鐘 毅 王洪樂 阮江寧 鐘 琳 何 勇 馬英愷

（1.中國石油西南油氣田公司天然氣經(jīng)濟研究所，四川 成都 610051；2.中國石油西南油氣田公司，四川 成都 610051；3.中國石油西南油氣田公司川西北氣礦，四川 江油 621700）

0 引言

土地作為油氣田企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是企業(yè)的重要資產(chǎn)、核心資產(chǎn)［1］。近年來，由于油氣田企業(yè)油氣勘探開發(fā)業(yè)務(wù)的快速推進，土地資產(chǎn)成倍增加，而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，部分油氣井生產(chǎn)周期終結(jié)，也產(chǎn)生了大量低效無效的土地資產(chǎn)。因此，規(guī)范管理和持續(xù)優(yōu)化龐大的存量土地資產(chǎn)，將對改善油氣田生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)和降本增效發(fā)揮重要作用。為進一步強化存量土地基礎(chǔ)管理，規(guī)范土地盤活利用和處置程序，優(yōu)化土地資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高土地資產(chǎn)運營效益，有必要開展油氣田企業(yè)存量土地的優(yōu)化運營研究。

1 油氣田企業(yè)存量閑置土地利用現(xiàn)狀與問題

1.1 存量土地的主要特點

一是總體規(guī)模大但單宗面積小，油氣田用地數(shù)量巨大，總面積較大，但單宗面積都很小；二是分布范圍廣而無序，覆蓋了四川、重慶、云南、貴州四個省（市）地區(qū)的152個區(qū)縣，其中四川用地分布在全川18個地市州的112個縣，約占公司土地總量的71%；三是區(qū)位條件差，油氣用地多為單獨選址，呈點狀分布，處于交通不便、區(qū)位較遠(yuǎn)的郊區(qū)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，其中94%位于城區(qū)外的偏遠(yuǎn)山區(qū)；四是劃撥土地比重大，按照國家土地管理政策，鉆井及配套設(shè)施用地都采用劃撥方式取得，現(xiàn)有存量閑置土地中，通過劃撥方式取得的占存量閑置土地總面積的86%；五是用途多受限制，用于鉆井及配套設(shè)施（工礦倉儲）占存量土地總量的80.94%；農(nóng)業(yè)用地占16.8%；住宅用地占1.33%，從用途看要將存量土地轉(zhuǎn)為商用價值高的開發(fā)用地受到限制。

1.2 存量土地管理的主要問題與風(fēng)險

企業(yè)的存量低效土地基本存在安全、法律、成本、地方糾紛等多方面的風(fēng)險。一是安全隱患多、風(fēng)險大，部分低效土地管理和隱患治理投入長期處于“欠賬”狀態(tài)，出現(xiàn)了土地荒置、房屋破損、防護設(shè)施失效等情況。二是侵占、蠶食現(xiàn)象普遍，大量的廢棄井站和部分農(nóng)場沒有設(shè)置圍墻、界樁和護欄，土地權(quán)界不清。三是持有成本、法律風(fēng)險持續(xù)加大。近年來，國家密集出臺嚴(yán)格土地監(jiān)管的政策，增加了土地保有環(huán)節(jié)的稅費征收，加大了閑置土地的監(jiān)督與處罰力度。四是部分土地不具備開發(fā)利用的條件和價值，缺少相應(yīng)的資金投入和經(jīng)營能力，同時又受土地性質(zhì)限制，難以引入第三方進行開發(fā)利用等。

1.3 造成存量土地管理問題的主要原因

分析上述存量土地管理出現(xiàn)的問題，多為歷史因素造成。主要原因為：一是存量土地盤活利用缺少資金投入和政策支持；二是由于重組頻繁，土地移交手續(xù)不全、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、賬實不符現(xiàn)象較多；三是土地管理力量薄弱，大部分沒有專門管理機構(gòu)，管理更為粗放，遺留問題突出。

2 存量土地優(yōu)化運營模式

2.1 石油農(nóng)場用地優(yōu)化運營

1）思路：一是由政府牽頭先對農(nóng)場土地進行整理；二是對整理合格的土地可抵扣新增建設(shè)用地的占補平衡指標(biāo)；三是在政府主導(dǎo)通過產(chǎn)權(quán)交易市場進行交易引進優(yōu)秀農(nóng)業(yè)公司經(jīng)營，其收益與政府協(xié)商分成；四是土地實行有償收儲。

2）基本原則：一是依法合規(guī)、保護權(quán)益原則；二是全面清查、不留死角原則；三是一地一策、分類處置原則；四是先易后難、穩(wěn)步推進原則；五是權(quán)衡利弊、效益最大原則；六是信息公開、內(nèi)部優(yōu)先原則；七是科學(xué)處置、節(jié)約集約原則；八是周全謀劃、防范風(fēng)險原則。

3）運營方式：土地置換、對外出租、合作開發(fā)、自行開發(fā)、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、信托經(jīng)營、有償退還政府、無償退還政府等。

4）運營工作流程：核實現(xiàn)狀、理順權(quán)屬、擬定方案、方案報批、方案實施、完善手續(xù)等。

2.2 石油基地存量土地優(yōu)化運營

1）思路：一是由地方政府牽頭，對這部分土地進行統(tǒng)籌規(guī)劃整理；二是由政府牽頭按照生產(chǎn)經(jīng)營需要對油氣生產(chǎn)設(shè)施或基地進行還建；三是還建騰出的多余土地可由公司與政府聯(lián)合將土地納入市場掛牌交易，收益與政府協(xié)商分成；四是由公司自主開發(fā)或與其他企業(yè)聯(lián)合開發(fā)。

2）運營方式：一是針對地理位置優(yōu)越、具有較大開發(fā)潛力的基地進行合作開發(fā)；二是針對較低開發(fā)利用價值的偏遠(yuǎn)基地，在前期基地收縮的基礎(chǔ)上，依法合規(guī)移交地方，換取指標(biāo)；三是針對市政建設(shè)迫切需用的土地，在滿足合規(guī)要求的同時，加快向上請示、報批、審查等程序，積極促成有償處置，維護好企業(yè)利益。

3）運營工作流程：按照“項目管理”模式，“一宗一策、一宗一案”，將每宗土地作為一個經(jīng)營項目，實施可行性論證、立項審批、組織實施、資金回收以及考核等全過程閉環(huán)管理。

2.3 廢棄井站存量土地優(yōu)化運營

1）思路：一是將廢棄的井站存量土地納入國家工礦廢棄地復(fù)墾利用試點范圍；二是對復(fù)墾整理合格的土地可以打包集中換取區(qū)位較好的城鎮(zhèn)周邊的成片土地，按需要再利用［2］；三是與政府聯(lián)合將土地納入市場掛牌交易，收益與政府協(xié)商分成；四是將復(fù)墾整理合格的土地用于換取新增建設(shè)用地指標(biāo)或抵扣新增建設(shè)用地的占卜平衡指標(biāo)，在全省內(nèi)調(diào)劑使用。

2）運營方式：一是近期具有再利用價值和潛力的井站，應(yīng)在勘探開發(fā)和生產(chǎn)建設(shè)時優(yōu)先統(tǒng)籌考慮，加以綜合利用；二是位于或?qū)⒁獎澣氤擎?zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的井站，對位于或?qū)⒁獎澣氤擎?zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)等可為企業(yè)帶來較好處置收益的土地，按照輕重緩急，從安全隱患整改、大修資金等渠道列支資金修建界樁、圍墻等防護設(shè)施；三是對地方政府已經(jīng)明確有償收回的，可考慮有償換指標(biāo)或無償移交地方。

3 存量土地優(yōu)化運營的措施建議

3.1 成立土地資產(chǎn)經(jīng)營公司

1）成立土地資產(chǎn)經(jīng)營公司的意義：一是有利于強化土地經(jīng)營權(quán)，提高土地經(jīng)營效率；二是有利于土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新；三是有利于規(guī)范和完善土地資產(chǎn)經(jīng)營收益的分配機制；四是有利于處理好土地遺留問題。

2）管理層次：可成立一家總公司，各油田成立分公司或辦事處。內(nèi)部結(jié)構(gòu)以董事會運營方式“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、政企分開、管理科學(xué)”的法人治理機。

3）運行方式：一是涉及到土地使用權(quán)強制無償轉(zhuǎn)移的，由該企業(yè)將它們依法無償收回，集中儲備開發(fā)；二是涉及到土地使用權(quán)強制有償轉(zhuǎn)移的，由經(jīng)營公司對原劃撥用地單位提供一定經(jīng)濟補償，收回土地后進行必要的開發(fā)再有償安排給新的用地單位使用；三是不涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的地塊，由經(jīng)營公司采用出讓、租賃及作價入股等合適的處置形式進行重新處置，變無償用地為有償用地；四是涉及到原土地使用權(quán)單位自愿有償轉(zhuǎn)移的，由經(jīng)營公司收購該地塊，并向原用地單位支付一定的拆遷補償與安置補助費等，經(jīng)營公司對該地塊進行再次開發(fā)［3］。

3.2 存量土地優(yōu)化運營對策

1）農(nóng)場土地：一是加強部門履職，建立健全農(nóng)用地管理機制；二是優(yōu)選經(jīng)營模式，包括合作開發(fā)、自行開發(fā)、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地置換等；三是優(yōu)化管理流程；四是科學(xué)擬定運行方案，“一場一冊”；五是加強配套措施。

2）石油基地：一是優(yōu)化運行機制；二是通過合作開發(fā)、有償處置或無償移交等方式，精減、收縮低效利用的老基地，開發(fā)利用率高的基地；三是優(yōu)化管理流程，包括抓好基地收縮的善后工作、理順基地土地權(quán)屬、加強溝通協(xié)調(diào)等；四是合理擬定運行方案，按照“項目管理”模式，將每個基地地作為一個經(jīng)營項目全過程閉環(huán)管理；五是加強項目組織實施。

3）廢棄井站：一是充分用好國家法律法規(guī)及相關(guān)政策；二是繼續(xù)做好基礎(chǔ)工作，對報廢、閑置井站的現(xiàn)狀進行普查和評估，摸清家底；三是開展環(huán)境影響評價，確認(rèn)是否符合收回和復(fù)墾條件；四是啟動收回程序；五是優(yōu)化處置方式；六是抓好相關(guān)的配套措施。

4 結(jié)論

通過對國家與地方政府有關(guān)土地法律法規(guī)解讀與研判，耕地保護是我國長期的一項基本國策，在此前提下，科學(xué)合理地利用現(xiàn)有的土地、節(jié)約集約利用土地、充分挖掘現(xiàn)有土地的利用潛力等已為我國土地利用可持續(xù)發(fā)展的長期戰(zhàn)略，這就為油氣田的存量閑置土地的開發(fā)利用奠定了法律基礎(chǔ)；保護、開發(fā)、用好存量土地是法律賦予油氣田企業(yè)的基本權(quán)利和義務(wù)；同時，如果在存量閑置土地的開發(fā)利用過程中不認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)，將會面臨各種風(fēng)險甚至受到相關(guān)處罰、造成經(jīng)濟損失等。公司存量土地資源比較豐富可充分利用，同時，公司的存量土地基本存在安全、法律、成本、地方糾紛等多方面的風(fēng)險，也必須高度重視。

［1］何桂林.GIS在大型工礦企業(yè)區(qū)域土地資源集約化管理的應(yīng)用分析［J］. 資源，2011（4）：47-48.

［2］陳鵬.存量土地資產(chǎn)管理模式探析［J］.中國石油企業(yè)2011（6）：82-83.

［3］尹曉嬌.我國油氣資源型企業(yè)土地資產(chǎn)經(jīng)營［D］.西安：西安石油大學(xué).2013：43-57.