王維洋

（上海鐵路公安處 法制監(jiān)管支隊(duì)，上海 200071）

一、“兩統(tǒng)一”改革的背景和必要性

（一）推行“兩統(tǒng)一”改革，是全面深化公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的重要任務(wù)

完善刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機(jī)制，既是中央全面深化公安改革的重要決策部署，也是公安部在深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中多次強(qiáng)調(diào)的一貫要求和地方公安機(jī)關(guān)近年來開展案件審核工作成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提升。2008年以來，公安部先后在《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公安法制隊(duì)伍履職能力建設(shè)的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)刑事執(zhí)法辦案工作切實(shí)防止發(fā)生冤假錯案的通知》等文件中對落實(shí)案件審核制度，加強(qiáng)對案件入口、出口等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的審核把關(guān)等方面提出了具體要求。2014年，郭聲琨部長明確提出“積極推行刑事案件法制部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口模式，探索建立偵查辦案與監(jiān)督管理分離機(jī)制”的要求。2015年公安部《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》正式提出“積極推行刑事案件法制部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口制度，對案件質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格控制”。2015年2月、2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案、《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》把“完善刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機(jī)制”作為完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革內(nèi)容，將公安機(jī)關(guān)“兩統(tǒng)一”機(jī)制改革上升到國家層面予以推進(jìn)。可見，推行刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機(jī)制既是全面深化公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的重要任務(wù)，也是深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的有力制度保障。

（二）推行“兩統(tǒng)一”改革，是突破當(dāng)前鐵路公安機(jī)關(guān)執(zhí)法瓶頸，深化鐵路公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的客觀要求

執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是公安執(zhí)法主體為了實(shí)現(xiàn)公正、文明、嚴(yán)格、高效的執(zhí)法目標(biāo)，在法律的框架內(nèi)，對公安執(zhí)法活動進(jìn)行程序化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在整個公安工作中具有全局性、基礎(chǔ)性地位。但是，當(dāng)前鐵路公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)還存在諸多不足和短板，主要表現(xiàn)在執(zhí)法理念上還不適應(yīng)，履行法定職責(zé)還有差距。程序意識、證據(jù)意識、人權(quán)保障意識還有差距；執(zhí)法中態(tài)度生硬、語言不文明、行為野蠻粗暴等問題不能根絕；不受理報(bào)警求助，推諉扯皮，有案不立，立案不查等不愿為、亂作為、作為不到位的情況時有發(fā)生。執(zhí)法主體素質(zhì)不高，民警執(zhí)法能力亟須提高。法律意識不強(qiáng)，業(yè)務(wù)能力不精，執(zhí)法業(yè)務(wù)骨干不足，不少民警不會做筆錄、不會（詢）訊問、不會調(diào)查取證、固定證據(jù)，不會講法言法語；簡單執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法、習(xí)慣執(zhí)法、經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法的情況不在少數(shù)。執(zhí)法方式不恰當(dāng)，制度不健全，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化程度尚需提高。接處警、受立案、調(diào)查取證、強(qiáng)制措施等易發(fā)生問題的執(zhí)法環(huán)節(jié)，缺少具體的、操作性強(qiáng)的工作規(guī)范，多發(fā)性案件的取證流程和標(biāo)準(zhǔn)還不夠完善；信息化程度不高制約辦案效能，網(wǎng)上辦案系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)還不夠完善、完整；一線民警信息化執(zhí)法裝備不會用、不敢用、不愿用情況突出，對嫌疑人訊問全程錄音錄像工作還沒有得到強(qiáng)力推進(jìn)。執(zhí)法管理機(jī)制不適應(yīng)，解決執(zhí)法突出問題能力尚需進(jìn)一步增強(qiáng)。對以審判為中心的訴訟制度改革認(rèn)識還不夠深入，圍繞指標(biāo)轉(zhuǎn)的考核、工作模式?jīng)]有根本改觀，重偵查破案、輕辦案質(zhì)量的思想觀念根深蒂固。對民警正常的執(zhí)法缺乏強(qiáng)有力的保障，致使民警畏手畏腳，民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益維護(hù)尚需加強(qiáng)。首接責(zé)任制、主辦民警責(zé)任制等還沒有得到落實(shí)；辦案單位通案制度、集體議案制度、重大復(fù)雜案件領(lǐng)導(dǎo)討論制度等相對弱化；辦案協(xié)調(diào)機(jī)制沒有建立，發(fā)生疑難案件各部門意見不統(tǒng)一，往往產(chǎn)生推諉，致使基層無所適從；執(zhí)法硬件配置、辦案場所建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)。執(zhí)法監(jiān)督、指導(dǎo)、服務(wù)機(jī)制不適應(yīng)，影響執(zhí)法保障的實(shí)效。審核、審批虛化，甚至流于形式，職能部門監(jiān)督整體合力發(fā)揮不明顯；執(zhí)法過錯責(zé)任追究機(jī)制不落實(shí)，往往停留在口頭上，或者大事化小、小事化了，執(zhí)法過錯沒有得到及時有效的警示等等［1］。

“兩統(tǒng)一”機(jī)制的提出和推行，牽一發(fā)而動全身，尤其是作為執(zhí)法監(jiān)督主管機(jī)構(gòu)、法制部門的有力介入，必須要抓住有利契機(jī)，更加有效地貫徹“法治公安”的要求，進(jìn)一步健全執(zhí)法制度，嚴(yán)密執(zhí)法管理，理順辦案機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，找準(zhǔn)突破點(diǎn)，切實(shí)解決執(zhí)法短板和不足。

（三）推行“兩統(tǒng)一”改革，是提高案件質(zhì)量和辦案效率的實(shí)際需要

執(zhí)法質(zhì)量是公安工作的生命線，案件審核及出口是公安機(jī)關(guān)最重要的執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)，把好案件出口關(guān)就是把好案件質(zhì)量關(guān)。1997年，隨著公安機(jī)關(guān)預(yù)審的取消，刑事執(zhí)法監(jiān)督、制約機(jī)制削弱，辦案質(zhì)量、辦案效率下降，刑事執(zhí)法出現(xiàn)了新的矛盾。一是辦案質(zhì)量滑坡。辦案民警全程辦案，往往先入為主，囿于慣性思維，難以及時發(fā)現(xiàn)案件中存在的問題，且習(xí)慣于以主觀認(rèn)識代替客觀證據(jù)，導(dǎo)致案件中部分證據(jù)缺失或證據(jù)取得的合法性得不到證實(shí)。同時，由于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案部門眾多，民警辦案水平參差不齊，刑事案件辦理仍然存在易受外部干擾、突破法律底線，刑訊逼供、暴力取證，程序履行不到位、審查把關(guān)不嚴(yán)，偵檢多頭對口等問題，嚴(yán)重?fù)p害了司法公信力。二是刑事執(zhí)法監(jiān)督弱化。公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)案件出口審核工作的機(jī)構(gòu)不一，審核把關(guān)弱化；監(jiān)督糾錯乏力，預(yù)審部門取消后，公安內(nèi)部實(shí)質(zhì)上是一套人馬辦案，一個部門領(lǐng)導(dǎo)拍板定案，對偵查權(quán)運(yùn)行的制約和監(jiān)督力度減弱，不利于公安內(nèi)部及時發(fā)現(xiàn)糾正誤判、排除非法證據(jù)、防范冤假錯案。三是辦案效率、效果有所下降。辦案民警從接處警、受立案、偵查取證到提請批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴，一辦到底，負(fù)擔(dān)過重，進(jìn)而導(dǎo)致辦案過程中就案辦案，不注重深挖犯罪線索，不注重?cái)U(kuò)大戰(zhàn)果，弱化了公安機(jī)關(guān)的打擊實(shí)效。同時，缺失了外力的監(jiān)督，辦案民警往往以刑事強(qiáng)制措施期限代替辦案期限，等快要到期的時候再抓緊辦理，影響了辦案效率。

法制部門作為獨(dú)立于辦案部門以外的執(zhí)法監(jiān)督主管部門，負(fù)責(zé)刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口，有利于加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部刑事辦案監(jiān)督制約，能夠避免偵查人員在審核案件時先入為主，在案件的事實(shí)、證據(jù)、法律適用等方面實(shí)現(xiàn)全面客觀的審查；有利于減少文書表述不規(guī)范、引用法條不適當(dāng)、權(quán)利告知不準(zhǔn)確等常見問題，以審核人員對案件出口工作的豐富經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)的法律知識來保證法律文書制作的規(guī)范和精確，提高刑事案件質(zhì)量；有利于彌補(bǔ)偵審合一后暴露出的監(jiān)督弱化、多頭出口、標(biāo)準(zhǔn)不一、質(zhì)量下降等問題，還能將辦案部門從與檢察機(jī)關(guān)交接案件的繁瑣工作中解放出來，投入案件的偵破中，提高辦案效率。

二、推行“兩統(tǒng)一”改革的基本措施

（一）厘清“兩個認(rèn)識”，統(tǒng)一思想，為“兩統(tǒng)一”改革明確方向

一是必須清醒認(rèn)識“兩統(tǒng)一”改革的重要性。實(shí)行刑事案件“兩統(tǒng)一”，是落實(shí)依法治國方略、推進(jìn)法治公安的具體實(shí)踐，是改革刑事執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、推動公安改革工作、健全錯案預(yù)防機(jī)制的重大舉措，是提升刑事執(zhí)法辦案質(zhì)效、維護(hù)社會公平正義的重要抓手，是各級鐵路公安機(jī)關(guān)必須落實(shí)的一項(xiàng)硬性任務(wù)，將對公安機(jī)關(guān)偵查工作體制、程序和效能等諸多方面產(chǎn)生重大影響，其現(xiàn)實(shí)和歷史意義毫不亞于1997年的“偵審合一”改革。因此，應(yīng)當(dāng)從全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識該項(xiàng)工作的重大意義，把思想認(rèn)識統(tǒng)一到中央決策部署上來，將“兩統(tǒng)一”工作納入公安司法改革的重要內(nèi)容，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)工作責(zé)任感和緊迫感，做好職責(zé)分工、機(jī)制調(diào)整、人員銜接等相關(guān)準(zhǔn)備工作，確保改革到位、改出成效。二是必須清醒認(rèn)識“兩統(tǒng)一”改革的基本內(nèi)容。公安部確定了刑事案件統(tǒng)一出口的主體是法制部門，即各偵查部門所辦刑事案件不再各自直接向檢察機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴，而是全部匯總到法制部門，統(tǒng)一移送。但對什么節(jié)點(diǎn)“進(jìn)口”到法制部門，從“進(jìn)口”到“出口”之間承擔(dān)什么職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查或作出不起訴決定后，法制、偵查部門分別負(fù)責(zé)什么工作等均未明確。鐵路公安局《意見》中規(guī)定，各級鐵路公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件統(tǒng)一由法制部門審核，統(tǒng)一由法制部門對接檢察院、法院等相關(guān)單位的業(yè)務(wù)部門，各辦案部門不對接檢察院、法院等相關(guān)單位。因此，“兩統(tǒng)一”改革不是對偵審合一改革的否定，不是將刑偵（預(yù)審）部門的預(yù)審職能劃給法制部門，更不是成立新的預(yù)審部門，而是偵審合一框架下對刑事辦案和監(jiān)督管理工作的機(jī)制完善和制度改進(jìn)，由法制部門審核把關(guān)后，統(tǒng)一向檢察機(jī)關(guān)提請逮捕和移送起訴。另外，關(guān)于統(tǒng)一案件出口后偵查權(quán)的行使，鐵路公安局《意見》中明確為完成審核、排除非法證據(jù)等而采取的必要的偵查手段外，一般不介入偵查。檢察機(jī)關(guān)對移送起訴的案件退回補(bǔ)充偵查，偵查的內(nèi)容由檢察機(jī)關(guān)的補(bǔ)充偵查提綱決定，仍應(yīng)由原辦案部門負(fù)責(zé)補(bǔ)充偵查工作。必要時，如法制部門認(rèn)為辦案單位偵查不力、效果不理想或者存在違反法定程序辦案等情況時，可以介入偵查活動中進(jìn)行監(jiān)督，或者自行補(bǔ)充偵查。

（二）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確職責(zé)，為“兩統(tǒng)一”改革提供組織保障

一要增加法監(jiān)部門編制。近年來，隨著依法治國和公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的推進(jìn)，鐵路法監(jiān)部門在原來承擔(dān)監(jiān)所管理，執(zhí)法制度建設(shè)，案件審核，辦理復(fù)議、訴訟、國家賠償案件，監(jiān)督檢查，服務(wù)指導(dǎo)，執(zhí)法培訓(xùn)，法律政策研究等基本職責(zé)的基礎(chǔ)上，又新增了執(zhí)法資格考試的組織、培訓(xùn)，執(zhí)法記錄儀的配發(fā)、使用、管理、監(jiān)督，執(zhí)法辦案場所建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)劃、建設(shè)參與和使用管理監(jiān)督，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的規(guī)劃、督導(dǎo)等工作，已嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著“兩統(tǒng)一”的推行，繁重的工作任務(wù)與警力緊張的矛盾將更為突出，增加人員編制勢在必行。筆者認(rèn)為，就目前鐵路公安機(jī)關(guān)實(shí)際，民警人數(shù)在千人以上的公安處法監(jiān)部門應(yīng)按照1.1%～1.3%、500人以上的按照1.3%～1.5%、500人以下的按照不少于6人的標(biāo)準(zhǔn)確定編制，具體配置人數(shù)還應(yīng)結(jié)合承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)、地處區(qū)域、客流量、接處警量及辦案量等因素予以考量。二要設(shè)置專門案審機(jī)構(gòu)。案件出口是公安機(jī)關(guān)最重要的執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)，改革完善刑事案件“兩統(tǒng)一”工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。為更好履行刑事案件對內(nèi)審核、對外出口的職責(zé)，應(yīng)按照鐵路公安局的要求，在法制部門內(nèi)部增設(shè)案審機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)“兩統(tǒng)一”工作，實(shí)現(xiàn)刑事案件“一個閘門對內(nèi)，一個通道對外”，并與輕刑快辦、法院速裁、主辦偵查員制度等改革工作對接，力爭在完善刑事司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上取得新突破。三要加強(qiáng)法制專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)?！敖y(tǒng)一出口”對法制部門來講是一項(xiàng)全新的工作，能否更好地履行職能，是對法制部門的嚴(yán)峻考驗(yàn)。因此，鐵路公安機(jī)關(guān)要認(rèn)真落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路公安法制隊(duì)伍履職能力建設(shè)的通知》要求，全面提升法制部門履職能力。同時，加強(qiáng)法制員隊(duì)伍建設(shè)，完善法制員管理模式，積極探索大客站所派駐法制員制度，全面加強(qiáng)對基層執(zhí)法工作的管理，著力打造“事前介入、事中跟蹤、事后評價(jià)”的“介入式”全過程監(jiān)督管理模式。四要加強(qiáng)基礎(chǔ)保障。“兩統(tǒng)一”的推行，意味著法制部門從后臺的內(nèi)部監(jiān)督走向執(zhí)法的前端，成為真正意義上的執(zhí)法勤務(wù)類機(jī)構(gòu)。鐵路公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法制部門納入一線執(zhí)法部門進(jìn)行管理，針對法制部門新增受案立案管理、案件審核、協(xié)調(diào)檢法機(jī)關(guān)、移送案件、提前介入偵查等職責(zé)的實(shí)際，配備履行職責(zé)必需的辦案車輛、裝備，落實(shí)相應(yīng)辦案經(jīng)費(fèi)，探索實(shí)施執(zhí)法辦案積分制，建立執(zhí)法辦案獎懲機(jī)制，激發(fā)法制部門的工作積極性。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，為“兩統(tǒng)一”改革提供制度保障

一是建立執(zhí)法管理委員會制度。在當(dāng)前辦理、審核案件的模式下，沒有建立起集思廣益、少數(shù)服從多數(shù)的合議制，遇到情況復(fù)雜、敏感的疑難案件，各辦案部門、審核部門之間容易出現(xiàn)分歧，影響案件的處理；另外，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)牽扯各個執(zhí)法部門，沒有統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，各項(xiàng)舉措難以落實(shí)。筆者建議成立由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，政工、紀(jì)檢、督察、法制及刑偵、治安等部門負(fù)責(zé)人為成員的執(zhí)法管理委員會，作為執(zhí)法工作的日常管理、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善執(zhí)法管理的相關(guān)制度，規(guī)定執(zhí)法管理委員會的議事規(guī)則，并定期召開會議，對疑難案件研究把關(guān)，對提請逮捕、移送起訴案件的偵辦質(zhì)量進(jìn)行評估，使集體議案制度、重大復(fù)雜案件領(lǐng)導(dǎo)討論制度等得到有效落實(shí)，有效減少或消除執(zhí)法突出問題，堅(jiān)決遏制惡性執(zhí)法問題和重大執(zhí)法過錯的發(fā)生。二是建立完善執(zhí)法辦案制度。要根據(jù)鐵路公安局的總體要求，結(jié)合本局、處實(shí)際，細(xì)化辦理刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作規(guī)定，明確審核范圍、審核內(nèi)容、審核方式，送審、審核期限，審核流程、要求，審核后的處理規(guī)則以及對口的相關(guān)事項(xiàng)。要按照公安部《刑事案件管轄分工規(guī)定》以及相關(guān)補(bǔ)充規(guī)定、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》、《關(guān)于建立派出所和刑警隊(duì)辦理刑事案件工作機(jī)制的意見》等要求，科學(xué)確定派出所，國保、治安、刑警、消防、交警、反恐、網(wǎng)安等辦案單位、部門辦理刑事案件分工，實(shí)行專業(yè)警種為主辦理刑事案件機(jī)制，提升偵查專業(yè)化水平。同時，根據(jù)案件性質(zhì)、危害程度、危害后果、涉及范圍等實(shí)際情況，合理劃分層級管轄，建立完善刑事案件分級偵查破案責(zé)任制，分級負(fù)責(zé)案件調(diào)查、偵查工作。建立重大案件刑偵、刑技、技偵、網(wǎng)偵、情報(bào)等警種同步上案機(jī)制，分工合作，共同開展破案攻堅(jiān)。強(qiáng)化刑事偵查部門依法打擊犯罪職能，牢固樹立法治意識、證據(jù)意識、程序意識，落實(shí)辦案責(zé)任，嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確辦案，不斷提升偵查破案能力水平。強(qiáng)化法制部門執(zhí)法監(jiān)督管理職能，通過加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、辨法析理、專業(yè)指導(dǎo)，嚴(yán)把刑事案件審核關(guān)，為辦案部門提供有力的法制保障。三是完善公、檢、法聯(lián)席會議制度。對常見多發(fā)、新型疑難案件證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法辦案操作薄弱環(huán)節(jié)等，加強(qiáng)與檢察、審判機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)會商，研究制定逮捕、起訴、審判等環(huán)節(jié)統(tǒng)一規(guī)范的證據(jù)形式和標(biāo)準(zhǔn)，健全完善證據(jù)收集、固定、保存、審查等環(huán)節(jié)的工作指引制度，明確對非法證據(jù)排除、瑕疵證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)的范圍、程序和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一刑事執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，壓縮自由裁量空間，指導(dǎo)刑事執(zhí)法實(shí)踐工作，服務(wù)一線實(shí)戰(zhàn)需要［2］。

三、推行“兩統(tǒng)一”改革的配套措施

（一）建立爭議解決機(jī)制

偵查活動是對已經(jīng)發(fā)生的案件事實(shí)的回溯，及時取得內(nèi)容完整、格式完備的證據(jù)才能最大限度地重現(xiàn)案件事實(shí)，一旦時過境遷許多證據(jù)就再也無法取得，一些已經(jīng)取得但有瑕疵的證據(jù)再也無法得到補(bǔ)正。同時，許多刑事法律文書的制作和使用具有強(qiáng)烈的時效性，未能在法律要求的時段制作和使用，即構(gòu)成了無法彌補(bǔ)的程序不當(dāng)。僅僅在案件出口時才對卷內(nèi)證據(jù)材料進(jìn)行事后審查，即使發(fā)現(xiàn)了問題，也可能已經(jīng)錯過了補(bǔ)正的時機(jī)。定期的案件集體討論以及經(jīng)討論會議決定提前介入案件，能夠使法制部門及時掌握重大復(fù)雜案件的偵查情況，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，變事后監(jiān)督為事中監(jiān)督，積極保障刑事案件的質(zhì)量。因此，應(yīng)依托執(zhí)法管理委員會的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立完善變更強(qiáng)制措施，重大、疑難案件會診、集體討論制度。對案情復(fù)雜、定案存在重大爭議、社會廣泛關(guān)注或者可能判處死刑等案件，由公安機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)召集執(zhí)法辦案部門、法制部門等負(fù)責(zé)人集體研究并決定。

（二）建立責(zé)任追究機(jī)制

執(zhí)法責(zé)任不僅需要解決執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)做什么、不應(yīng)當(dāng)做什么的問題，而且還需要解決不履行和不正確履行職責(zé)所要承擔(dān)的后果。執(zhí)法責(zé)任包括了個人責(zé)任、集體責(zé)任和國家責(zé)任三種不同的責(zé)任類型。在對同一事實(shí)承擔(dān)責(zé)任的情況下，既不能用集體責(zé)任和國家責(zé)任來掩蓋個人責(zé)任，也不能用個人責(zé)任來替代集體責(zé)任和國家責(zé)任。從責(zé)任的設(shè)定、責(zé)任的劃分、責(zé)任的追究來看，當(dāng)前鐵路公安機(jī)關(guān)既要解決個人責(zé)任虛無化的問題，也要解決集體責(zé)任模糊化的問題，還要解決領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任擴(kuò)大化的問題。要堅(jiān)持“誰執(zhí)法，誰負(fù)責(zé)；誰辦理，誰負(fù)責(zé)；誰審批，誰負(fù)責(zé)；誰簽字，誰負(fù)責(zé)”的原則，把執(zhí)法者個人的責(zé)任具體化，把集體和領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任明晰化，做到權(quán)責(zé)一致、責(zé)任分明。建立健全執(zhí)法責(zé)任清單制度，明確接處警民警、案件主辦民警、法制員、所隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)、審核部門和審批領(lǐng)導(dǎo)六級執(zhí)法責(zé)任，研究完善有關(guān)執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制、執(zhí)法過錯責(zé)任終身追究機(jī)制［3］。

（三）建立執(zhí)法考評機(jī)制

進(jìn)一步貫徹落實(shí)鐵路公安局執(zhí)法質(zhì)量考評有關(guān)規(guī)定，把刑事案件審核與執(zhí)法質(zhì)量考評結(jié)合起來，將審核中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法問題納入執(zhí)法質(zhì)量考評，對各單位辦理的案件全面進(jìn)行考核。取消發(fā)案數(shù)、拘留數(shù)、批捕數(shù)（率）、撤案數(shù)（率）、退查率、破案率等影響依法如實(shí)受案立案的不科學(xué)、不合理考評指標(biāo)，樹立正確的考核評價(jià)激勵導(dǎo)向，把執(zhí)法質(zhì)量考評和工作績效考核相掛鉤，促進(jìn)刑事執(zhí)法辦案質(zhì)量不斷提高。

（四）深化執(zhí)法信息化建設(shè)和應(yīng)用

相對于地方公安機(jī)關(guān)，鐵路公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息化建設(shè)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，必須發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，迎頭趕上。按照“執(zhí)法信息進(jìn)平臺、審查人員進(jìn)場所、涉案財(cái)物進(jìn)系統(tǒng)、審核審批進(jìn)流程”的要求，擴(kuò)充網(wǎng)絡(luò)通道，推動網(wǎng)上辦案系統(tǒng)的優(yōu)化升級改造，全面實(shí)行案件的網(wǎng)上錄入、審核審批、監(jiān)督、考核等一體化辦理、管理，完善數(shù)據(jù)監(jiān)控、預(yù)警提示、異常變動監(jiān)測、數(shù)據(jù)查詢和統(tǒng)計(jì)分析等功能，切實(shí)發(fā)揮網(wǎng)上辦案系統(tǒng)對領(lǐng)導(dǎo)決策、基層實(shí)戰(zhàn)的服務(wù)和保障功能。推進(jìn)對訊問、繼續(xù)盤問、羈押等執(zhí)法活動和執(zhí)法窗口、執(zhí)法場所、監(jiān)管場所進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)實(shí)時監(jiān)督工作，充分利用網(wǎng)上辦案系統(tǒng)、聯(lián)網(wǎng)實(shí)時監(jiān)督、全程錄音錄像等信息化手段，實(shí)現(xiàn)對公安各項(xiàng)執(zhí)法活動的即時性、過程性、系統(tǒng)性管理，確保所有執(zhí)法工作都有據(jù)可查，所有執(zhí)法活動都可回溯式監(jiān)督管理。同時，開發(fā)建設(shè)鐵路公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一的執(zhí)法公示平臺和鐵路公安機(jī)關(guān)政務(wù)網(wǎng)站、微信公眾號、手機(jī)APP等互聯(lián)網(wǎng)平臺、移動終端，加大執(zhí)法公開的力度，確保當(dāng)事人的知情權(quán)，以公開促公正、以透明保廉潔，推動法治公安建設(shè)發(fā)展。

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