論美國(guó)土地征收補(bǔ)償制度中的公正補(bǔ)償

翁　雯

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

在美國(guó)征收權(quán)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有利的發(fā)展項(xiàng)目所必需的權(quán)力。如果沒有權(quán)力強(qiáng)迫私人業(yè)主把他們的權(quán)屬轉(zhuǎn)讓給政府，許多理想的項(xiàng)目將會(huì)受到各種不良人士的破壞。如果沒有有效的土地征收機(jī)制，這些理想的項(xiàng)目即使歸于政府所有也會(huì)停滯不前。挑戰(zhàn)在于，社會(huì)如何確保政府不濫用征收權(quán)。作為美國(guó)公民的民選官員，他們應(yīng)該為公眾的最佳利益效力。作為個(gè)人，他們則可能沉迷于追逐私利，而不是廣大群眾的利益。即使是善意的政府官員也可能表現(xiàn)出混雜的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致制定出的政策不是以大眾為本。因此，征收權(quán)的可取性取決于美國(guó)土地征收制度是否有能力否定政府官員的私利，從而使他們的利益與廣大公眾保持一致。土地征收過程中的公正補(bǔ)償問題正是檢驗(yàn)政治家是否濫用征收權(quán)力的最佳體現(xiàn)。在適當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)下，美國(guó)土地征收的公正補(bǔ)償權(quán)不僅可大大防止政府濫用征收權(quán)力，而且可以確保只用于促進(jìn)市民利益的目的。

1　美國(guó)土地征收補(bǔ)償制度概述

1.1　何為美國(guó)土地征收補(bǔ)償制度

在美國(guó)，幾乎所有土地征收的決定都是在地方一級(jí)政府作出的[1]。 這些決定會(huì)受到經(jīng)濟(jì)效率和法律公正的影響。人們都希望地方政府的舉措能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地方發(fā)展。土地之所以具有巨大的價(jià)值，是因?yàn)槔猛恋貢?huì)產(chǎn)生價(jià)值，因此對(duì)土地使用的限制會(huì)降低土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

提到土地征收，不得不先提及財(cái)產(chǎn)權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)包含經(jīng)濟(jì)權(quán)利和法律關(guān)系。經(jīng)濟(jì)權(quán)利不僅包括土地和物質(zhì)本身意義上的財(cái)產(chǎn)，而且還包含“新財(cái)產(chǎn)”，例如應(yīng)享權(quán)利和其他政府福利。美國(guó)的土地征收補(bǔ)償尤為重視對(duì)“新財(cái)產(chǎn)”的補(bǔ)償。美國(guó)政府的發(fā)展目標(biāo)之一就是保護(hù)個(gè)人的財(cái)富積累，以鼓勵(lì)人們勤奮勞動(dòng)，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。另一個(gè)重要目標(biāo)是促進(jìn)共同福利。任何法院在審理征收案件時(shí), 都保護(hù)收益的期望值和財(cái)產(chǎn)的關(guān)聯(lián)程度，尤其是個(gè)人權(quán)利(即經(jīng)濟(jì)權(quán)利和法律關(guān)系)和保護(hù)社會(huì)以造福所有人(公民和社會(huì)責(zé)任)的因素。

美國(guó)的土地征收權(quán)分為兩種，一為警察權(quán)，二為國(guó)家征用權(quán)。前者指政府無償對(duì)土地所有人施以限制及剝奪，如土地區(qū)劃、建筑法規(guī)等。該權(quán)力的使用非常有限，且受到法律的制約。后者是國(guó)家征用權(quán)，即有償征用。私人的財(cái)產(chǎn)受到國(guó)家的保護(hù)，征用而不補(bǔ)償是違憲的。有償?shù)耐恋卣魇沼址譃檎?dāng)?shù)姆沙绦?、公平補(bǔ)償及公共使用。

1.1.1警察權(quán)在早期俄勒岡州的案件中，法院實(shí)施了“警察權(quán)力”的土地使用條例，例如1877年伯格曼訴俄勒岡州關(guān)于對(duì)屠宰場(chǎng)的管制一案中[2]， 法院提出了這樣一種觀點(diǎn)：政府可以合理地干預(yù)他人的財(cái)產(chǎn)，以保護(hù)公眾倫理道德不受色情的影響，如賣淫嫖娼；公眾的健康不受環(huán)境污染的影響，如因?yàn)檎訚审w液引起的瘟疫；以及公眾的生活不受生產(chǎn)的影響，如屠宰場(chǎng)的建立。人們普遍認(rèn)為，政府不應(yīng)該為任何更廣泛的目的而行使權(quán)力。這就形成了共和黨自由放任主義學(xué)說，即權(quán)力實(shí)際上僅限于“合理的”監(jiān)管，該學(xué)說的根源在于杰克遜的民主意識(shí)形態(tài)[3]。早期法院將這一權(quán)力描述為“警察權(quán)力”，主要是因?yàn)榱⒎?quán)被用于刑事法規(guī)。除非對(duì)任何用途的財(cái)產(chǎn)價(jià)值有實(shí)質(zhì)性的折舊，否則不予賠償。當(dāng)然，在保守的法律理論時(shí)代，不合理的監(jiān)管事實(shí)上都應(yīng)受到合理性的司法審查。

1.1.2國(guó)家征用權(quán)法學(xué)學(xué)者莫頓霍維茨研究了十九世紀(jì)美國(guó)法變革中對(duì)公正賠償?shù)慕忉尯妥兓痆4]，即在損害判決的壓力下，在內(nèi)戰(zhàn)前，美國(guó)的法院開始改變法律規(guī)則，以補(bǔ)貼來推動(dòng)土地征收工作的順利開展?；仡檭?nèi)戰(zhàn)前的發(fā)展情況，紐約最高法院在1873年總結(jié)了在財(cái)產(chǎn)概念上所發(fā)生的變化：我可以獨(dú)自和不受干擾地使用和擁有我的不動(dòng)產(chǎn)，我在使用我的不動(dòng)產(chǎn)的時(shí)候，應(yīng)該保證不干擾到我的鄰居。為了滿足人類多方面的需求, 并奠定我們所有文明的基礎(chǔ)，法院的聲明反映了在過去三季度中發(fā)生的私法理論的根本性轉(zhuǎn)變。十九世紀(jì)初，《滋擾法》為間接干涉財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了幾乎唯一的補(bǔ)償辦法。內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)之時(shí), 美國(guó)法院創(chuàng)造了各種法律理論, 其主要作用是保護(hù)受經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干擾的人能得到相應(yīng)的補(bǔ)償。

1.2　美國(guó)土地征收補(bǔ)償制度面臨的法律困境

隨著時(shí)代的發(fā)展，土地征收補(bǔ)償制度的“語詞”等界定面臨挑戰(zhàn)。例如，在1954年伯爾曼訴帕克案中，哥倫比亞土地重建機(jī)構(gòu)的勝利，為城市更新和城市重建計(jì)劃在全面范圍內(nèi)擴(kuò)張鋪平了道路。但“公共條款”的解釋也引發(fā)了許多質(zhì)疑，如“衰落”一詞是否界定過廣？

經(jīng)過近百年來學(xué)界及政界的批評(píng)，“公正補(bǔ)償”的法律規(guī)定在很大程度上仍然是沼澤之地。也許，很多公正補(bǔ)償法律未完善的州已經(jīng)習(xí)慣了謾罵，畢竟，隨著物價(jià)的飛漲以及人們生活水平的提高，一個(gè)公正的補(bǔ)償要求迫不得已受到了政府自由裁量權(quán)以及增加財(cái)政預(yù)算權(quán)力的限制。

2　美國(guó)土地征收補(bǔ)償中的公正補(bǔ)償

美國(guó)土地征收授予了州和聯(lián)邦政府為了公共用途而剝奪私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。例如在密歇根州，司法庫(kù)利定義了土地征收：在每一個(gè)主權(quán)中，控制和規(guī)管與其公民有關(guān)的公共性質(zhì)的權(quán)利，并為了公共安全、必要、方便和福利方面的需要，適當(dāng)?shù)貫榱斯胬娑魇諅€(gè)人財(cái)產(chǎn)[5]。 兩個(gè)概念限制了密歇根州的土地征收： “公正補(bǔ)償”和“公共必需品”。美國(guó)《憲法》第五修正案以及絕大多數(shù)州的憲法都提出了公正補(bǔ)償?shù)母拍睿磭?guó)家在破壞或重大損害使用私人財(cái)產(chǎn)時(shí)，該所有人必須得到合理的補(bǔ)償。然而，這些規(guī)定并不是補(bǔ)償要求的依據(jù)。相反，土地征收權(quán)產(chǎn)生于自然法。因此，早期的州法院裁定，公正的補(bǔ)償要求“獨(dú)立存在于書面憲法之外”,密歇根州在其領(lǐng)土日也承認(rèn)這個(gè)概念 。

2.1　何為公正補(bǔ)償

在美國(guó)《憲法》和《人權(quán)法案》通過之前，殖民地經(jīng)常掠奪私有財(cái)產(chǎn)供公眾使用。詹姆斯·麥迪遜起草人權(quán)法案時(shí)，盡管當(dāng)時(shí)沒有任何州提出相關(guān)的要求，麥迪遜還是提出了一項(xiàng)條款，即規(guī)定政府在征收時(shí)應(yīng)主動(dòng)提供補(bǔ)償[6]。麥迪遜還對(duì)該條款進(jìn)行了狹義規(guī)定，即不得將私人財(cái)產(chǎn)不經(jīng)補(bǔ)償就被視為公共使用，而且該條款只適用于聯(lián)邦政府，并只能用于實(shí)際征收。

在早期的案件中，政府對(duì)土地的人身入侵或占領(lǐng)是必不可少的。例如1870年，聯(lián)邦政府可以決定把私人財(cái)產(chǎn)無償征收用于公共用途。州政府可以剝奪公共用途的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以促進(jìn)共同的好處，好幾個(gè)州在沒有賠償?shù)那闆r下獲得土地的做法比比皆是。1968年美國(guó)政府通過了第十四修正案，《公正賠償條款》就是在那時(shí)候適用于各州和聯(lián)邦政府的。雖然第十四修正案沒有提到“公正賠償”，但規(guī)定了法院應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)?shù)某绦驅(qū)φ饔玫耐恋剡M(jìn)行補(bǔ)償?shù)臈l款，并且該條款適用于各個(gè)州。

在美國(guó)，聯(lián)邦、大多數(shù)州的政府有權(quán)力征收在其管轄范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)，但所有人有權(quán)提出異議，即在未經(jīng)自己同意的情況下，私人財(cái)產(chǎn)供公眾使用。公正補(bǔ)償條款最初是在美國(guó)第五修正案中提出的，限制土地征收的權(quán)力，要求財(cái)產(chǎn)征收得到公正補(bǔ)償。當(dāng)土地所有人拒絕出售政府為公眾目的所需的財(cái)產(chǎn)時(shí)，政府可向土地所有人提出公正的補(bǔ)償，并根據(jù)土地所有人的意愿征收該財(cái)產(chǎn)。在當(dāng)時(shí)，政府只需要補(bǔ)償土地本身的價(jià)值，不需要補(bǔ)償土地附帶利益的價(jià)值和土地所有人的期望價(jià)值，即只是補(bǔ)償一個(gè)公平的市場(chǎng)價(jià)值。如今，公正補(bǔ)償?shù)亩x雖然仍然是模糊且不確定的，但是美國(guó)使用完善的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估機(jī)制來規(guī)范。

在土地征收的語境中，公正補(bǔ)償?shù)母拍顢U(kuò)大到現(xiàn)在所謂的反向征收。當(dāng)政府因疏忽行為而造成所有人擁有的不動(dòng)產(chǎn)受到損害時(shí)，土地所有人可能沒有能力得到損害補(bǔ)償，因?yàn)檎赡軐?duì)侵權(quán)責(zé)任具有主權(quán)豁免權(quán)。為了避免這種不公正的結(jié)果，原告將補(bǔ)償請(qǐng)求轉(zhuǎn)化為企圖收購(gòu)的索賠。但證明侵權(quán)行為并不容易，所有人需要證明的內(nèi)容包括損失補(bǔ)償和因果關(guān)系。

2.2　公正補(bǔ)償在美國(guó)土地征收中的體現(xiàn)

“基本公正”是美國(guó)補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)所有者最直觀的理由。在阿姆斯特朗訴美國(guó)法院案[7]中，最高法院在公正補(bǔ)償?shù)囊笾袑懙溃好绹?guó)第五項(xiàng)修正案保證的是私人財(cái)產(chǎn)不經(jīng)公正補(bǔ)償而不被公開使用，目的是禁止政府強(qiáng)迫某些人承擔(dān)公共負(fù)擔(dān)，在所有公平和公正的情況下, 市民讓利于公共使用。當(dāng)公共利益及其權(quán)利與個(gè)人之間發(fā)生沖突時(shí)，后者必須屈服。例如，如果道路是公共方便所必需的，并且它的路線經(jīng)過了房子占領(lǐng)的地面，后者必須被拆毀，無論它對(duì)所有者有多么寶貴。在這種情況下，法律和司法都要求所有人完全得到補(bǔ)償。

2.2.1最高最優(yōu)使用規(guī)則美國(guó)政府在進(jìn)行土地征收補(bǔ)償時(shí)，法院會(huì)考慮該土地未來是否有升值的可能，并不局限于當(dāng)前的價(jià)值。除此之外，還對(duì)土地的用途進(jìn)行合法且又合理的評(píng)估。政府在遞交征收土地陳述狀的同時(shí)還應(yīng)提交對(duì)該土地價(jià)值的評(píng)估結(jié)果，法院將對(duì)評(píng)估價(jià)格作出公正的裁決。

2.2.2額外補(bǔ)償美國(guó)土地征收對(duì)象的主體為財(cái)產(chǎn)所有人、相關(guān)收益人及房地產(chǎn)承租人?？腕w為取得補(bǔ)償對(duì)象，不僅包括地產(chǎn)本身，還包括地產(chǎn)附加物。除了公平的市場(chǎng)價(jià)值外，美國(guó)的土地征收補(bǔ)償還考慮土地所有人和土地的特殊關(guān)系，如人們一般對(duì)住宅有著特殊的感情。政府應(yīng)該支付額外的費(fèi)用，在公平正義的基礎(chǔ)上體現(xiàn)了合情合理性。在某些州或地方政府征收的情況下，補(bǔ)償數(shù)額可能比根據(jù)聯(lián)邦法律更接近公正補(bǔ)償。雖然大多數(shù)州一般都遵循聯(lián)邦的補(bǔ)償辦法，但有幾個(gè)州通過立法、司法意見亦或是憲法規(guī)定執(zhí)行更公正的補(bǔ)償計(jì)劃。例如，在某種程度上，商譽(yù)損失、關(guān)注價(jià)值或是利潤(rùn)損失，土地所有人都應(yīng)得到相應(yīng)的補(bǔ)償。商譽(yù)損失的補(bǔ)償問題一直以來處于爭(zhēng)議的中心。首先，美國(guó)最高法院認(rèn)為征收的只是土地，而不是土地上的商業(yè)業(yè)務(wù)。其次，商業(yè)損失，特別是利潤(rùn)損失，是過于投機(jī)和不確定的數(shù)額。因此，法院提出, 如果損失得到充分證據(jù)的支持，在各種其他民事情況下，可以補(bǔ)償利潤(rùn)損失；如果證據(jù)不足，則不允許獲得損害賠償。又如，印第安納州曾發(fā)生過這么一個(gè)案例，鐵路的修建妨礙了原告大樓的準(zhǔn)入，降低了出租價(jià)值。法院認(rèn)為，可賠財(cái)產(chǎn)不僅僅是有形財(cái)產(chǎn)，而且包括現(xiàn)有的有利可圖的用途[8]。 該土地的任何部分均未被征收或扣押，但由于無形權(quán)利，其公司地役權(quán)受到了實(shí)質(zhì)上的干擾。這種干擾造成了相應(yīng)的損害，即使政府不愿意，法院仍然下令給予一筆可觀數(shù)量的補(bǔ)償金。法院提到，縱使沒有任何征收，但背后隱含著地役權(quán)受到侵犯，雖然只是“干擾”。法院的裁決意味著除了物質(zhì)實(shí)體的征收或扣押，還應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)無形權(quán)利的干涉。在俄勒岡州憲法公約開始前的兩年里，印第安納州最高法院提出不需要實(shí)質(zhì)征收、沒有扣押、沒有占有性改變但應(yīng)該得到征收補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)。1857年同一個(gè)法院將印第安納州憲法描述為對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的直接或間接損害予以補(bǔ)償 。

3　美國(guó)土地征收公正補(bǔ)償?shù)囊饬x

3.1　防止腐敗的滋生

美國(guó)土地征收法的一個(gè)核心思想是對(duì)多數(shù)人可能侵犯少數(shù)群體利益的可能性提供保護(hù)。一個(gè)典型的例子是一個(gè)公眾群體聯(lián)合起來征用一個(gè)私人的財(cái)產(chǎn)，以供他們的社區(qū)享受。這樣的征用在法律上被認(rèn)為是不公平的。為了滿足小部分群體的需要，通過犧牲土地所有人的利益來侵占一塊土地在某種方面上是不可取的。

美國(guó)土地征收公正補(bǔ)償?shù)囊饬x之一在于，通過限制政客從征收中獲利來減少腐敗的滋生。在一個(gè)沒有公正補(bǔ)償?shù)氖澜缋铮蛡兛梢岳檬种械穆殭?quán)任意地行使征收權(quán)，無論公眾的需要如何，他們都能獲得個(gè)人利益。在這樣的環(huán)境下，他們可以與開發(fā)商進(jìn)行各種交易, 以犧牲大眾的利益來滿足自己的私欲。這樣下去必然導(dǎo)致腐敗猖獗，財(cái)產(chǎn)權(quán)削弱。公正的強(qiáng)制性補(bǔ)償大大地降低了政客們從征收中獲得的利潤(rùn)。因此，它是遏制了政客將征收權(quán)用于私人目的的手段。

著名學(xué)者弗蘭克·米歇爾曼在他的多篇文章中，在財(cái)產(chǎn)、效用和公正方面作出了對(duì)“公正補(bǔ)償”倫理基礎(chǔ)的評(píng)論。米歇爾曼在分析正義問題時(shí)提出，征收補(bǔ)償應(yīng)該是公平的，因?yàn)樗砹斯裨跓o知的面紗背后選擇的補(bǔ)償要求。米歇爾曼聲稱，公民知道政府有權(quán)行使土地征收權(quán), 即使不知道權(quán)力具體是如何運(yùn)作的，但有一個(gè)共同的觀念，就是理想的“公平”補(bǔ)償范圍 。米歇爾曼還提出，正是由于這種共同的概念，“公正”補(bǔ)償?shù)墓餐饬x應(yīng)作為判斷補(bǔ)償是否公正的基線。人們普遍認(rèn)為，最高法院在賓州中央運(yùn)輸公司訴紐約城一案中從米歇爾曼的分析中汲取了大量觀點(diǎn) 。

3.2　促進(jìn)征收程序的法制性

美國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定一則為以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值為基礎(chǔ)，外加協(xié)商談判或司法程序來確定；二則為雙方分別聘請(qǐng)獨(dú)立的資產(chǎn)評(píng)估師提出評(píng)估報(bào)告，如果報(bào)告相差較為懸殊，則由法庭組建陪審團(tuán)來判定。一般而言，可通過使用三種估價(jià)方法確定某一財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值：一是“可比較銷售”或“市場(chǎng)數(shù)據(jù)”方法。收集可比較對(duì)象 (大小、地點(diǎn)和時(shí)間) 的銷售價(jià)格，以達(dá)到主體的價(jià)值估計(jì)；二是“收入資本化”方法。即財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)生和預(yù)計(jì)產(chǎn)生的收入數(shù)額，一般基于過去的歷史和合理可預(yù)見的未來價(jià)值，然后貼現(xiàn)到其現(xiàn)值；三是復(fù)制或替換成本減去折舊或成本的方法。

清晰的產(chǎn)權(quán)制度可以降低交易成本，減少私有土地的侵犯行為以及流轉(zhuǎn)過程中引發(fā)的矛盾與糾紛。補(bǔ)償程序先由政府發(fā)出通告，征得土地所有人的同意評(píng)估土地；然后召開聽證會(huì)，聽取各方意見及建議后提出一套有效可行的方案；之后由第三方展開調(diào)查，作出價(jià)格評(píng)估，交由征地直接實(shí)施機(jī)構(gòu)處理，若雙方對(duì)此不滿可要求法院處理；最后是法院對(duì)此作出裁定。

3.3　提供征收補(bǔ)償不力的救濟(jì)渠道

著名學(xué)者奧斯華教授曾提出，土地改革法規(guī)中沒有一項(xiàng)“為土地所有人提供全面的恢復(fù)”。相反，在每一個(gè)例子中，我們看到立法機(jī)構(gòu)向一些人提供補(bǔ)償，通常范圍相當(dāng)有限。奧斯華的文章描述了在幾個(gè)州通過的供水法案[9]，如佛羅里達(dá)州法規(guī)允許在有限的征用情況下恢復(fù)所有人的損失；《佛蒙特州規(guī)約》允許補(bǔ)償因公路建設(shè)征用而導(dǎo)致土地所有人的商業(yè)損失；加利福尼亞州和懷俄明州的法規(guī)規(guī)定在土地征收中對(duì)商譽(yù)損失的恢復(fù)進(jìn)行補(bǔ)償。在討論了這些改革法規(guī)后，奧斯華得出結(jié)論：迄今發(fā)生的立法改革往往是雜亂無章和軟弱的。

考慮國(guó)家對(duì)不公正補(bǔ)償問題的立法對(duì)策時(shí)，歷史上，主權(quán)豁免適用于州政府和地方政府，作為對(duì)侵權(quán)指控的全面辯護(hù)。在1957和1979之間，至少有28個(gè)州司法廢除了主權(quán)豁免，至少有6個(gè)州立法廢除或嚴(yán)重限制了主權(quán)豁免[10]。因此，在一些州，訴訟人可以提出侵權(quán)理論對(duì)抗地方政府，如責(zé)任承擔(dān)、普通法的疏忽、干預(yù)經(jīng)濟(jì)和商業(yè)關(guān)系以及法定過失。

參考文獻(xiàn)：

(編輯：余承忠)