張蕾

摘?要：當(dāng)今世界的綜合國力競(jìng)爭(zhēng)，說到底是人才競(jìng)爭(zhēng)，人才越來越成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，教育的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性地位和作用更加突顯。高等學(xué)校在人才培養(yǎng)方面擔(dān)負(fù)著重要的使命。高等學(xué)校的管理是人才培養(yǎng)的保障，因此，高校必須做好內(nèi)部控制建設(shè)工作。本文基于實(shí)踐中存在的狀況，從組織架構(gòu)、預(yù)算管理和合同管理出發(fā)，探討了高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在的問題，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公立普通高等學(xué)校;內(nèi)部控制;預(yù)算管理

中圖分類號(hào)：G475??????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????文章編號(hào)：1008-4428（2018）07-0003-02

一、 引言

習(xí)總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育?！碑?dāng)今世界的綜合國力競(jìng)爭(zhēng)，說到底是人才競(jìng)爭(zhēng)，人才越來越成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，教育的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性地位和作用更加突顯。高等學(xué)校在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程中，擔(dān)負(fù)著重要的使命。要認(rèn)真履行好高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承中的職責(zé)使命，高校就必須做好內(nèi)部控制建設(shè)工作。

高校承載著全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的偉大使命，而關(guān)于資金的使用除教學(xué)、科研活動(dòng)外，還涉及采購、基建、后勤保障等方方面面。與高校事業(yè)的迅速發(fā)展相匹配的必然是大量資金的投入，那么，如何實(shí)現(xiàn)“以戰(zhàn)略導(dǎo)向?yàn)橐龑?dǎo)，在保證高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整和有效利用的前提下，提高財(cái)務(wù)信息透明度，降低資金使用風(fēng)險(xiǎn)與提高資金使用效益，提高辦學(xué)效率效果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展”的內(nèi)控目標(biāo)，是亟須解決的現(xiàn)實(shí)問題。

我國公立普通高等院校可分為省屬高校和部署高校兩類。省屬高校是隸屬于各省、自治區(qū)、直轄市，由地方行政部門劃撥經(jīng)費(fèi)的普通高等學(xué)校。部屬高校是教育部直屬管理的高等學(xué)校。二者在經(jīng)費(fèi)投入和管理上存在明顯區(qū)別，并且省屬高校占我國公立普通高校的絕大部分，所以本文中的高校指我國地方省屬的公立普通高等院校。

二、 高校內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題

按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），本文主要從高校的單位層面及業(yè)務(wù)層面，對(duì)目前我國高校內(nèi)控建設(shè)中存在的關(guān)鍵、突出問題進(jìn)行剖析。

（一）組織架構(gòu)存在缺陷

我國的高校屬于事業(yè)單位，提供的是公益性的教育、科技、文化等領(lǐng)域的公共服務(wù)，服務(wù)不以營(yíng)利為目的，并由政府出資設(shè)立，經(jīng)費(fèi)絕大部分來源于公共財(cái)政，包括國家財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入。所以，從組織架構(gòu)來說，我國的公立普通高等院校由于權(quán)力機(jī)構(gòu)的缺位，其具有天然的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置存在缺陷。一般情況下，組織內(nèi)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)由權(quán)力機(jī)構(gòu)授權(quán)，與決策機(jī)構(gòu)同極，并負(fù)責(zé)對(duì)決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。但缺失權(quán)力機(jī)構(gòu)的高校只能設(shè)立一個(gè)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)同級(jí)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，根本無法對(duì)處于上一級(jí)的決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的監(jiān)督。

（二）溝通協(xié)調(diào)機(jī)制存在障礙

內(nèi)控建設(shè)中，首先強(qiáng)調(diào)的就是職責(zé)要分清、權(quán)責(zé)要一致，但過分強(qiáng)調(diào)職責(zé)劃分的負(fù)效應(yīng)就是信息溝通不暢。各部門、崗位均從自身的職責(zé)出發(fā)考慮問題、處理業(yè)務(wù)，而忽視了高校作為一個(gè)整體的全局意識(shí)。信息溝通不暢，各個(gè)業(yè)務(wù)流程之間的銜接存在問題，導(dǎo)致內(nèi)控執(zhí)行過程中的效率低下。

有些高校為了實(shí)現(xiàn)各部門之間的溝通，率先實(shí)現(xiàn)了信息化，但大部分信息系統(tǒng)僅為本部門的工作需要服務(wù)，不能打通“信息孤島”的現(xiàn)實(shí)窘境。此外，各部門缺乏溝通，還會(huì)造成相同的信息系統(tǒng)重復(fù)購買、開發(fā)的情況，資金浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）預(yù)算控制沒能形成有效的閉環(huán)結(jié)構(gòu)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）中最重要的一條的主導(dǎo)思想就是“以預(yù)算為主線”，把其他五項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)貫穿起來。要求強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束，使預(yù)算貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程，發(fā)揮其事前計(jì)劃、事中控制、事后評(píng)價(jià)反饋的控制和提升作用。但大部分高校的預(yù)算僅限于預(yù)算編制和執(zhí)行，弱化或沒有績(jī)效考評(píng)環(huán)節(jié)，這就使預(yù)算在內(nèi)控中的提升職能大打折扣。只有通過有效的考評(píng)機(jī)制，才能倒逼下一年的預(yù)算更加貼合實(shí)際，而不是因循守舊，根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)調(diào)增或調(diào)減預(yù)算。

預(yù)算是高校開展各項(xiàng)工作的起點(diǎn)，無論是收支管理，還是采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目和合同，都要在年初做好預(yù)算，預(yù)算業(yè)務(wù)控制在整個(gè)內(nèi)控體系中發(fā)揮著重要的作用，預(yù)算的準(zhǔn)確性直接影響高校內(nèi)控實(shí)施的效率和效果。

（四）從合同簽訂到合同終止歸檔缺少必要的控制環(huán)節(jié)

高校中的很多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往來都涉及合同，如政府采購業(yè)務(wù)、開展工程建設(shè)等。合同業(yè)務(wù)包括合同前期準(zhǔn)備、合同訂立、合同執(zhí)行、合同后續(xù)管理等環(huán)節(jié)。目前存在的問題往往是合同前期準(zhǔn)備不充分，對(duì)必要性缺乏準(zhǔn)確的論證;由于缺乏專業(yè)的法律人員，合同的內(nèi)容無人把關(guān);合同執(zhí)行過程中無人對(duì)付款進(jìn)度和完成程度是否與合同相符進(jìn)行監(jiān)督;合同沒有統(tǒng)一的歸口管理部門，查閱困難。

三、 高校內(nèi)部控制建設(shè)存在問題的解決對(duì)策

（一）完善內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，彌補(bǔ)組織架構(gòu)缺陷

由于高校的組織架構(gòu)存在缺陷，因此建立完善的內(nèi)部控制機(jī)制，無論是從理論角度還是實(shí)踐角度，都具有重要的意義。從單位層面來說，應(yīng)首先建立起科學(xué)的執(zhí)行程序和制度規(guī)范，并通過有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制倒逼內(nèi)控制度的有效執(zhí)行，以此實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的牽制與制衡，達(dá)到?jīng)Q策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)“三權(quán)”分離的目的。

除了“三權(quán)”分離，還要建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、議事決策機(jī)制和議事決策問責(zé)機(jī)制。高校應(yīng)定期對(duì)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，采取必要的控制措施，防微杜漸。高校應(yīng)制定議事決策的工作流程，并明確審批權(quán)限，規(guī)定具體的決策原則。除了議事決策機(jī)制，還應(yīng)有配套的議事決策問責(zé)機(jī)制，適當(dāng)公布議事決策結(jié)果，對(duì)議事決策過程進(jìn)行詳細(xì)記錄，按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則實(shí)行責(zé)任追究機(jī)制。