田豐

【摘 要】棚戶(hù)區(qū)改造是我國(guó)政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項(xiàng)民心工程。為了能夠推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目順利實(shí)施，同時(shí)促進(jìn)土地及房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，包頭市政府分別于2013年、2015年出臺(tái)了相應(yīng)的政策，特別是對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目完成后土地出讓起始價(jià)方面作出了明確規(guī)定。本文將通過(guò)數(shù)據(jù)比對(duì)，就包頭市對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目完成后土地出讓起始價(jià)確定方式進(jìn)行分析，研究探討較為合理的價(jià)格確定方式。

【關(guān)鍵詞】棚戶(hù)區(qū)改造；土地；出讓起始價(jià)；確定

一、棚戶(hù)區(qū)改造土地出讓起始價(jià)確定政策

棚戶(hù)區(qū)是指城市建成區(qū)范圍內(nèi)、平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差，有的甚至存在安全隱患的區(qū)域及“城中村”（所謂“城中村”，是指城市建成區(qū)仍然存在的、在集體土地上建造的、屬于棚戶(hù)區(qū)性質(zhì)的區(qū)域。）。2008年以來(lái)，中共中央啟動(dòng)保障性安居工程，并將棚戶(hù)區(qū)改造工作作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則實(shí)施，加快推進(jìn)改造步伐。對(duì)于棚戶(hù)區(qū)改造，中國(guó)政府在財(cái)政投入、建設(shè)用地、稅費(fèi)和信貸等方面給予支持，并出臺(tái)了相關(guān)政策。如鼓勵(lì)地方實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、土地出讓收益返還等優(yōu)惠政策，此外，還允許在改造項(xiàng)目里，配套建設(shè)一定比例商業(yè)服務(wù)設(shè)施和商品住房，支持讓渡部分政府收益，吸引開(kāi)發(fā)企業(yè)參與棚戶(hù)區(qū)改造。最終實(shí)現(xiàn)有效地解決低收入家庭的住房困難，體現(xiàn)社會(huì)公平、公正；提升和完善城市功能，改善城區(qū)落后面貌；優(yōu)化配置土地資源，促進(jìn)土地合理利用；增加社會(huì)就業(yè)，促進(jìn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；密切黨與居民群眾的感情，促進(jìn)社會(huì)和諧。

為了加快棚戶(hù)區(qū)（城中村）改造步伐，改善棚戶(hù)區(qū)居民（城中村居民）居住條件，帶動(dòng)投資、消費(fèi)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化城市功能，提升綜合承載能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)和諧，2013年12月，包頭市政府印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)（城中村）改造工作的實(shí)施意見(jiàn)》，從棚戶(hù)區(qū)（城中村）改造的總體要求及原則、改造范圍、工作職責(zé)、改造模式、政策支持等方面做了詳細(xì)規(guī)定，明確了“安置房建設(shè)用地出讓起始價(jià)按照成本加政府必收費(fèi)用確定”。

在全國(guó)步入新常態(tài)時(shí)期，為了貫徹落實(shí)穩(wěn)增長(zhǎng)、促發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，推動(dòng)全市土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，2015年7月，包頭市政府印發(fā)了《供應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)土地及房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確規(guī)定“凡列入全市棚戶(hù)區(qū)（城中村）改造計(jì)劃經(jīng)自治區(qū)住建廳備案的項(xiàng)目，除享受《包頭市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)（城中村）改造工作的實(shí)施意見(jiàn)》文件規(guī)定政策外，再給予下列政策支持：安置房用地出讓起始價(jià)按照成本加五項(xiàng)基金確定；出讓騰空凈地（安置房用地除外）的政府收益比例由不低于30%調(diào)整為不低于25%”。

二、適用政策比較分析

在工作實(shí)踐中，對(duì)包頭市棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目運(yùn)用上述優(yōu)惠政策時(shí)，無(wú)論是安置房用地出讓起始價(jià)的確定，還是騰空凈地出讓起始價(jià)的確定，均需要一個(gè)基數(shù)，即用以確定五項(xiàng)基金的土地出讓價(jià)格和用以確定政府收益的土地出讓價(jià)格。在以往工作中，常采用以審核成本金額倒推的方式來(lái)確定上述基數(shù)（方式一）。在這種方式下，項(xiàng)目土地審核成本便成為這個(gè)基數(shù)高低的決定因素，也就成為了安置用房用地出讓起始價(jià)和騰空凈地出讓起始價(jià)的決定因素；而采用以土地市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格為基數(shù)的方式（方式二），該基數(shù)的高低則不僅受土地成本高低的影響，同時(shí)還由土地在某種規(guī)劃條件下的正常市場(chǎng)價(jià)格所決定。這種方式下，安置房用地出讓起始價(jià)和騰空凈地出讓起始價(jià)則是由土地市場(chǎng)價(jià)格與審核成本兩個(gè)因素共同決定。

假設(shè)有相鄰且等面積、同規(guī)劃、不同成本的3宗棚戶(hù)區(qū)改造安置房用地，分別采用成本倒推方式（方式一），和市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定方式（方式二）來(lái)確定3宗土地的出讓起始價(jià)，并進(jìn)行比較（詳見(jiàn)表1）。通過(guò)比較得出如下結(jié)論：1.無(wú)論采用何種方式，按照前述棚戶(hù)區(qū)改造政策，成本高低都會(huì)對(duì)土地出讓起始價(jià)造成影響；2.采用方式一確定的3宗土地出讓起始價(jià)的差距遠(yuǎn)大于采用方式二確定的，可見(jiàn)方式一受成本高低影響大于方式二的；3.采用方式二確定的3宗土地出讓起始價(jià)更加接近于土地正常市場(chǎng)價(jià)格。

假設(shè)有相鄰且等面積、同規(guī)劃、不同成本的3宗棚戶(hù)區(qū)改造騰空用地，分別采用成本倒推方式（方式一），和市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定方式（方式二）來(lái)確定3宗土地的出讓起始價(jià)（底價(jià)），并進(jìn)行比較（詳見(jiàn)表2）。通過(guò)比較也能得出與安置房用地假設(shè)條件下相同的結(jié)論。

通過(guò)比較，不難看出在兩種方式中，成本高低對(duì)確定安置用房用地出讓起始價(jià)（底價(jià)）和騰空凈地出讓起始價(jià)（底價(jià)）而言，方式一中的影響作用最直接且大于方式二中的影響，從而也會(huì)對(duì)一個(gè)區(qū)域土地市場(chǎng)價(jià)格體系的穩(wěn)定性帶來(lái)影響。

三、執(zhí)行政策思路

1.基于上述比對(duì)分析，為了維護(hù)土地市場(chǎng)價(jià)格體系的總體平衡與穩(wěn)定，使土地成本高低對(duì)土地價(jià)格影響降至最小，保障政府收益部分的市場(chǎng)價(jià)值水平，采用市場(chǎng)評(píng)估方式（方式二）較成本倒推方式（方式一）更易于實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo)。

2.安置房用地出讓起始價(jià)按照成本加五項(xiàng)基金確定，而五項(xiàng)基金的確定除與土地的出讓起始價(jià)相關(guān)外，還涉及土地的面積、各項(xiàng)基金間的關(guān)系等多重因素，計(jì)算過(guò)程相對(duì)復(fù)雜。而近幾年，包頭市區(qū)商住項(xiàng)目用地的五項(xiàng)基金與土地價(jià)款的占比多為15%-18%，最多不超過(guò)20%。為了政策操作簡(jiǎn)便易行，建議安置房用地出讓起始價(jià)五項(xiàng)基金部分按照起始價(jià)一定比例直接確定，最多不超過(guò)20%。endprint