文·邱若銑 萬素文 陳洪花

檔案開放是指將原來處于封閉狀態(tài)的檔案依法向社會開放、供社會各方面利用，將過去控制在一定范圍內(nèi)使用的檔案轉(zhuǎn)變?yōu)楣┥鐣?。但檔案開放不意味無條件、無限制地公開檔案，而需要對即將開放的檔案進(jìn)行有規(guī)則、有步驟地鑒定劃控，這就有了檔案劃控這個檔案開放前的重要環(huán)節(jié)。目前，檔案劃控工作究竟應(yīng)該怎么做？由誰來做？已經(jīng)成為檔案界普遍關(guān)注的問題。筆者僅就自己的工作實(shí)踐，略談一點(diǎn)自己的看法。

一、理清檔案劃控的概念、原則及現(xiàn)狀

檔案劃控作為檔案行業(yè)專有名詞，最早見于1991年國家檔案局和國家保密局聯(lián)合印發(fā)的《各級國家檔案館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）?！稌盒幸?guī)定》主要是根據(jù)1987年頒布實(shí)施的《檔案法》和1988年頒布實(shí)施的《保密法》制定的，是當(dāng)時檔案劃控工作的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。《檔案法》和《保密法》分別于1996年和2010年進(jìn)行了重新修訂，導(dǎo)致檔案劃控的主要依據(jù)發(fā)生了變化。由此以來，檔案劃控的含意也隨之發(fā)生了很大的變化。

當(dāng)今檔案劃控的概念，應(yīng)該是“各級黨委政府為滿足社會各界對檔案開放利用的需求，依據(jù)《保密法》《檔案法》《政府信息公開條例》等有關(guān)法律法規(guī)，組織專門力量，對同級國家綜合檔案館館藏檔案及時進(jìn)行審查、鑒定、審核、批準(zhǔn)，依法有序面向公眾開放利用”。因此，檔案劃控工作要想行之有據(jù)、扎實(shí)推進(jìn)，堅持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各負(fù)其責(zé)、依法依規(guī)、分步實(shí)施、標(biāo)準(zhǔn)明晰、精準(zhǔn)合理”的原則是關(guān)鍵。

目前，各級國家綜合檔案館大都結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，依據(jù)國家相關(guān)規(guī)定開展了檔案劃控工作。但是，由于受到劃控依據(jù)、劃控體制、人員素質(zhì)等因素的影響，劃控工作的推進(jìn)依然步履艱難。有的沒有把檔案劃控工作作為一項(xiàng)經(jīng)常性的工作常抓不懈；有的年初有布置，年終沒有總結(jié)；有的平時不劃控，遇事搞突擊；有的劃控工作人員力量薄弱，沒有與此相適應(yīng)的歷史知識、政治素質(zhì)和專業(yè)水平，等等。這些原因糾結(jié)在一起，讓檔案劃控工作成為阻礙檔案開放的瓶頸，而解決這些問題也就成了各級國家綜合檔案館不能回避的課題。

二、明確檔案劃控工作的主體責(zé)任者

依據(jù)《檔案法》的規(guī)定，各級國家綜合檔案館每年都有大量到期應(yīng)該開放且需要劃控的檔案。那么，這些檔案應(yīng)該由誰來進(jìn)行劃控呢？這個問題眾口不一，有相當(dāng)一部分人甚至包括我們檔案部門的一些人都認(rèn)為，檔案劃控理所當(dāng)然應(yīng)該是檔案部門的事情，其實(shí)不然。

理由一，對于涉密檔案密級變更、解除問題，《保密法》第十二條規(guī)定“機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)人及其指定的人員為定密責(zé)任人，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)、本單位的國家秘密確定、變更和解除工作，機(jī)關(guān)、單位確定、變更和解除本機(jī)關(guān)、本單位的國家秘密，應(yīng)當(dāng)由承辦人提出具體意見，經(jīng)定密責(zé)任人審核批準(zhǔn)?！薄稒n案法》第十四條規(guī)定“保密檔案的管理和利用，密級的變更和解密，必須按照國家有關(guān)保密的法律和行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！薄侗Ｃ芊ā冯m然后于《檔案法》1年頒布，但作為國家秘密確定、變更和解除工作的主法，檔案密級的變更和解密工作應(yīng)該參照《保密法》的相關(guān)法規(guī)執(zhí)行。因此，檔案劃控工作應(yīng)遵照“誰定密，誰變更密級，誰解密”原則，由檔案原形成單位負(fù)責(zé)，檔案館只負(fù)責(zé)對劃控之后的檔案進(jìn)行管理和使用。

理由二，鑒于目前檔案人員的素質(zhì)，也不足以承擔(dān)檔案劃控這么艱巨的任務(wù)。對檔案進(jìn)行劃控，除了需要擁有相當(dāng)?shù)臋n案業(yè)務(wù)水平外，還需要具備一定的政治素質(zhì)、掌握一定的史學(xué)知識，并對檔案形成單位的業(yè)務(wù)有一定的了解，而目前檔案人員隊伍中，更多的是掌握一門檔案業(yè)務(wù)能力的專業(yè)人才，他們的能力應(yīng)對日常的檔案管理工作綽綽有余，但對檔案進(jìn)行有效劃控則略顯不足，這也正是檔案劃控工作推進(jìn)緩慢的重要原因。

因此，明確檔案劃控工作的主體責(zé)任者，由檔案形成單位在檔案形成之時，就劃分日后開放檔案的控制范圍，是檔案劃控工作要走出困局的最佳途徑。這不是檔案部門在推卸責(zé)任，而是檔案部門在準(zhǔn)確地履行自己的職責(zé)。

三、理清檔案部門在檔案劃控中具體職責(zé)

明確了檔案劃控的主體責(zé)任者是檔案的形成單位，并不就意味著各級國家綜合檔案館就可以對此袖手旁觀了，而是應(yīng)該作為檔案劃控的總體部署者，對檔案形成部門進(jìn)行檔案劃控的規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督，為全面推進(jìn)檔案劃控工作依法開展，提供合法遵循和有效支持。

（一）建立檔案劃控工作領(lǐng)導(dǎo)體制

具體而言，就是成立由黨委政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，保密和檔案部門主要負(fù)責(zé)人為副組長，需劃控檔案原形成單位分管領(lǐng)導(dǎo)為成員的檔案劃控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)檔案劃控工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，辦公室設(shè)在各級綜合檔案館內(nèi)，主任由檔案局長或分管局長兼任，具體負(fù)責(zé)檔案劃控工作日常組織、協(xié)調(diào)、督促、檢查、考核等。通過這種領(lǐng)導(dǎo)體制的建立，理順關(guān)系，明確職責(zé)，落實(shí)責(zé)任，以形成劃控工作合力。

（二）構(gòu)建檔案劃控頂層設(shè)計方案

1.修訂檔案法律法規(guī)。檔案劃控工作主要依據(jù)的《保密法》《檔案法》及《檔案法實(shí)施辦法》中，有些條款在具體實(shí)施中操作性不強(qiáng)。例如《檔案法實(shí)施辦法》第二十條規(guī)定，“涉及到國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案，以及其他雖自形成之日起已滿 30 年但檔案館認(rèn)為到期仍不宜開放的檔案，經(jīng)上一級檔案行政管理部門批準(zhǔn)，可以延期向社會開放?！钡弦患墮n案行政管理部門對到期不宜開放的檔案如何進(jìn)行審查，則沒有相關(guān)的審查程序、審查方法、審查過錯責(zé)任追究等方面的規(guī)定，從而導(dǎo)致檔案劃控審查工作處于一種隨意狀態(tài)。另外，一般審查工作也只是要求報送不開放檔案的案卷目錄或文件目錄，而僅從案卷目錄或文件目錄中很難審查不出不應(yīng)開放的原因，這就使得劃控審查容易出現(xiàn)人為主觀性。

2.制定檔案劃控自由裁量基準(zhǔn)。《各級國家檔案館開放檔案辦法》和《各級國家檔案館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》囿于當(dāng)時的實(shí)際情況，有些條款提法過于籠統(tǒng)，不細(xì)化，尤其對涉及知識產(chǎn)權(quán)、個人隱私、歷史責(zé)任等問題是否開放模棱兩可、含糊不清。依據(jù)以上兩個規(guī)定進(jìn)行檔案劃控時，容易給工作人員造成“控制使用不會出問題，控制不嚴(yán)出問題則需承擔(dān)責(zé)任”的思想，致使劃控的控制使用率過高，本應(yīng)開放的檔案無法正常開放。例如《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第七條十六款規(guī)定的不宜開放的檔案，包括“涉及公民隱私的，對社會開放會損害公民聲譽(yù)和權(quán)益的檔案。”這使得建國后很多政治運(yùn)動的檔案中涉及到個人名譽(yù)和隱私，被劃為控制使用范圍。其實(shí)，涉及公民犯錯被處分或被判刑的檔案，是否可以開放往往仁者見仁，智者見智。說是屬于隱私，有的當(dāng)初也是公開宣判家喻戶曉的，說不是隱私，但一旦公開又確實(shí)可能會給當(dāng)事人及其親屬造成一定的負(fù)面影響。所以需要制定合理的檔案劃控自由裁量基準(zhǔn)，有效控制劃控工作中因個人理解不同而造成劃控標(biāo)準(zhǔn)不同的弊端。

3.科學(xué)合理界定檔案劃控范圍。目前各級政府都在推行政務(wù)信息公開，公布現(xiàn)行的法律法規(guī)和部門規(guī)章、規(guī)范性文件以及重大決策、辦事程序及結(jié)果等，實(shí)際上這些現(xiàn)行文件就是未到進(jìn)館年限的檔案。這些文件在原形成單位早已在部門政務(wù)公開往或政府信息網(wǎng)中公開，但成為檔案進(jìn)館之后 ，按照檔案開放時間規(guī)定，卻又得等30年后再劃控開放?！稒n案法》與《政府信息公開條例》規(guī)定上的不一致，讓新形勢下的檔案開放走到了極為尷尬的境地。因而，科學(xué)合理地界定檔案劃控范圍，使劃控范圍寬嚴(yán)適度、靈活實(shí)用，合理滿足社會和公民對檔案利用的需求勢在必行。

（三）建立檔案劃控常態(tài)工作機(jī)制

1.制定工作規(guī)劃。結(jié)合本地實(shí)際，制定劃控規(guī)劃和年度工作計劃。根據(jù)國家規(guī)定，出臺本地區(qū)檔案劃控細(xì)則和劃控標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，運(yùn)用提前劃控、定期開放的辦法，將到期檔案提前多個年度有計劃地預(yù)先劃控，確保到期檔案順利開放。

2.建立審核機(jī)制。牢固樹立“劃控工作無小事”的思想，嚴(yán)格遵守《保密法》《檔案法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，把嚴(yán)、把細(xì)劃控審核關(guān)，確保劃控應(yīng)開放的檔案不涉及國家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密和個人隱私。

3.建立追溯機(jī)制。建立健全檔案劃控日志，包括劃控場所、劃控人員、劃控內(nèi)容等，形成劃控工作檔案。嚴(yán)格鑒定、審查、審核、審批手續(xù)，注意劃控日志積累，做到出現(xiàn)問題有據(jù)可查。

4.建立通報制度。根據(jù)劃控工作規(guī)劃和年度工作，每半年對完成劃控工作任務(wù)情況進(jìn)行總結(jié)，查找問題，限期整改。每年度對劃控工作進(jìn)行全面總結(jié)，對做出突出成績的集體和個人進(jìn)行通報表彰。

5.積極推行網(wǎng)絡(luò)劃控。近年來，國家大力推進(jìn)數(shù)字檔案館建設(shè)，各級國家綜合檔案館大部分建成與互聯(lián)網(wǎng)物理隔離的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，這使得檔案網(wǎng)絡(luò)劃控成為可能。同時，以“卷”為單位向以“件”為單位轉(zhuǎn)變的檔案管理方式，也使得檔案網(wǎng)絡(luò)劃控可以成為現(xiàn)實(shí)，它解決了因一份文件不能開放而導(dǎo)致整卷檔案必須控制使用的難題，讓劃控工作發(fā)生了質(zhì)的飛躍。例如，濰坊市檔案館在實(shí)現(xiàn)館藏檔案全部數(shù)字化的基礎(chǔ)上，積極探索網(wǎng)絡(luò)劃控，對標(biāo)題明顯的目錄直接鑒定，做好標(biāo)識；對有疑義的則通過網(wǎng)絡(luò)直接調(diào)閱對應(yīng)的原件進(jìn)行鑒定，確保劃控開放的準(zhǔn)確無誤，大大提高了劃控工作效率和館藏檔案開放率，充分發(fā)揮了檔案服務(wù)中心、服務(wù)大局、服務(wù)社會的作用。