從正當(dāng)性角度淺析我國(guó)課征房產(chǎn)保有稅

鄢 靜

(華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

眾所周知，住房是關(guān)乎我國(guó)國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，房產(chǎn)稅更是重中之重。針對(duì)我國(guó)房?jī)r(jià)居高不下的現(xiàn)狀，國(guó)務(wù)院于2011年年初，授權(quán)上海、重慶兩市實(shí)行房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。在執(zhí)行1986年國(guó)務(wù)院頒布的《房產(chǎn)稅暫行條例》的基礎(chǔ)上，滬渝兩地在此次改革中，第一次針對(duì)個(gè)人所有的非營(yíng)業(yè)性住房，在其房屋保有環(huán)節(jié)中征收房產(chǎn)稅。但就實(shí)際情況而言，此次改革仍然存在不少問(wèn)題，其在調(diào)控房?jī)r(jià)方面所起的作用微乎其微。基于此，全國(guó)人大常委會(huì)于2015年，在其制定的立法規(guī)劃中明確將“房地產(chǎn)稅立法”列入其中。該立法規(guī)劃一出，便在社會(huì)上迅速引發(fā)輿論熱潮，被視作我國(guó)法治進(jìn)程中極為重要的一步。對(duì)于任何國(guó)家而言，其法治的進(jìn)程都應(yīng)當(dāng)以正當(dāng)性為基石，其法治的構(gòu)建也不能脫離正當(dāng)性基礎(chǔ)而獨(dú)立實(shí)施。由此，在此次“房地產(chǎn)稅立法”改革中，我們不禁追問(wèn)：現(xiàn)行房產(chǎn)稅制是否存在正當(dāng)性的缺失，以致亟需立法進(jìn)行完善？未來(lái)的房產(chǎn)稅又當(dāng)如何立法以體現(xiàn)其正當(dāng)性？針對(duì)以上兩個(gè)問(wèn)題，本文將圍繞以下幾個(gè)方面展開(kāi)討論。

一、正當(dāng)性涵義辨析

就“正當(dāng)性”的涵義而言，學(xué)界公認(rèn)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯是對(duì)其作出系統(tǒng)性闡述的第一人。他認(rèn)為“自然法”是最適當(dāng)?shù)膬r(jià)值與理性相統(tǒng)一的法，最具有說(shuō)服力的合法形式，使人對(duì)合法性產(chǎn)生信仰，從而對(duì)形式具體且以通常方式產(chǎn)生的章程自發(fā)地服從。由此可知，馬克思·韋伯是從廣義上對(duì)“正當(dāng)性”的概念進(jìn)行闡述的，其內(nèi)涵既包括了狹義的價(jià)值哲學(xué)范疇內(nèi)的“正當(dāng)性”，又包括法律教義學(xué)意義上的“合法律性”，同時(shí)還包括了社會(huì)學(xué)意義上的“正當(dāng)性”。簡(jiǎn)而言之，他所理解的法律正當(dāng)性集中體現(xiàn)為公眾對(duì)該法律普遍地信仰與自發(fā)地服從。

20世紀(jì)著名的政治學(xué)家李普塞特則認(rèn)為正當(dāng)性是一種能力，這種能力使人們產(chǎn)生一種信仰——相信并堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是當(dāng)下社會(huì)最適宜的制度。而同時(shí)代另一位著名的美國(guó)政治學(xué)家阿爾蒙德對(duì)“正當(dāng)性”的涵義也有著類似的界定，他認(rèn)為若當(dāng)權(quán)者依靠其政治權(quán)威制定和實(shí)施的法律法規(guī)能夠使這一社會(huì)中的公民均產(chǎn)生內(nèi)心確信并愿意遵守，那么這個(gè)政治權(quán)威就是正當(dāng)?shù)摹倪@個(gè)角度來(lái)看，學(xué)者們則更多地把正當(dāng)性等同于社會(huì)公眾對(duì)政治系統(tǒng)的認(rèn)同和忠誠(chéng)。這種正當(dāng)性涵義的界定，是從國(guó)家與政治的角度來(lái)進(jìn)行分析的，而法律對(duì)社會(huì)和個(gè)人的支配地位本身又是憑借國(guó)家強(qiáng)制力而取得的。因此，當(dāng)政治系統(tǒng)因其具備正當(dāng)性而獲得社會(huì)公眾的認(rèn)同與忠誠(chéng)時(shí)，其相應(yīng)的法律制度的正當(dāng)性，我們同樣可以概括為社會(huì)公眾對(duì)其的認(rèn)同和忠誠(chéng)，即他們認(rèn)可法律，同時(shí)在一定限度內(nèi)可以容忍法律之惡。因?yàn)樗麄冎艺\(chéng)于這樣的法律制度，所以相信這樣的遵循和容忍是應(yīng)當(dāng)且正當(dāng)?shù)?，換言之，也可表述為人們接受或不反對(duì)法律的安排的一種心理狀態(tài)。

我國(guó)《辭海》則是從倫理學(xué)意義出發(fā)對(duì)“正當(dāng)性”的涵義進(jìn)行辨析，認(rèn)為正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)指行為符合道德原則和規(guī)范，即指社會(huì)對(duì)這一行為的肯定評(píng)價(jià)。國(guó)內(nèi)法學(xué)著作也涉及對(duì)正當(dāng)性概念的辨析，但學(xué)說(shuō)不多且較為淺顯不夠深刻。但是，在全球化的今天，各種社會(huì)制度和文化之間的交流、沖突日益頻繁，“正當(dāng)性”概念本身亦遠(yuǎn)非清楚明白，不同的學(xué)者在闡述正當(dāng)性之概念時(shí)也有不同的角度。因此，“正當(dāng)性”的概念包含的內(nèi)容亦十分豐富。

綜合各家所言，本文認(rèn)為，正當(dāng)性的內(nèi)涵應(yīng)是合法性與合理性的辯證統(tǒng)一。正當(dāng)性主要通過(guò)合法性來(lái)體現(xiàn)，但正當(dāng)性的內(nèi)涵絕不僅止于合法性。法律的正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為人們基于特定價(jià)值尺度對(duì)法律制度所作的正面評(píng)價(jià)和積極肯定，即符合某種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的法律制度即是正當(dāng)?shù)摹＿@種概括意味著法律的正當(dāng)性要求大眾對(duì)于這種法律表現(xiàn)出一種公認(rèn)和普遍贊同與服從。合法性是法律正當(dāng)性的外在表現(xiàn)，即某種法律的制定應(yīng)當(dāng)滿足程序正當(dāng)?shù)囊螅缓侠硇詣t是對(duì)法律正當(dāng)性的內(nèi)在要求，屬于道德層面或價(jià)值判斷層面的事項(xiàng)，即法律的制定應(yīng)當(dāng)符合公眾對(duì)其的價(jià)值預(yù)期，滿足道德層面的標(biāo)準(zhǔn)，遵循公平、正義等價(jià)值目標(biāo)。

二、我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅制的不足

我國(guó)現(xiàn)行的房產(chǎn)稅立法，主要包括《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》(該條例于1986年9月15日由國(guó)務(wù)院發(fā)布，并于當(dāng)年10月1日開(kāi)始實(shí)施)，《上海市開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》(該辦法于2011年1月27日由上海市人民政府印發(fā))，《上海市個(gè)人住房房產(chǎn)稅征收管理實(shí)施細(xì)則》(該細(xì)則于2011年1月31日由上海市地稅局印發(fā))以及《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)行對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》和《重慶市個(gè)人住房房產(chǎn)稅征收管理實(shí)施細(xì)則》(該暫行辦法和實(shí)施細(xì)則均由重慶市人民政府于2011年1月27日印發(fā)，且均規(guī)定自2011年1月28日起對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅)。

一方面，國(guó)務(wù)院1986年頒布的《房產(chǎn)稅暫行條例》是我國(guó)目前房產(chǎn)稅制度最主要的法律依據(jù)。根據(jù)憲法的規(guī)定，國(guó)家立法機(jī)關(guān)是全國(guó)人大及其常委會(huì)，而不是國(guó)務(wù)院，后者僅僅是執(zhí)法機(jī)關(guān)，它所制定的規(guī)范性文件也不屬嚴(yán)格意義上的法律，而僅僅是行政法規(guī)。同時(shí)，我國(guó)《立法法》2015年修訂時(shí)明確指出“下列事項(xiàng)只能制定法律：……稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；……”，這也是稅收法定原則第一次以立法形式得以確認(rèn)。由以上論述可知，稅收是一項(xiàng)事關(guān)國(guó)計(jì)民生的大事，其具體事項(xiàng)的制定權(quán)和立法權(quán)歸屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，而國(guó)務(wù)院對(duì)此則并無(wú)權(quán)立法。由此，國(guó)務(wù)院于1986年制定的《房產(chǎn)稅暫行條例》不符合我國(guó)憲法和法律有關(guān)稅收法定的原則，不滿足合法性的要求。此外，該條例頒布時(shí)期，我國(guó)的住房政策仍然以福利分房為主，對(duì)個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)性用房予以免稅優(yōu)惠。在稅法理論上，稅種的課征應(yīng)當(dāng)具有兩個(gè)條件：一是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，征稅對(duì)象應(yīng)當(dāng)具有經(jīng)濟(jì)利益，二是從社會(huì)學(xué)角度來(lái)看，征稅行為應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)公平正義的要求。從這個(gè)意義上來(lái)看，一方面，房產(chǎn)本身具有增值保值或者獲取租金的經(jīng)濟(jì)效益，符合可稅性的條件之一；另一方面，房產(chǎn)所處的環(huán)境的公共設(shè)施建設(shè)與維護(hù)的資金來(lái)源主要是稅收，若對(duì)此房產(chǎn)免予征稅，則未能享受該部分公共服務(wù)和福利的納稅人，實(shí)際上代替了享受著實(shí)際福利的房屋所有人，在為這部分房產(chǎn)進(jìn)行“繳稅”，不符合公平正義的要求，也不滿足合理性的要求。因此，現(xiàn)行《房產(chǎn)稅暫行條例》既不合法也不合理，不具備構(gòu)成正當(dāng)性的條件。

另一方面，2011年落地滬渝兩地的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，是真正意義上健全地方稅體系的開(kāi)端，因?yàn)樗鞘状我缘胤秸拿x發(fā)布的改革試點(diǎn)方案，其具體條則也是由地方政府自行制定的。但是，當(dāng)我們深入思考并對(duì)兩地改革試點(diǎn)的具體內(nèi)容詳細(xì)分析之后，就會(huì)發(fā)現(xiàn)滬渝兩地房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)實(shí)際上存在頗多爭(zhēng)議之處，其是否存在正當(dāng)性實(shí)則有待商榷。

根據(jù)現(xiàn)行《立法法》以及《房產(chǎn)稅暫行條例》的規(guī)定，地方政府并無(wú)權(quán)開(kāi)征房產(chǎn)稅。那么，當(dāng)我們回到滬渝兩地房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的合法性問(wèn)題上來(lái)時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)此次改革試點(diǎn)辦法在現(xiàn)行的法律框架中根本找不到其立足的依據(jù)，兩市的改革試點(diǎn)，只是根據(jù)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議作出的決定，從公布到實(shí)施，總共不到四個(gè)小時(shí)。這種罔顧法律規(guī)定，僅因行政決定便行征稅之實(shí)的做法，顯然有違稅收法定原則，其合法性不攻自破。

同時(shí)，此次改革試點(diǎn)在合理性問(wèn)題上也存在諸多缺陷，難以服眾，這一點(diǎn)我們可以從《上海市開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》和《重慶市房產(chǎn)稅試點(diǎn)暫行辦法和實(shí)施細(xì)則》兩部文件中略窺一二。總結(jié)兩部文件我們得出，上海房產(chǎn)稅改革是針對(duì)新購(gòu)房的限制炒房稅改革，重慶房產(chǎn)稅改革是針對(duì)高房?jī)r(jià)和炒房的消費(fèi)調(diào)節(jié)稅改革，與國(guó)際通行的房產(chǎn)稅的內(nèi)容不相符合，并且也未達(dá)到其預(yù)期目的。據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院發(fā)布的報(bào)告顯示，滬渝房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)后的三年多，房產(chǎn)稅試點(diǎn)對(duì)房?jī)r(jià)的影響可以說(shuō)是微乎其微。以改革后的前三個(gè)月的數(shù)據(jù)為例，滬渝兩市的住宅成交量分別下降46%和26%，與同類城市相比降幅高約10%至20%，但數(shù)據(jù)顯示，此期間兩市房屋成交均價(jià)并未出現(xiàn)明顯下跌。因此，此次滬渝兩地房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的內(nèi)容與國(guó)際通行的房產(chǎn)稅的內(nèi)容相違背，而其又未能實(shí)現(xiàn)其“獨(dú)特”的降低房?jī)r(jià)、調(diào)控房市的目標(biāo)，這種“特立獨(dú)行”的做法事后被證明是失敗的，其合理性的缺位自然不言而喻。

此外，作為滬渝兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革實(shí)施細(xì)則——《上海市開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》和《重慶市房產(chǎn)稅試點(diǎn)暫行辦法和實(shí)施細(xì)則》的上位法，《房產(chǎn)稅暫行條例》明確規(guī)定了個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)性住房屬于房產(chǎn)稅的免征范圍，而此次試點(diǎn)在沒(méi)有任何其他新的立法規(guī)定的情況下，對(duì)個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)性住房在保有環(huán)節(jié)開(kāi)征房產(chǎn)稅，是對(duì)其上位法——《房產(chǎn)稅暫行條例》的公然違抗，其法律地位和正當(dāng)性自然難以令人信服。

綜上所述，2011年開(kāi)始的滬渝兩地的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)不具備正當(dāng)性的特點(diǎn)。二者既不合法，也不合理，而且不僅滬渝兩地改革內(nèi)容存在著一些二者規(guī)定相互矛盾之處，而且與作為上位法的上海重慶試點(diǎn)文件違背了《房產(chǎn)稅暫行條例》的相關(guān)規(guī)定相違背。

三、房產(chǎn)保有稅立法之正當(dāng)性

我國(guó)房產(chǎn)稅制的缺陷由來(lái)已久，滬渝兩地五年以來(lái)的房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革也暴露諸多問(wèn)題，這些缺陷與問(wèn)題的存在正是現(xiàn)行房產(chǎn)稅制正當(dāng)性缺位的體現(xiàn)。房產(chǎn)保有稅立法應(yīng)汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)聚焦于正當(dāng)性的構(gòu)建，使房產(chǎn)保有稅立法具備充分的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

本文認(rèn)為，在房產(chǎn)保有稅立法過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)致力于房產(chǎn)保有稅的課征目的、計(jì)稅依據(jù)、課稅對(duì)象以及房產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)四個(gè)方面的正當(dāng)性的建立。只有滿足了這四個(gè)方面的正當(dāng)性要求，房產(chǎn)保有稅立法才能體現(xiàn)充分的正當(dāng)性。

首先，一個(gè)事物的目的將直接而深刻地影響該事物的發(fā)展歷程及最終面貌，因此，在構(gòu)建房產(chǎn)保有稅立法正當(dāng)性的時(shí)候，應(yīng)首當(dāng)其沖地建立房產(chǎn)保有稅課征目的之正當(dāng)性，從而才能更好地在立法環(huán)節(jié)中把握稅收的方向和目標(biāo)，系統(tǒng)地加強(qiáng)房產(chǎn)稅制的法制建設(shè)。其次，稅收雖然是以提供公共服務(wù)的名義從公民收入中收取，但依然很難使公民全然接受，稅負(fù)的大小決定了公眾對(duì)于稅收認(rèn)可度的多少，而稅基的確定則直接決定了稅負(fù)的多少，所以，建立計(jì)稅依據(jù)的正當(dāng)性是體現(xiàn)房產(chǎn)保有稅立法正當(dāng)性的重要環(huán)節(jié)之一。再次，征稅對(duì)象一方面既是稅收法律關(guān)系構(gòu)成要素的重要內(nèi)容，另一方面同樣也是稅法構(gòu)成要素的邏輯起點(diǎn)，保證征稅對(duì)象的正當(dāng)性是房產(chǎn)保有稅立法正當(dāng)化進(jìn)程中不可忽視的重要方面，我國(guó)若全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)征房產(chǎn)稅，則需要重新確定課稅對(duì)象的具體范圍，充分考慮受益原則、量能課稅等原則，在課稅對(duì)象的維度上構(gòu)建其正當(dāng)性。最后，開(kāi)征房產(chǎn)稅本就基于組織收入的目的，而收入穩(wěn)定是財(cái)政計(jì)劃的基本要求，而以市場(chǎng)交易價(jià)格為依據(jù)將會(huì)導(dǎo)致政府收入隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的行情波動(dòng)而起伏，不利于組織收入的穩(wěn)定持續(xù)。因此，實(shí)行國(guó)際通行的以房產(chǎn)現(xiàn)有價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)將成為我國(guó)未來(lái)房產(chǎn)稅改革的發(fā)展方向。在此背景之下，房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)制的正當(dāng)性構(gòu)建自然成為重中之重，它既是征收房產(chǎn)稅的必要環(huán)節(jié)，也是房產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)中非常具有技術(shù)含量的一個(gè)環(huán)節(jié)，只有在房產(chǎn)評(píng)估機(jī)制的正當(dāng)性建立之后，房產(chǎn)保有稅的征收才能公平公正地展開(kāi)，所以，房產(chǎn)保有稅立法必須充分考慮房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，才能最終體現(xiàn)其正當(dāng)性。

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