張君周

（中國(guó)民航管理干部學(xué)院 國(guó)際民航組織安保培訓(xùn)中心，北京 100102）

民航運(yùn)輸?shù)娘@著特征是高投入、高標(biāo)準(zhǔn)與高風(fēng)險(xiǎn)。與其他運(yùn)輸方式相比，民航一旦發(fā)生飛行事故，將造成嚴(yán)重的傷亡和巨大的財(cái)產(chǎn)損失，并引起社會(huì)的高度關(guān)注。因此，“安全”歷來(lái)被視為民航工作的重中之重。對(duì)于民航安全而言，通常認(rèn)為由“飛行安全”（safety）與“航空安全保衛(wèi)”（security）兩部分組成，前者主要通過(guò)提升航空器飛行的安全系數(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，后者則是要應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的外界威脅與風(fēng)險(xiǎn)。目前，有民航局公安局、民航局監(jiān)管機(jī)構(gòu)、機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)、空中警察、安全檢查、安全護(hù)衛(wèi)、消防等多支力量共同致力于民航安保工作。其中，民航局公安局主管全國(guó)的民航安保工作。七大民航地區(qū)管理局設(shè)有公安局監(jiān)管該地區(qū)的民航安保工作，民航安全監(jiān)督管理局的“空防處”負(fù)責(zé)監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的民航安保工作。機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)與空中警察則分別負(fù)責(zé)處理機(jī)場(chǎng)轄區(qū)內(nèi)以及航空器客艙內(nèi)的各類違法犯罪活動(dòng)。由此可見(jiàn)，民航公安機(jī)關(guān)①在我國(guó)的民航安保工作中處于中心地位，引導(dǎo)著其他安保力量開(kāi)展工作，因此民航公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作水平的提高將直接推動(dòng)我國(guó)民航安保工作的發(fā)展。近些年，我國(guó)的民航運(yùn)輸發(fā)展迅猛，世界矚目。如2017年12月份，國(guó)內(nèi)航線旅客運(yùn)輸量已達(dá)4665.6萬(wàn)人次，國(guó)際航線旅客運(yùn)輸量達(dá)486.4萬(wàn)人次，比上年同期分別增長(zhǎng)了13%和7.4%［1］。2018年僅春節(jié)假期期間（2月15日至21日）就運(yùn)送旅客1140萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)16.1%［2］。運(yùn)輸量的快速增長(zhǎng)意味著安全風(fēng)險(xiǎn)隨之增加，在人力、物力資源難以同步增加的情況下，如何有效整合、提高現(xiàn)有資源的利用率，是解決資源短缺的主要思路。當(dāng)前處于大數(shù)據(jù)時(shí)代，中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次提到信息和“大數(shù)據(jù)”對(duì)打擊犯罪、提高預(yù)警能力等警務(wù)工作的重要性［3］。特別是當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)復(fù)雜，各種新的風(fēng)險(xiǎn)和威脅均有可能轉(zhuǎn)化為威脅民航運(yùn)輸?shù)囊蛩?，因此急需發(fā)揮信息的巨大作用，及時(shí)鎖定風(fēng)險(xiǎn)，高效使用警務(wù)資源。

一、民航公安警務(wù)信息化建設(shè)是形勢(shì)發(fā)展所需

民航公安機(jī)關(guān)作為行業(yè)公安，其開(kāi)展的工作也屬于公安業(yè)務(wù)的一部分。因此，民航公安機(jī)關(guān)的工作既要遵守基本警務(wù)的要求，也要兼顧民航行業(yè)的特點(diǎn)。比較二者可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)無(wú)論是公安警務(wù)還是民航的發(fā)展，都非常重視并積極開(kāi)展“信息化”建設(shè)。

（一）“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”是信息化在公安工作中的體現(xiàn)

20世紀(jì)80年代末，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化和犯罪國(guó)際化的發(fā)展變化，改變傳統(tǒng)被動(dòng)反應(yīng)的工作模式，最大限度地發(fā)揮警務(wù)效能，歐美等地進(jìn)行了一次警務(wù)體制改革，提出了新的警務(wù)模式，即“以準(zhǔn)確及時(shí)的分析研判為手段，以科學(xué)效能的警務(wù)管理為核心、以務(wù)實(shí)高效的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)為目標(biāo)”的“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”模式［4］。

受此理念的影響，20世紀(jì)90年代，我國(guó)公安機(jī)關(guān)也正式啟動(dòng)了信息化建設(shè)工作，至今已經(jīng)歷信息化的起步階段、“金盾工程”一期和二期建設(shè)20多年的發(fā)展，取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。全國(guó)公安機(jī)關(guān)根據(jù)管理體制和整體作戰(zhàn)、快速反應(yīng)的工作要求，建立了“縱向貫通、橫向集成、互聯(lián)互通”的公安信息應(yīng)用格局，包括了“縱向貫通”的公安業(yè)務(wù)應(yīng)用和“橫向集成”跨地區(qū)、跨部門(mén)的綜合應(yīng)用，以及支撐以上兩類應(yīng)用系統(tǒng)運(yùn)行的應(yīng)用支撐系統(tǒng)［5］。在此期間，公安部參考美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局的國(guó)家犯罪信息中心(NCIC)的模式，建成了我國(guó)的犯罪信息中心(CCIC)?！敖鸲芄こ獭币黄诠タ肆恕叭珖?guó)人口信息管理系統(tǒng)建設(shè)”，“金盾工程”二期則順利建成了以情報(bào)信息綜合應(yīng)用平臺(tái)和警用地理信息系統(tǒng)（PGIS）為代表的一批系統(tǒng)。各省市也在此基礎(chǔ)上摸索改進(jìn)，依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，先后建立了自己的情報(bào)信息系統(tǒng)，并從中大受裨益。

（二）“信息建設(shè)”體現(xiàn)了民航運(yùn)輸對(duì)信息化的依賴性

民航航線遍布全球，錯(cuò)綜復(fù)雜，航空器需要接受?chē)?yán)格的管理，航班出入各國(guó)國(guó)境則需要提前報(bào)送信息，民航運(yùn)輸?shù)倪@些特質(zhì)都決定了它對(duì)數(shù)據(jù)、信息的高度依賴。為了滿足民航運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)需求，空管通信網(wǎng)、商務(wù)通信網(wǎng)等專用通信網(wǎng)絡(luò)在“八五”、“九五”期間便率先建起。隨后，航空公司圍繞企業(yè)管理、市場(chǎng)營(yíng)銷開(kāi)發(fā)了飛行運(yùn)行管理、旅客信息管理等系統(tǒng)。特別是近些年，隨著民航旅客訂票、貨運(yùn)系統(tǒng)和全球分銷系統(tǒng)（GDS）等電子商務(wù)的發(fā)展，民航的信息化建設(shè)也得到了快速推進(jìn)。隨后，機(jī)場(chǎng)也進(jìn)入了“信息化”時(shí)代。北、上、廣、深等一線城市的樞紐機(jī)場(chǎng)紛紛引進(jìn)了先進(jìn)的管理系統(tǒng)。與此同時(shí)，民航局及七個(gè)地區(qū)管理局的政府信息管理系統(tǒng)和各種數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)也逐步建立，并實(shí)現(xiàn)了與不同業(yè)務(wù)的對(duì)接。在2017年11月召開(kāi)的第十五屆民航信息化發(fā)展論壇上，“智慧民航”建設(shè)成為論壇的主題［6］。目前，國(guó)內(nèi)多個(gè)新建或擴(kuò)建的機(jī)場(chǎng)也將打造“智慧機(jī)場(chǎng)”作為主要特色之一。

由此可見(jiàn)，公安工作和民航運(yùn)輸對(duì)于“信息化”的依賴已經(jīng)日益增強(qiáng)。因此，無(wú)論是基于警務(wù)工作建設(shè)還是基于加強(qiáng)民航運(yùn)輸安全的角度，民航公安機(jī)關(guān)推進(jìn)警務(wù)“信息化”建設(shè)都是勢(shì)在必行。對(duì)此，既要充分利用已有警務(wù)信息化的成果，同時(shí)還要針對(duì)民航運(yùn)輸特色，建立起適應(yīng)自身的信息平臺(tái)、系統(tǒng)以及數(shù)據(jù)庫(kù)。民航公安機(jī)關(guān)只有充分開(kāi)發(fā)、利用信息，才能更好地履行職責(zé)，保障民航運(yùn)輸安全。

二、加強(qiáng)“信息化建設(shè)”是國(guó)際民航組織對(duì)各締約國(guó)的要求

國(guó)際民航組織作為聯(lián)合國(guó)的一個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是促進(jìn)全世界民用航空安全、有序地發(fā)展。因此，針對(duì)外來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與威脅，該組織編制了《附件17：安?！?，規(guī)定了全球民航安保工作的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與措施。這些標(biāo)準(zhǔn)和措施適用主體涵蓋了主管部門(mén)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、機(jī)場(chǎng)、航空公司等運(yùn)行主體，也構(gòu)成民航公安警務(wù)極具行業(yè)特色①如“非法干擾行為”是國(guó)際民航組織根據(jù)長(zhǎng)期實(shí)踐概括總結(jié)出來(lái)的威脅航空安全最嚴(yán)重的行為類別。這一概念已得到各締約國(guó)的普遍接受，而且國(guó)際民航組織還建有專門(mén)的“非法干擾行為委員會(huì)”，以及相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)。的部分?！?·11”恐怖襲擊事件以后，民航“安?！钡玫角八从械闹匾?，“航空運(yùn)輸是否安全，從某種意義上已經(jīng)成為國(guó)家穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定的標(biāo)志”［7］。如何保障“安全”是當(dāng)前全球以及各國(guó)在推進(jìn)本國(guó)民航發(fā)展時(shí)必須面對(duì)的問(wèn)題?！?·11”恐怖襲擊事件之前，美國(guó)就有專門(mén)用于反恐行動(dòng)的數(shù)據(jù)庫(kù)JTTFs，以及聯(lián)邦警察局長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的犯罪司法信息庫(kù)CJIS和執(zhí)法在線系統(tǒng)LEO，以及地方的信息共享系統(tǒng)RISS，可見(jiàn)美國(guó)政府已經(jīng)搭建了比較完備的數(shù)據(jù)平臺(tái)?！?·11”恐怖襲擊事件之后，美國(guó)政府認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫(kù)還不夠，更需要數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)分析，為此他們?cè)贘TTFs基礎(chǔ)上做了升級(jí)版的反恐?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)ISE，搭建了政府與企事業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換的超級(jí)分析中心ISACs。此外，為了進(jìn)一步收集和盤(pán)活信息資源，形成有效情報(bào)，“英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)均改組并整合了原來(lái)分散的情報(bào)機(jī)構(gòu)，成立了統(tǒng)一的警務(wù)情報(bào)部門(mén)”［8］。

國(guó)際民航組織也在近些年的《附件17：安?！沸抻喼校訌?qiáng)了威脅信息、審計(jì)信息共享與傳遞等方面的要求，具體表現(xiàn)為：

（一）推進(jìn)安保信息的共享與信息的快速傳遞

國(guó)際民航組織“威脅與風(fēng)險(xiǎn)工作組”（Working Group on Threat and Risk）在近些年的年度工作報(bào)告中提到，他們通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法，持續(xù)地將獲得的信息融入全球的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)措施中，保障其有效執(zhí)行［9］；同時(shí)，也在《附件17：安?！分屑尤肓艘蟾骶喖s國(guó)共享相關(guān)信息的標(biāo)準(zhǔn)與要求：“每一締約國(guó)必須制定和實(shí)施有關(guān)程序，在切實(shí)可行的范圍內(nèi)與其他締約國(guó)共享涉及這些國(guó)家航空安保利益的威脅信息。”（2.4.3條款）另外，條款2.4.5建議：“每一締約國(guó)應(yīng)另一國(guó)的要求，應(yīng)該在適當(dāng)和符合本國(guó)主權(quán)的情況下，與要求國(guó)共享國(guó)際民航組織進(jìn)行審計(jì)的結(jié)果，以及被審計(jì)過(guò)采取的糾正行動(dòng)?！?/p>

此外，《附件11：空中交通服務(wù)》也明確提出：“當(dāng)發(fā)生或懷疑航空器受到非法干擾時(shí)，ATS單位必須根據(jù)當(dāng)?shù)厣潭ǖ某绦?，立即通知?guó)家指定的有關(guān)當(dāng)局，并與運(yùn)營(yíng)人或其指定代表交換必要的信息。”（2.23.3條款）隨后的15.1.3.4條款中再次提到如果ATS單位收到有關(guān)航空器的威脅信息，要以最快的方式直接或者間接地把威脅和有關(guān)威脅的情況告知飛行機(jī)組。

（二）加強(qiáng)對(duì)安保信息、相關(guān)設(shè)備和系統(tǒng)的保護(hù)

警務(wù)信息關(guān)系到公共利益，比個(gè)人或商務(wù)信息更為敏感，需要更高的安全性。從性質(zhì)上來(lái)看，這類信息也更易受到來(lái)自犯罪集團(tuán)、黑客組織的攻擊。因此，近些年我國(guó)公安機(jī)關(guān)提出要加強(qiáng)對(duì)信息及相關(guān)設(shè)施設(shè)備的保護(hù)。相比較而言，民航的安保信息具有顯著的敏感性，若處理不好，則可能發(fā)生極其慘重的后果。如“9·11”恐怖襲擊事件即反映出美國(guó)政府在前期信息處理上的失誤。特別是這一事件造成的巨大的人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失不啻于一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的后果，民航安全也被推到了國(guó)家安全的高度。基于此，在近些年修訂《附件17：安?！废嚓P(guān)標(biāo)準(zhǔn)及建議措施時(shí)提出了一系列的信息保護(hù)的要求①兩項(xiàng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)：“2.4.3每一締約國(guó)必須制定和實(shí)施有關(guān)程序，在切實(shí)可行的范圍內(nèi)與其他締約國(guó)共享涉及這些國(guó)家航空安保利益的威脅信息。”“2.4.4每一締約國(guó)必須對(duì)與其締約國(guó)分享的安保信息，或影響其他締約國(guó)安保利益的安保信息，制定和實(shí)施合適的保護(hù)和處理程序，以便確保避免對(duì)這類信息的不當(dāng)使用或披露。”兩項(xiàng)建議措施：“2.1.4每一個(gè)締約國(guó)應(yīng)該確保對(duì)航空安保信息進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)?！薄?.9.1各締約國(guó)應(yīng)該根據(jù)其先關(guān)國(guó)家當(dāng)局開(kāi)展的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確保制定措施，以便保護(hù)用于民用航空用途的關(guān)鍵信息和通信技術(shù)系統(tǒng)，免遭可能對(duì)民用航空安全產(chǎn)生危害的干擾?！保阂皇侵贫ê蛯?shí)施有關(guān)程序，保障與其他國(guó)家在切實(shí)可行的范圍內(nèi)共享與其利益相關(guān)的威脅信息；二是對(duì)他國(guó)分享的安保信息或影響他國(guó)安保利益的安保信息，要制定保護(hù)和處理程序，避免不當(dāng)使用和披露；三是建議每一締約國(guó)都要對(duì)航空安保信息進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定對(duì)民航關(guān)鍵信息和通信技術(shù)系統(tǒng)的保護(hù)措施，避免非法干擾。

執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)和措施是國(guó)際民航組織各成員國(guó)應(yīng)盡的義務(wù)。因此，與信息分享、信息保護(hù)相關(guān)的執(zhí)法主體（包括政府監(jiān)管部門(mén)與公安執(zhí)法機(jī)關(guān)）都應(yīng)按照規(guī)定，在推動(dòng)信息分享、交流的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)安保信息的保護(hù)。

三、民航公安警務(wù)信息化建設(shè)應(yīng)突出行業(yè)特點(diǎn)與需求

與傳統(tǒng)的社區(qū)警務(wù)相比，民航公安警務(wù)工作面對(duì)的是往來(lái)于機(jī)場(chǎng)和乘坐航空器的流動(dòng)人員，隨著民航運(yùn)輸量的提升，此類人員數(shù)據(jù)變得越來(lái)越龐大；與其他運(yùn)輸方式相比，民航運(yùn)輸?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)還在于其航線多為長(zhǎng)距離和跨區(qū)域、跨國(guó)。因此，航班越多，航線覆蓋面就越廣，牽涉的風(fēng)險(xiǎn)就越錯(cuò)綜復(fù)雜。評(píng)估航線的危險(xiǎn)與否，不僅要關(guān)注國(guó)內(nèi)起飛地、降落地的治安狀況，還要關(guān)注飛往的相關(guān)國(guó)家、地區(qū)的治安形勢(shì)。這也使得民航安保涉及的信息具有顯著的寬泛性和復(fù)雜性。提高民航公安警務(wù)的水平，關(guān)鍵在于如何對(duì)這些龐大的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、處理，并將其轉(zhuǎn)化為有效情報(bào)，指導(dǎo)公安工作。民航局公安局對(duì)信息化建設(shè)也高度關(guān)注，早在2010年前后已將其列入重要工作，隨后還特地申請(qǐng)了此方面的重大項(xiàng)目。2013年至2015年期間，全國(guó)民航安保信息規(guī)劃出臺(tái)，進(jìn)一步明確了民航公安情報(bào)信息建設(shè)的工作安排。近些年的“全國(guó)民航空防安全會(huì)議”上也反復(fù)提及“情報(bào)信息為引領(lǐng)的民航安保工作”基本理念。幾年來(lái)民航公安的信息化建設(shè)逐步加強(qiáng)，主要表現(xiàn)為：一是通過(guò)項(xiàng)目研究、大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)等工作，提高基礎(chǔ)信息化建設(shè)；二是通過(guò)協(xié)調(diào)各部委，擴(kuò)大全國(guó)機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)開(kāi)通公安“云搜”情報(bào)平臺(tái)的適用權(quán)限，特別是省會(huì)城市、高吞吐量以及高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)，保障民航公安警務(wù)能獲取更多的信息資源；三是拓展情報(bào)信息的深度應(yīng)用，著力提升民航公安情報(bào)信息的研判能力。通過(guò)與公安部重點(diǎn)人員庫(kù)等信息進(jìn)行實(shí)時(shí)比對(duì)，最大化地整合信息資源，從而提升對(duì)重點(diǎn)人員、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及內(nèi)部人員的管控能力，也推動(dòng)民航旅客分級(jí)安檢、空中保衛(wèi)動(dòng)態(tài)派遣等工作的開(kāi)展。

除了系統(tǒng)建設(shè)及硬件投入上取得了顯著的成效，民航安保信息的制度建設(shè)也得到了大幅度提高。正如有學(xué)者指出的：“要使國(guó)家安全與國(guó)際安全事業(yè)向可持續(xù)的方向發(fā)展，必須要進(jìn)行廣泛的情報(bào)交流，不斷地獲取多方面的信息，通過(guò)更適當(dāng)和更有效的方式，建構(gòu)起一套統(tǒng)一指揮、反應(yīng)迅速、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的國(guó)家安全與國(guó)際安全信息跨越地域的運(yùn)行機(jī)制?！保?0］考慮到目前民航安保工作需要大量信息資源的支持，2015年至2016年民航局公安局圍繞信息交流與共享機(jī)制建設(shè)做了大量基礎(chǔ)性工作，先后頒布了《民航旅客訂座和離崗數(shù)據(jù)公安網(wǎng)交換規(guī)范》《民航旅客安檢信息交換規(guī)范》《民航安全保衛(wèi)相關(guān)信息共享管理辦法》《民用航空安全信息管理規(guī)定》等文件。這些都為現(xiàn)實(shí)工作提供了有力保障。

目前，民航公安機(jī)關(guān)已與全國(guó)二十多個(gè)省份簽訂了信息共享協(xié)議，并在繼續(xù)推進(jìn)該項(xiàng)工作?？梢?jiàn)，未來(lái)民航公安警務(wù)工作將獲得越來(lái)越多的信息資源支持。同時(shí)，我國(guó)各地機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)及空警隊(duì)伍的情報(bào)信息建設(shè)也得到了快速發(fā)展。如2013年新疆地區(qū)以“情報(bào)信息指導(dǎo)警務(wù)”為理念，建立了“民航新疆機(jī)場(chǎng)公安局旅客安全預(yù)警協(xié)查系統(tǒng)”和“高危旅客數(shù)據(jù)庫(kù)”，將高危旅客數(shù)據(jù)與機(jī)場(chǎng)高危旅客數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)比對(duì)，向安檢信息系統(tǒng)推送預(yù)警數(shù)據(jù)。此外，還建立了動(dòng)態(tài)勤務(wù)派遣系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了以信息引領(lǐng)勤務(wù)派遣。

目前，各省市的公安機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)第一期和第二期“金盾工程”的開(kāi)展，已經(jīng)形成全警采集、全警錄入、全警應(yīng)用、全警共享的公安信息化應(yīng)用格局。相比而言，民航公安機(jī)關(guān)無(wú)論是基礎(chǔ)信息化系統(tǒng)建設(shè)還是信息資源的利用，差距都還是較大的，因此需要加大投入，開(kāi)展情報(bào)信息資源、技術(shù)、人員、交流和合作等方面的工作?？傮w而言，我國(guó)民航公安機(jī)關(guān)的信息化建設(shè)水平與我國(guó)民航的快速發(fā)展并不適應(yīng)。因此，目前民航局公安機(jī)關(guān)正進(jìn)一步加強(qiáng)推進(jìn)民航安保及公安警務(wù)信息化的立法與系統(tǒng)建設(shè)。

四、民航公安警務(wù)信息化建設(shè)應(yīng)強(qiáng)調(diào)“立法先行”

民航現(xiàn)行的立法體系中沒(méi)有針對(duì)“安保信息”的專門(mén)法規(guī)或規(guī)章。已有的民航“情報(bào)”立法，主要針對(duì)空中航行的“飛行情報(bào)”，而非涉及公共安全的情報(bào)①如《民用航空情報(bào)工作規(guī)則》《民用航空情報(bào)員執(zhí)照管理規(guī)則》《民用航空情報(bào)培訓(xùn)管理規(guī)則》等。。另外，從民航安保的專門(mén)法規(guī)、規(guī)章來(lái)看，涉及安保“信息”的內(nèi)容也較少，能為民航公安警務(wù)所用的更是有限。但是，安保信息化建設(shè)涉及多個(gè)利益方和大量旅客身份信息、出行路線等個(gè)人信息，以及與民航公安反恐處突相關(guān)的保密性或者限制性信息，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法予以明確。正如有學(xué)者曾指出的，“警務(wù)信息化對(duì)公民隱私權(quán)保障構(gòu)成的潛在威脅也不容忽視，努力把握警務(wù)工作需求與公民權(quán)利保障之間的平衡，是我們?cè)谕七M(jìn)警務(wù)信息化時(shí)應(yīng)堅(jiān)持的基本原則”［11］。因此，為了規(guī)范國(guó)家民航安保信息工作，提高其運(yùn)行效率以及保障相關(guān)主體的利益，2016年民航局啟動(dòng)了專門(mén)的“民航安保信息法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)”研究項(xiàng)目，確保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)與實(shí)際建設(shè)工作同步開(kāi)展。其中，重點(diǎn)工作是制定一部專門(mén)的安保信息管理的行業(yè)規(guī)章——《民用航空安全保衛(wèi)信息管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》），用以規(guī)范民航安保信息管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。

該《規(guī)則》對(duì)于安保信息管理工作將起到承上啟下的作用，它既承擔(dān)《反恐怖主義法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《民用航空法》等法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定在民航公安工作中的落實(shí)，同時(shí)也給有關(guān)安保信息收集、管理、應(yīng)用的規(guī)范性文件提供了上位法支持?？紤]到該規(guī)定即將在全行業(yè)發(fā)布②該《規(guī)則》已經(jīng)完成多次行業(yè)征求意見(jiàn)研討，擬于2018年發(fā)布。，下文將著重對(duì)其框架及要點(diǎn)進(jìn)行介紹，從中可以洞悉將來(lái)民航公安警務(wù)信息管理工作的主要內(nèi)容和發(fā)展方向。作為未來(lái)民航安保信息的主要立法依據(jù)，該《規(guī)則》從各主體的職責(zé)分工、基本的工作機(jī)制、安保信息的管理、信息安全、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任等方面對(duì)民航安保信息管理工作做出了規(guī)定。

其一，明確了各主體的職責(zé)。民航安保信息工作涉及多個(gè)主體，包括國(guó)家和地方層面的民航主管部門(mén)，機(jī)場(chǎng)和機(jī)場(chǎng)公安、公共運(yùn)輸企業(yè)與空中警察、通用航空企業(yè)、航空油料、民航信息、航空器材與民航配餐，以及民航協(xié)會(huì)、基金會(huì)等與民航運(yùn)輸相關(guān)的各部門(mén)。這些主體都應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身工作性質(zhì)，明確其在安保信息管理工作中應(yīng)盡的義務(wù)。

其二，建立了專門(mén)的民航安保信息系統(tǒng)與主要的工作機(jī)制。為了更有效地整合全行業(yè)的安保信息資源，該《規(guī)則》明確了各層級(jí)主體建設(shè)民航安保信息系統(tǒng)的要求，并將目前日常開(kāi)展的安保信息聯(lián)絡(luò)、與國(guó)家其他部門(mén)之間的信息協(xié)作共享以及行業(yè)內(nèi)部的會(huì)商機(jī)制、考核和獎(jiǎng)勵(lì)等機(jī)制予以明確化，使之有法可依。同時(shí)，為了加大專業(yè)人才的整合，《規(guī)則》明確了安保信息員的培訓(xùn)考核制度以及專家團(tuán)隊(duì)建設(shè)的要求。

其三，依據(jù)安保信息管理流程，明確了各環(huán)節(jié)的工作要求?！斑\(yùn)行管理”是信息管理工作的核心，《規(guī)則》從信息的收集、報(bào)告、研判、應(yīng)用、接收、傳遞、執(zhí)行、反饋、發(fā)布、統(tǒng)計(jì)、分析、保管的全流程提出了具體的工作要求；此外，還對(duì)出入境民用航空器載運(yùn)人員信息預(yù)報(bào)、航空器載運(yùn)的貨郵信息管理以及通用航空企業(yè)信息報(bào)送等特殊領(lǐng)域的信息報(bào)送內(nèi)容和時(shí)限等方面進(jìn)行了明確要求。

其四，加強(qiáng)了對(duì)民航安保信息安全的保護(hù)?？紤]到安保信息管理中存在大量的保密信息與敏感信息，因此應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)的保密要求，以及加強(qiáng)對(duì)敏感信息的保護(hù)。2017年施行的《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》，專章規(guī)范了“網(wǎng)絡(luò)安全”，要求采取防病毒、防攻擊措施，如留存日志、數(shù)據(jù)備份等，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全防范?！陡郊?7：安保》也在2011年的第12次修訂時(shí)提出各國(guó)要制訂措施，保護(hù)國(guó)際民航信息和通信技術(shù)系統(tǒng)避免遭受破壞。2018年的航空安保專家組會(huì)議更是建議將敏感信息的保護(hù)要求上升為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。因此，為了確保國(guó)家法律以及國(guó)際公約附件在民航中的轉(zhuǎn)化，該《規(guī)則》結(jié)合國(guó)家的立法和國(guó)際的要求，制定了民航網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)的具體要求。

其五，引入了多種監(jiān)管手段，提高了安保信息工作監(jiān)管的有效性。2016年以來(lái)，為了提高行業(yè)的監(jiān)管力度，民航局提出了應(yīng)當(dāng)全面運(yùn)用各類行業(yè)監(jiān)管手段［12］，在實(shí)踐中取得了良好的效果?；诖?，《規(guī)則》明確規(guī)定了民航局、地區(qū)管理局及其派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管要求和相應(yīng)的監(jiān)察職權(quán)，特別引進(jìn)了信用評(píng)估、聯(lián)合懲戒、紀(jì)律懲戒、警示談話、行政約見(jiàn)等多種監(jiān)管手段。對(duì)于違反該《規(guī)則》規(guī)定的，根據(jù)民航局的信用管理規(guī)定可以將相關(guān)情況記入守法信用記錄，作為調(diào)整航班量、審批航線航班、調(diào)整機(jī)場(chǎng)容量、分配時(shí)刻、核定補(bǔ)助補(bǔ)貼資金等工作的重要參考依據(jù)。

在該《規(guī)則》中，民航公安機(jī)關(guān)作為重要安保信息的收集、傳遞和研判主體，對(duì)民航安保信息工作發(fā)揮著舉足輕重的作用。而該《規(guī)則》對(duì)民航安保信息管理工作的規(guī)范，將極大地推動(dòng)民航公安機(jī)關(guān)各類警務(wù)工作的開(kāi)展。如對(duì)于安保信息系統(tǒng)平臺(tái)的建設(shè)以及系統(tǒng)安全的防護(hù)要求，將從硬件建設(shè)上大大改善現(xiàn)狀，為民航公安機(jī)關(guān)提供更好的安保信息傳遞、儲(chǔ)存和交流保障。工作機(jī)制和流程的規(guī)定，則會(huì)有效推進(jìn)現(xiàn)有安保信息工作的開(kāi)展，緩解“信息孤島”的狀況。民航安保事件信息上報(bào)系統(tǒng)的建立和信息共享機(jī)制的構(gòu)建，將拓展并整合民航安保信息的來(lái)源；會(huì)商、研判機(jī)制的建立，則將促進(jìn)民航公安機(jī)關(guān)與其他國(guó)家部門(mén)以及機(jī)場(chǎng)、航空公司等行業(yè)主體之間的信息合作；對(duì)安保信息人員能力和專家團(tuán)隊(duì)建設(shè)的要求，將為民航公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的開(kāi)展提供專業(yè)支持力量。除了該《規(guī)則》本身之外，還有大量的支持性文件和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)制定或即將制定。這些文件和標(biāo)準(zhǔn)都將從頂層設(shè)計(jì)上推動(dòng)民航公安工作的開(kāi)展，使得民航公安警務(wù)信息化建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，并通過(guò)立法規(guī)范信息管理工作，保護(hù)相關(guān)權(quán)益主體的利益。

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