“基金會”）。基金會資產(chǎn)由聯(lián)邦預(yù)算支出、個人和機(jī)構(gòu)自愿捐贈及其他合法來源共同構(gòu)成?；饡铝τ跒楹Ｍ舛砹_斯同胞提供司法協(xié)助，保障其與居住國本國公民享有同等權(quán)利，促進(jìn)海外俄羅斯同胞社群團(tuán)結(jié)?；饡诤芏鄧液偷貐^(qū)設(shè)立俄僑法律援助中心。2012年，基金會在俄羅斯海外同胞數(shù)量較多、侵權(quán)事件頻發(fā)的5個前蘇聯(lián)加盟共和國設(shè)立7個法律援助中心。這些法律援助中心為俄羅斯海外同胞提供免費法律咨詢、法律援助以及普及法律知識。［16］

基金會通過與俄羅斯境外機(jī)構(gòu)的合作或者為律師提供資助，幫助俄羅斯僑民通過司法等途徑維護(hù)自己在居住國的合法權(quán)益，取得明顯成效。如2016年，保加利亞發(fā)生俄羅斯人子女免費入學(xué)受阻事件。在基金會支持下，通過委托當(dāng)?shù)芈蓭熎鹪V保加利亞教育科技部，成功恢復(fù)了在當(dāng)?shù)睾戏ň恿舻亩砹_斯人子女免費接受中等教育的權(quán)利。［17］至2016年，基金會共為約4萬名海外同胞提供法律援助。目前，基金會在42個國家開展了300多個援助項目。法律援助中心的分布范圍擴(kuò)展到前蘇聯(lián)加盟共和國以外，最終目標(biāo)是建立起一個“俄語律師國際聯(lián)盟”，增強(qiáng)俄語律師之間的聯(lián)系，更好地為俄羅斯海外同胞服務(wù)。［18］其中，在中國設(shè)有在華俄僑法律援助中心。

此外，聯(lián)邦獨立國家聯(lián)合體事務(wù)、俄僑及國際人文合作署以及俄語世界基金會等非營利組織和僑民民間團(tuán)體通過多種方式為俄羅斯同胞維護(hù)自身合法權(quán)益提供資助和支持。其中俄語世界基金會以加強(qiáng)俄語在世界的地位、普及俄語和俄羅斯文化為主要目的。

（三）權(quán)益保護(hù)的主要類別

按照《海外同胞政策法》的規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦根據(jù)國際法公認(rèn)的原則和規(guī)范、俄羅斯締結(jié)的國際條約、俄羅斯國內(nèi)立法，考慮外國立法，保護(hù)和庇護(hù)在國外的公民，為實現(xiàn)與保護(hù)海外同胞的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等權(quán)利和自由提供幫助。保障權(quán)利平等是俄羅斯保護(hù)同胞海外權(quán)益的基本原則，《海外同胞政策法》第14條明確規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦可以根據(jù)對居住在國外的俄羅斯公民的歧視，重新審查俄羅斯對發(fā)生歧視國家的政策。

1.政治權(quán)利保護(hù)

俄羅斯《憲法》第32條第2款規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦公民享有選舉和被選舉進(jìn)入國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)的權(quán)利，有權(quán)參加全民公投?！狈簿哂卸砹_斯國籍的人，只要達(dá)到法定年齡、具有完全行為能力，無論是否在俄羅斯境內(nèi)居住，都享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。為保障定居海外的俄羅斯公民的選舉權(quán)和全民公投權(quán)，《選舉權(quán)法》規(guī)定俄駐外使領(lǐng)館必須為海外選民行使權(quán)利提供支持，負(fù)責(zé)海外選舉的選民登記、選區(qū)劃分、投票等工作。該制度為定居海外的選民行使選舉權(quán)提供極大便利，有利于保障其基本政治權(quán)利的實現(xiàn)。另一方面，俄羅斯基于國籍統(tǒng)一平等的憲法原則，在各大選舉法中均未限制候選人的出生地。只要候選人不具有外國國籍或長期居留權(quán)，達(dá)到一定的年齡和在俄境內(nèi)連續(xù)居住期限即可參選，從而為非本土出生的俄羅斯僑民參選提供平等機(jī)會，有利于他們?nèi)谌攵砹_斯社會，積極參政議政，促進(jìn)僑民與普通公民的實質(zhì)平等。

2.經(jīng)濟(jì)社會權(quán)益保護(hù)

俄羅斯海外同胞在國內(nèi)享有與一般公民基本同等的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利?！逗Ｍ馔叻ā返?3條規(guī)定：外國國籍以及無國籍海外同胞在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)逗留期間與俄羅斯公民享有同等權(quán)利、承擔(dān)同等義務(wù)，俄羅斯聯(lián)邦憲法、俄羅斯聯(lián)邦締結(jié)的國際條約、聯(lián)邦憲法性法律以及聯(lián)邦法律另有規(guī)定者除外。一般來說，無論是否具有俄羅斯國籍，所有海外同胞均享有同等的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利、承擔(dān)同等義務(wù)。只有在少數(shù)情況下，為實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的實質(zhì)性平等，對海外同胞提供部分優(yōu)惠。根據(jù)《海外同胞政策法》第16條，俄羅斯聯(lián)邦的國家權(quán)力機(jī)關(guān)及各聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦及外國法律，促進(jìn)俄羅斯國內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體與海外同胞經(jīng)營主體之間的合作，支持設(shè)立合資企業(yè)，支持海外同胞參與俄羅斯經(jīng)濟(jì)投資，鼓勵俄羅斯公司經(jīng)濟(jì)主體與主要聘用海外同胞的外資企業(yè)合作，實現(xiàn)互利互惠。俄聯(lián)邦國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)及各聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)可以根據(jù)有關(guān)國際條約及法律對屬于社會弱勢群體的海外同胞提供社會援助。在緊急情況下，俄羅斯政府按照法定條件及程序向海外同胞提供人道主義援助。

3.文化權(quán)利保護(hù)

《海外同胞政策法》第17條明確規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦及各聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)在遵守相關(guān)國際條約和國內(nèi)立法，并考慮國外相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，為海外同胞保留和發(fā)展文化傳統(tǒng)、學(xué)習(xí)俄羅斯語言文字等提供支持。具體措施包括：俄羅斯聯(lián)邦將通過與所在國家的政府簽訂協(xié)議，保護(hù)在境外創(chuàng)辦的民族文化組織，向境外民族文化組織提供物質(zhì)和非物質(zhì)方面的支持。俄羅斯聯(lián)邦及各聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)與海外同胞在國外的民族文化自治組織展開全方位合作；為海外同胞提供使用國外俄羅斯科技文化中心的機(jī)會，滿足其獲取文化、科技、信息的需求；向海外同胞的文化中心、文化教育機(jī)構(gòu)、圖書館、檔案館、劇場、歌舞團(tuán)、藝術(shù)工作室等專業(yè)及業(yè)余創(chuàng)作團(tuán)體提供幫助，幫助海外同胞研究文化傳統(tǒng)，促進(jìn)俄羅斯與海外同胞之間的文化交流；幫助海外同胞鞏固俄語及俄羅斯方言知識，并為他們學(xué)習(xí)俄語及俄方言創(chuàng)造條件，培訓(xùn)專門教師、編寫教材、根據(jù)海外同胞的特點設(shè)置課程；為海外同胞在俄羅斯境內(nèi)的教育和科研機(jī)構(gòu)接受教育提供幫助，使非俄羅斯國籍同胞在提交相應(yīng)證明文件的條件下，與俄羅斯公民享有同等入學(xué)的權(quán)利；俄羅斯與海外同胞住在國在教育政策領(lǐng)域追求一致，締結(jié)學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)的國際條約；承認(rèn)宗教組織在團(tuán)結(jié)海外同胞方面的地位，支持宗教組織向海外同胞提供精神幫助，發(fā)揮其保護(hù)語言和文化的作用；俄羅斯聯(lián)邦支持海外同胞獲取和傳播信息，在其居住國使用俄語及方言信息，設(shè)立大眾傳媒；通過在國內(nèi)采取措施以及締結(jié)國際條約，為向海外同胞傳遞國內(nèi)信息創(chuàng)造條件，具體渠道包括俄語及方言電視、廣播、廣告或其他印刷品、電影、音頻及視頻資料、互聯(lián)網(wǎng)等；聯(lián)邦政府為向海外同胞提供信息的大眾傳媒提供資金、物質(zhì)和技術(shù)支持。與此同時，俄羅斯還通過俄語世界等非營利組織，對海外同胞進(jìn)行俄語教育，推廣俄羅斯文化，增強(qiáng)對海外同胞的凝聚力。

三、俄羅斯海外同胞權(quán)益保護(hù)制度的特點

俄羅斯不斷完善海外同胞保護(hù)立法，構(gòu)建了比較系統(tǒng)的保護(hù)制度體系。俄羅斯在海外同胞保護(hù)立法模式選擇、國籍制度完善、海外公民選舉權(quán)及文化權(quán)利保障等方面呈現(xiàn)出鮮明特點。

（一）通過專門立法完善海外同胞權(quán)益保護(hù)法律體系

俄羅斯專門制定《海外同胞政策法》，作為海外同胞權(quán)益保護(hù)的基本法律。該法不僅明確了同胞及相關(guān)概念的定義、同胞身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、法律的原則與目標(biāo)、處理俄羅斯與海外定居公民關(guān)系的原則、海外同胞的國籍，以及海外同胞出入俄羅斯聯(lián)邦國境、外國國籍與無國籍海外同胞在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的法律地位，而且規(guī)定了海外同胞權(quán)益保護(hù)的具體方法與措施，特別強(qiáng)調(diào)國家對海外同胞關(guān)系的監(jiān)測責(zé)任與舉措，包括收集、分析、評價有關(guān)海外同胞的信息，建立數(shù)據(jù)庫，預(yù)測形勢及進(jìn)行科學(xué)研究等，為全面、有效地保護(hù)海外同胞權(quán)益提供了法律依據(jù)。該法自1999年頒行以來，為了適應(yīng)國際形勢、俄羅斯僑情和國家戰(zhàn)略的變化，先后多次進(jìn)行修訂，不斷提升法律實施效果。

（二）通過有限雙重國籍制度兼顧立法的原則性與靈活性

俄羅斯單向、有限度地承認(rèn)雙重國籍，即本國公民不會因加入外國國籍而自動喪失原有國籍，外國人申請歸化入籍時一般需要先放棄原有國籍。換言之，對于雙重國籍者而言，俄羅斯國籍必須是其第一國籍，屬于典型的“內(nèi)緊外松”雙重國籍模式。①國籍政策包括加入本國國籍政策和加入外國國籍政策兩個方面，兩個方面不一定完全吻合。根據(jù)這兩個方面的不同組合，可以分為“內(nèi)松外松”“內(nèi)緊外松”“內(nèi)松外緊”和“內(nèi)緊外緊”四種模式?！皟?nèi)緊外松”模式要求申請入本國籍者放棄原國籍，但不要求本國公民加入他國國籍者放棄本國國籍。具體參見楊飛：《美國華僑華人國籍問題探討》，國務(wù)院僑務(wù)辦公室政研司編：《北美華僑華人新視角——華僑華人研究上海論壇文集》，中國華僑出版社，2008年，第173～190頁。俄羅斯國籍制度具有一定的靈活性，不僅為俄羅斯海外同胞進(jìn)出國門提供便利，提高其投身俄羅斯社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性，有利于留住本國人才，也為保護(hù)海外同胞權(quán)益提供重要法律依據(jù)，符合俄羅斯的國家利益。

（三）通過設(shè)立海外選區(qū)為海外同胞行使政治權(quán)利提供保障

由于海外同胞長期定居國外，回國參政等政治權(quán)利的行使受到時間、費用等現(xiàn)實條件的限制。為了打破海外同胞在行使政治權(quán)利方面的時空和經(jīng)濟(jì)局限，俄羅斯聯(lián)邦選舉法對海外選民行使選舉權(quán)問題做出具體規(guī)定，專門在海外設(shè)立選區(qū)，為海外選民行使選舉、公投等政治權(quán)利提供便利。根據(jù)俄羅斯法律規(guī)定，駐外使領(lǐng)館負(fù)責(zé)海外選區(qū)劃分、投票站設(shè)置等事宜，并為海外選民參加選舉、全民公投及保護(hù)自身權(quán)益提供明確指引，為海外僑胞政治權(quán)利的行使創(chuàng)造良好條件，有力保障海外選民的政治權(quán)利，取得明顯效果，提升了海外選民的歸屬感和向心力。

（四）通過保護(hù)海外同胞的文化權(quán)利提高國家軟實力

俄羅斯十分重視對海外同胞文化權(quán)利的保護(hù)，通過立法明確國家保護(hù)海外同胞文化權(quán)益的責(zé)任，并采取一系列具體措施，保障海外同胞在俄羅斯語言文化教育、傳承及推廣方面的權(quán)益，培養(yǎng)他們對俄羅斯的認(rèn)同感及歸屬感，擴(kuò)大俄羅斯文化、語言在世界范圍的影響力，提高國家軟實力。此外，俄羅斯根據(jù)不同國家對待俄羅斯文化的態(tài)度及需求差異，采取不同的文化推廣策略。其依據(jù)主要是一個國家是否制定積極的文化政策，是否具有寬容的態(tài)度，是否支持俄羅斯文化的發(fā)展等。根據(jù)俄羅斯國家利益和不同國家（地區(qū)）的特點等多方面情況多層次、有重點、有針對性地制定出相應(yīng)的俄羅斯文化推廣政策和策略。在有的國家所做的主要工作是支援師資力量，出版教科書、專著、教學(xué)法參考書、詞典等，旨在提高學(xué)習(xí)質(zhì)量和增強(qiáng)俄語的功能；在另一些國家則是推廣俄語和俄羅斯文化，建立關(guān)于俄羅斯的文化陣地，舉辦文化節(jié)、競賽等活動，以便吸引更多的年輕人、中學(xué)生和大學(xué)生關(guān)注并喜歡俄羅斯文化；還有一些國家俄羅斯主要通過基金會資助其與俄語及俄羅斯文化有關(guān)的項目。［19］差異化政策提高了海外同胞文化權(quán)利保護(hù)的實效，促進(jìn)了俄羅斯國家軟實力的提升。

四、結(jié)語

俄斯羅將海外同胞權(quán)益保護(hù)視為實現(xiàn)國家復(fù)興的重要舉措，通過海外同胞權(quán)益保護(hù)專門立法以及有限雙重國籍制度，為海外同胞權(quán)益保護(hù)奠定法律基礎(chǔ)；通過在海外設(shè)立選區(qū)，為海外公民行使政治權(quán)利提供保障。俄羅斯堅持因時立法，根據(jù)社會發(fā)展現(xiàn)實需要及時調(diào)整國家政策，完善立法內(nèi)容，提高海外同胞權(quán)益保護(hù)的有效性，取得明顯效果。但俄羅斯海外僑民權(quán)益保護(hù)制度尚有進(jìn)一步完善的空間，主要表現(xiàn)為社會經(jīng)濟(jì)權(quán)益保護(hù)規(guī)定以宣示性條款居多、使領(lǐng)館與各非營利組織之間配合不夠緊密等，需要通過進(jìn)一步完善立法，細(xì)化領(lǐng)事保護(hù)法規(guī)，提高海外僑胞經(jīng)濟(jì)社會權(quán)益保護(hù)的實效，促進(jìn)海外同胞權(quán)益保護(hù)整體水平的提高。

我國正在日益走近世界舞臺的中央，面對新的世情、僑情和國情，我們應(yīng)當(dāng)在尊重國際法的前提下，借鑒俄羅斯海外同胞權(quán)益保護(hù)的經(jīng)驗，及時更新對華僑華人的認(rèn)識，完善僑務(wù)立法，形成統(tǒng)一聯(lián)動機(jī)制，維護(hù)我國公民在海外的人身與財產(chǎn)安全，為海外僑民權(quán)益提供全面而有力的保護(hù)，樹立負(fù)責(zé)任大國的國際形象，增進(jìn)對海外同胞的凝聚力，奮力實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

［注釋］

［1］ 張秀明：《華僑華人相關(guān)概念的界定與辨析》，《華僑華人歷史研究》2016年第2期。

［2］ 湯唯、張洪波等：《華僑權(quán)益的法律保障機(jī)制》，山東人民出版社，2006年。

［3］ 劉國福：《僑務(wù)法律制度研究》，法律出版社，2012年。

［4］ 劉華：《華僑國籍問題與中國國籍立法》，廣東人民出版社，2004年。

［5］ 李安山等：《雙重國籍問題與海外僑胞權(quán)益保護(hù)》，江蘇人民出版社，2016年。

［6］ 湯唯、張洪波等：《華僑權(quán)益的法律保障機(jī)制》，山東人民出版社，2006年；張德瑞：《我國華僑權(quán)益保護(hù)專門立法問題探微》，《八桂僑刊》2016年第1期。

［7］ 劉國福：《華僑國內(nèi)權(quán)益保護(hù)立法模式探析》，《東南亞研究》2011年第1期。

［8］ 夏莉萍：《美英領(lǐng)事保護(hù)預(yù)警機(jī)制的特點及對我國的啟示》，《外交評論》2006年1期；夏莉萍：《中國政府在保護(hù)海外公民安全方面的制度化變革及原因初探》，《外交評論》2009年第4期；夏莉萍：《歐洲共同領(lǐng)事保護(hù)進(jìn)展評析》，《歐洲研究》2010年第2期。

［9］ 康曉麗：《論印度的海外印度人政策及其對中國僑務(wù)政策的啟示》，《南亞研究》2013年第1期。

［10］ 莊國土、康曉麗：《以色列的僑務(wù)政策及對中國的啟示》，《國際觀察》2013年第6期。

［11］ 路陽：《菲律賓政府的海外菲律賓人政策探析》，《華僑華人歷史研究》2014年第3期。

［12］ 國務(wù)院僑務(wù)辦公室：《關(guān)于界定華僑外籍華人歸僑僑眷身份的規(guī)定》，董傳杰主編：《涉僑法規(guī)政策文件匯編（2014年版）》，暨南大學(xué)出版社，2014年，第15～16頁。

［13］ ［俄］克里姆林宮官網(wǎng)：《俄羅斯大使及常駐大使會議》，СовещаниепословипостоянныхпредставителейРос сии.http://www.kremlin.ru/events/president/news/15902，訪問時間：2017年6月7日。

［14］ 肖斌：《俄羅斯僑務(wù)資源及其對遠(yuǎn)東地區(qū)的作用》，《東北亞學(xué)刊》2017年第3期。

［15］ 李雙元、蔣新苗主編：《現(xiàn)代國籍法》，湖南人民出版社，1999年，第5～7頁；金默生、柴發(fā)邦：《中華人民共和國國籍法講話》，群眾出版社，1981年，第1～4頁。

［16］ 察哈爾學(xué)會網(wǎng)站：《專訪俄羅斯海外同胞基金會主席伊戈爾》， http://www.charhar.org.cn/newsinfo.aspx?newsid=5648，訪問時間：2017年5月17日。

［17］［18］［俄］葉卡捷琳娜·薩布羅迪娜：《我們幫助“自己人”》，俄羅斯報網(wǎng)：Екатерина Забродина. Мы помогаем “нашим людям”，https://rg.ru/2016/03/03/kak-rabotaet-fond-podderzhki-sootechestvennikov.html，訪問時間：2017年5月11日。

［19］張宏莉、張玉艷：《俄羅斯對外語言推廣政策及其啟示》，《甘肅社會科學(xué)》2011年第6期。